吳金群

權(quán)力是政治體制及其運(yùn)行過程中的一個核心要素，其地位類似于市場經(jīng)濟(jì)中作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的資本。資本有逐利或貪婪的本性，因而需要有風(fēng)險(xiǎn)和恐懼與之相平衡;同樣，公權(quán)也有與私欲相勾連的可能，因而需要有權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制使之相隔離。改革開放以來，黨和政府高度重視對權(quán)力的制約與監(jiān)督。然而，各種權(quán)力之間并不具有制約與監(jiān)督的當(dāng)然屬性，彼此缺乏充分互動的權(quán)力關(guān)聯(lián)和責(zé)任平衡，導(dǎo)致權(quán)力濫用頻繁發(fā)生。當(dāng)前，為盡快建立健全既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃已經(jīng)越來越緊迫。在這場關(guān)乎中國政治發(fā)展的重大改革中，既需要制約與監(jiān)督并行，構(gòu)建中國特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，又需要從一元與多體協(xié)調(diào)、內(nèi)部與外部銜接、剛性與柔性結(jié)合等方面提升權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的合力，同時(shí)還需要縱向與橫向并重，統(tǒng)籌兼顧一統(tǒng)整合與地方自主性。

制約與監(jiān)督并行，健全權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

制約與監(jiān)督既有聯(lián)系，又有區(qū)別。其聯(lián)系主要表現(xiàn)在:它們都是對權(quán)力的約束和控制，都可以在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的過程中發(fā)揮積極作用。其區(qū)別主要表現(xiàn)在:制約側(cè)重于雙向關(guān)系，而監(jiān)督側(cè)重于單向關(guān)系;制約具有常態(tài)性和穩(wěn)定性，而監(jiān)督具有非常態(tài)性和即時(shí)性;制約強(qiáng)調(diào)在事前和事中發(fā)揮作用，而監(jiān)督常常發(fā)生在事后。在我國，相對于眾多的監(jiān)督機(jī)制而言，權(quán)力主體之間的相互制約是較為欠缺的。黨的十六大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。這是黨中央在論述權(quán)力運(yùn)行時(shí)第一次把制約放到監(jiān)督之前。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。這是我國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制改革的戰(zhàn)略定位，對于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、深化政治體制改革的意義十分重大。

第一，建立健全黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。中國共產(chǎn)黨作為社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其權(quán)威不僅來源于革命傳統(tǒng)并為我國憲法所確認(rèn)，而且也不斷地在實(shí)踐中“以有效性累積合法性”①。當(dāng)前，黨員監(jiān)督部分失效，實(shí)質(zhì)是黨員權(quán)利的保障問題;黨代會監(jiān)督部分缺位，實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題;紀(jì)委監(jiān)督部分失衡，實(shí)質(zhì)是權(quán)力的合理分解問題;班子內(nèi)部監(jiān)督部分失常，實(shí)質(zhì)是集體領(lǐng)導(dǎo)原則的落實(shí)問題。②為建立健全黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，可以考慮由各級黨代會行使重大決策權(quán)，各級黨委和紀(jì)委分別行使執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因?yàn)辄h內(nèi)體制中已經(jīng)存在這三大機(jī)構(gòu)，所以不需徹底打破現(xiàn)有框架，而只需做一些功能調(diào)整和制度創(chuàng)新。一是落實(shí)和完善黨代表大會代表任期制，繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制，并逐漸賦予黨代會重大決策權(quán);二是在黨代會閉會期間，黨委可以而且僅在授權(quán)范圍內(nèi)代行一部分日常決策權(quán);三是黨委和紀(jì)委不再保留領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是分別向黨代會負(fù)責(zé)，接受黨代會的監(jiān)督;四是縮減黨委全委會的規(guī)模，在堅(jiān)持和落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，完善個人分工負(fù)責(zé)制度;五是為確保黨內(nèi)統(tǒng)一并對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，應(yīng)確立黨代會的最高權(quán)威，并設(shè)若干個工作機(jī)構(gòu)。為了防止黨代會決策權(quán)過大而失去制約，需要進(jìn)一步健全黨代表的選舉和罷免制度以及黨內(nèi)決策權(quán)行使的民主機(jī)制。

第二，建立健全黨和人大決策權(quán)、政府執(zhí)行權(quán)、人大和司法監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。為防止執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大的法定權(quán)在關(guān)鍵部分重合而導(dǎo)致的雙向削弱，黨和人大的決策權(quán)應(yīng)該建立更為有效的對接。黨的領(lǐng)導(dǎo)要善于把成熟的政策主張通過人大轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹尚ЯΦ膰乙庵荆⑼ㄟ^人大督促一府兩院在工作中貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大不僅具有立法權(quán)和決策權(quán)，而且還具有廣泛的監(jiān)督權(quán)，可以對共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動、政府的行政行為、法院和檢察院的司法活動進(jìn)行監(jiān)督。法院和檢察院則分別通過依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，從司法角度對黨和國家的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力的制約與監(jiān)督必須是在黨、政兩個層面上相互聯(lián)通。黨的領(lǐng)導(dǎo)就像一根紅線，縱橫穿梭于各個權(quán)力主體之間，并在它們之間搭起溝通協(xié)調(diào)的橋梁。

第三，建立健全政府內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。相對于黨和人大的重大決策權(quán)，政府承擔(dān)的主要是執(zhí)行權(quán)。但是在執(zhí)行政策時(shí)，也需要做出更為具體的決策。如果政府部門自己決策、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督，既當(dāng)“導(dǎo)演”，又當(dāng)“演員”，還當(dāng)“評委”，那么權(quán)力的集中使用就會帶來被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來，各級政府都在按照黨的十七大和十八大精神，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制改革。如果改革后的大部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身，就將與行政改革和政治發(fā)展的總體方向相背離。因此，可以在大部門體制改革的基礎(chǔ)上，適當(dāng)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督由不同部門相對獨(dú)立地行使，努力形成不同性質(zhì)權(quán)力的分工負(fù)責(zé)，既相互制約，又相互協(xié)調(diào)，確保決策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力。

第四，建立健全公民和社會團(tuán)體對黨和國家決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的民主監(jiān)督。除了加強(qiáng)權(quán)力制約權(quán)力之外，還必須進(jìn)一步創(chuàng)造條件利用公民社會和民主黨派來監(jiān)督公共權(quán)力。這也正是1945年毛澤東同志與黃炎培先生在談及“其興也勃焉，其亡也忽焉”的執(zhí)政周期率時(shí)，所指出的那條“民主新路”。就當(dāng)前而言，一是要確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，避免監(jiān)督者需要的信息掌握在被監(jiān)督者手中而導(dǎo)致監(jiān)督失靈;二是要保證公民政治參與渠道的暢通以及程序的完整，逐漸擴(kuò)大公民有序的政治參與;三是要支持民主黨派和無黨派人士利用政協(xié)會議、委員視察、建議報(bào)告等形式更好地履行參政議政、民主監(jiān)督的職能;四是要規(guī)范和引導(dǎo)輿論監(jiān)督，使新聞媒體在黨和人民的“喉舌”與權(quán)力監(jiān)督角色之間保持適度的張力;五是要培育民間組織，使它們逐漸成長為可以吸收體制外的社會需求到體制內(nèi)有序釋放，而且形成對公共權(quán)力有效監(jiān)督的重要形式。

第五，建立健全縱向的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在中國這樣的超大型社會，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制直接關(guān)系到國家政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?？傮w上，具有復(fù)合制特點(diǎn)的單一制國家結(jié)構(gòu)形式符合中國的國情。然而，我國的條塊矛盾突出，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)制度化不夠，權(quán)力運(yùn)行中的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。因此，有必要進(jìn)一步明確上下級權(quán)力主體的行為邊界，形成上級決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)與下級執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的良性互動;改善執(zhí)政黨系統(tǒng)的縱向權(quán)力運(yùn)行格局，提升黨內(nèi)以及黨與國家機(jī)關(guān)之間多維權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督合力;規(guī)范中央與地方以及各級地方政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)縱向政府間關(guān)系的“集分平衡”;完善人大和司法系統(tǒng)的縱向權(quán)力關(guān)系，提高權(quán)力制約與監(jiān)督的法制化水平。

一元與多體協(xié)調(diào)，強(qiáng)化人大作用

我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的典型特征是，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨的權(quán)力體系和以人民代表大會為核心的國家權(quán)力體系同時(shí)并存。一個被憲法確認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政黨的組織，具有任何政黨和政權(quán)機(jī)關(guān)都不可比擬的優(yōu)勢。所以，黨政層面上一元與多體協(xié)調(diào)中的“一元”，就是指中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而“多體”則是指人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院、公民社會等多種權(quán)力主體和權(quán)利主體。雖然鄧小平同志早就指出:“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。如果我們不受監(jiān)督，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！雹鄣趯?shí)踐中，人們較多地強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而較少關(guān)注對黨的制約和監(jiān)督。共產(chǎn)黨《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”?！稇椃ā返?條也規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。因此，可以在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進(jìn)一步解放思想，充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用，加強(qiáng)對執(zhí)政黨活動的憲法和法律監(jiān)督。同時(shí)，需要在堅(jiān)持共產(chǎn)黨長期執(zhí)政和完善人民代表大會制度的前提下，避免黨的權(quán)力凌駕于國家權(quán)力之上，逐漸把執(zhí)政黨的權(quán)力內(nèi)化于憲法和法律體系之中，并使黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度緊密相連，實(shí)現(xiàn)從“體制外獨(dú)享”到“體制內(nèi)協(xié)調(diào)”的順利轉(zhuǎn)型④。

我國《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”因此，國家層面上一元與多體協(xié)調(diào)中的“一元”，就是指人民代表大會，而“多體”則是指政府、法院、檢察院、政協(xié)、公民社會等多種權(quán)力主體和權(quán)利主體。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，為中國特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制提供了最重要的體制內(nèi)資源。權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的改革是為了更好地發(fā)揮這一根本政治制度的優(yōu)勢而不是偏離或扭曲它。不能照搬西方的多黨制和三權(quán)分立制，尋求所謂“體制外突破”⑤。但我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的最大問題是，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大的作用沒有得到充分發(fā)揮。對于借助于黨的領(lǐng)導(dǎo)處于強(qiáng)勢地位的行政機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，在很大程度上就取決于能否把人大“當(dāng)真”和“用足”⑥，充分落實(shí)人大的立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該在我國的權(quán)力制約與監(jiān)督體系中扮演更為積極的角色。制約和監(jiān)督司法權(quán)是必要的，但更為重要的是，在人民代表大會制度下利用司法權(quán)來制約和平衡行政權(quán)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國是有機(jī)統(tǒng)一的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家做主和依法治國的根本保證;人民當(dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求;依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。⑦要建立健全我國的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，就應(yīng)該把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國統(tǒng)一于社會主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐中。

第一，不斷完善人大代表的選舉和工作制度，充分保障人大代表依法行使職權(quán)。人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表要代表人民行使國家權(quán)力。所以，人大代表的代表性及其參政能力直接關(guān)系到人大的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性。當(dāng)前，應(yīng)逐步加大差額選舉的比例，完善候選人競選的操作程序，建立與選民的常態(tài)聯(lián)系機(jī)制，減少人大代表中的榮譽(yù)性安排，限制現(xiàn)任官員代表的比例，提高人大代表參政議政的能力。同時(shí)，各級人大常委會和政府相關(guān)部門都應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)造條件，切實(shí)保證人大代表根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規(guī)定，依法行使職權(quán)。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)人大常委會制度建設(shè)，充分發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用。我國的人大采用年會制，會期較短，而且人大代表不脫離各自的工作崗位。為有效發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，就應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)作為人大常設(shè)機(jī)關(guān)的常委會改革。首先，建立健全人大各專門委員會及其議事規(guī)則，這是人大及其常委會行使職權(quán)的組織基礎(chǔ)。可以考慮增加監(jiān)督委員會，以加強(qiáng)對一府兩院的監(jiān)督。同時(shí)，特定問題調(diào)查委員會的組建也應(yīng)當(dāng)經(jīng)常化和制度化。其次，加快推進(jìn)人大常委的專職化進(jìn)程。雖然從第十屆全國人大開始，全國人大就進(jìn)行了專職常委的遴選和試點(diǎn)，但是專職常委的人數(shù)還遠(yuǎn)未能滿足加強(qiáng)人大工作的需要。再次，有必要進(jìn)一步優(yōu)化人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，改變退居二線干部比重過高的現(xiàn)象，增加年富力強(qiáng)的專業(yè)化人才的配備。最后，充分保障人大常委會依照《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。

第三，緊緊圍繞法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督，探索建立新的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。人大的法律監(jiān)督包括立法監(jiān)督和對法律實(shí)施的監(jiān)督，前者是指人大及其常委會審查法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件是否違反憲法、法律和人大其他決議的監(jiān)督活動;后者是指人大及其常委會為了保障憲法和法律的貫徹實(shí)施而對執(zhí)法主體進(jìn)行的監(jiān)督。工作監(jiān)督是指人大及其常委會對由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)日常工作進(jìn)行的監(jiān)督，包括聽取工作報(bào)告和匯報(bào)、質(zhì)詢和詢問、視察和調(diào)查、提出批評和建議等。人事監(jiān)督是指人大及其常委會對由其選舉產(chǎn)生的人員，進(jìn)行選舉前的考察，會議期間的選舉、決定、任命，選舉后的監(jiān)督或罷免等工作。在法律監(jiān)督中，重點(diǎn)是要探索違憲審查制度，并開展憲法訴訟試點(diǎn)，可以考慮在全國人大設(shè)立違憲審查委員會(如成立了監(jiān)督委員會，則可把違憲審查委員會作為一個部門納入其中)。在工作監(jiān)督中，重點(diǎn)是要推進(jìn)對政府重大決策事項(xiàng)的監(jiān)督;同時(shí)要重構(gòu)公共財(cái)政體制，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的公開透明，并讓人大真正享有對財(cái)政預(yù)算的最終控制權(quán)。在人事監(jiān)督中，重點(diǎn)是要加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和任免的監(jiān)督，可以考慮建立人大及其常委會對領(lǐng)導(dǎo)干部的信任表決機(jī)制，使問題嚴(yán)重或無所作為的干部能夠被及時(shí)問責(zé)或依法罷免。

內(nèi)部與外部銜接，完善權(quán)力制約與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

只有將制約權(quán)力的問題轉(zhuǎn)化為一個權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題，對權(quán)力的制約才是可能的。而要使權(quán)力走到法律之下，唯一的方法就是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，法律是規(guī)范權(quán)力之網(wǎng)，而權(quán)力只是這一網(wǎng)絡(luò)上的一個個結(jié)⑧。以監(jiān)督主體是否享有公共權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，可以把我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)分成內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)。前者指由黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)共同構(gòu)成的相互影響、相互制約與監(jiān)督的關(guān)系網(wǎng)絡(luò);后者是指公民個人、新聞輿論、群眾組織和人民團(tuán)體等非政權(quán)機(jī)關(guān)或公民社會對黨和國家機(jī)關(guān)進(jìn)行制約與監(jiān)督的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)閳?zhí)政黨主導(dǎo)和組織化調(diào)控是我國國家治理的本質(zhì)特征⑨，所以黨在我國權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中居于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位。同時(shí)，與西方“三權(quán)分立”強(qiáng)調(diào)的以互相獨(dú)立的權(quán)力進(jìn)行制衡以防止權(quán)力的專斷不同，我國的人民代表大會制度更突顯民意代表機(jī)關(guān)的政治地位，并試圖通過共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下不同權(quán)力部門之間的相互配合來實(shí)現(xiàn)人民的核心利益。

我國的內(nèi)部權(quán)力網(wǎng)絡(luò)還存在結(jié)構(gòu)不合理、功能不健全等諸多不完善的地方。同時(shí)，“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以權(quán)力制約權(quán)力”之間的良性互動不足，使外部權(quán)力結(jié)構(gòu)的監(jiān)督很難通過順暢的渠道傳導(dǎo)至內(nèi)部結(jié)構(gòu)。所以，有必要通過結(jié)構(gòu)功能的重塑和溝通機(jī)制的完善，建立健全統(tǒng)一權(quán)威主導(dǎo)下的成熟而且制度化的溝通交流平臺，將各個監(jiān)督主體有機(jī)結(jié)合起來，以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，形成合力，共同發(fā)揮作用。在結(jié)構(gòu)功能方面，主要是應(yīng)進(jìn)一步完善黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)黨外雙重監(jiān)督，逐漸強(qiáng)化憲法框架下人大的權(quán)威作用，積極探索司法監(jiān)督的政治法律空間，不斷拓展社會監(jiān)督的渠道途徑，形成事前風(fēng)險(xiǎn)防范、事中公開透明、事后考核問責(zé)的閉合體系。在溝通協(xié)調(diào)方面，主要是應(yīng)強(qiáng)化黨委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和人大、政協(xié)的平臺溝通，完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督之間的相互銜接，建立有關(guān)社會輿論(尤其是網(wǎng)絡(luò)信息)的快速反應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督和國家監(jiān)督的優(yōu)化互動。

在內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部結(jié)構(gòu)的有機(jī)銜接過程中，公權(quán)力運(yùn)行的寬容與公民的理性政治參與之間能否形成良性互動至為關(guān)鍵。公權(quán)力運(yùn)行的寬容是推動公民理性政治參與的驅(qū)動力，而公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動是公民理性政治參與的實(shí)現(xiàn)途徑⑩。盡管中國的政治發(fā)展進(jìn)程應(yīng)當(dāng)是基本國家制度建設(shè)在先，民主化隨后（11），但是公民社會的監(jiān)督具有人民主權(quán)的性質(zhì)，只有把政治權(quán)力置于強(qiáng)大公民參與的壓力之下，權(quán)力使用者才會時(shí)刻警醒自己是公仆而非主人。實(shí)際上，建立健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，歸根到底是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾當(dāng)家做主的民主權(quán)利和根本利益。因此，有序擴(kuò)大公民的政治參與是優(yōu)化我國權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國公民監(jiān)督權(quán)的法律保障欠充分，組織化程度較低，社會意識較薄弱，行使的成本過高。也就是說，公民監(jiān)督權(quán)不張，是我國現(xiàn)行監(jiān)督體系的根本問題。（12）應(yīng)當(dāng)通過“問情于民”落實(shí)人民群眾的知情權(quán)，通過“問需于民”落實(shí)人民群眾的選擇權(quán)，通過“問計(jì)于民”落實(shí)人民群眾的參與權(quán)，通過“問績于民”落實(shí)人民群眾的監(jiān)督權(quán)，使得公共政策從制定、執(zhí)行到評估和監(jiān)督都有民主的機(jī)制和程序。

為有序擴(kuò)大公民的政治參與，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，需要開展幾項(xiàng)配套性工作:一是進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開。政務(wù)公開不僅是最好的防腐劑，而且是公民政治參與和權(quán)力監(jiān)督的前提。2008年頒布的《政府信息公開條例》雖然已為我國信息公開的制度化建設(shè)奠定了初步的基礎(chǔ)，但依然需要進(jìn)一步完善，比如創(chuàng)設(shè)權(quán)利型信息公開機(jī)制;重新界分政府信息的屬性與范圍;健全信息申請被拒的申訴機(jī)制等（13）。二是不斷提高監(jiān)督權(quán)行使的組織化程度。公民監(jiān)督權(quán)行使的組織化，既涉及公民監(jiān)督依托的各種社會組織的充分發(fā)育，又涉及公民監(jiān)督進(jìn)入到現(xiàn)有政治體系內(nèi)部的機(jī)會。對于前者，主要是應(yīng)加快社會組織立法，改革社會組織管理體制，完善社會組織治理結(jié)構(gòu)，并拓展社會組織政治參與的渠道;對于后者，主要是應(yīng)暢通公民監(jiān)督的制度渠道，將公民監(jiān)督的外部動力與黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)在責(zé)任有機(jī)勾連起來。三是逐步引入行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)(如檢察機(jī)關(guān))、社會團(tuán)體和公民，以維護(hù)國家和社會的公共利益為目的，針對行政主體的違法行為，依法向法院提起行政訴訟的法律制度。這一制度可以為公民社會利用司法訴訟監(jiān)督國家權(quán)力，確保公共利益不受權(quán)力侵害提供新的途徑。四是探索建立人大監(jiān)察專員制度。自瑞典于1809年建立議會監(jiān)察專員制度以來，因?yàn)檫m應(yīng)了控制行政權(quán)和保障公民權(quán)利的需要，被許多國家接受并仿效。我國也可以考慮在人大設(shè)立地位獨(dú)立、權(quán)力廣泛、形象公正、公眾熟知的監(jiān)察專員，專門對其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。這可以給公民提供一個新的監(jiān)督平臺，而且這個渠道還是公民最“理直氣壯”和最易操作的。如果這項(xiàng)制度在事實(shí)上能夠同公民的選舉行為形成聯(lián)系的話，它對我國監(jiān)督體系所注入的活力將是巨大的。（14）因?yàn)楣衽c人大有著直接的政治聯(lián)系，所以人大監(jiān)察專員有可能成為我國權(quán)力制約與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。如果在我國人大設(shè)立了監(jiān)督委員會，監(jiān)察專員就可由監(jiān)督委員會歸口聯(lián)系。建立了監(jiān)察專員制度后，目前檢察院系統(tǒng)正在探索的人民監(jiān)督員制度，則可由監(jiān)察專員制度正式吸納。

剛性與柔性結(jié)合，規(guī)范權(quán)力制約與監(jiān)督手段

法律制度是一種剛性機(jī)制，它是權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制協(xié)同運(yùn)作的外部規(guī)范和保障;倫理道德是一種柔性機(jī)制，它是權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制協(xié)同運(yùn)作的內(nèi)在激勵和約束。通過剛性和柔性機(jī)制的結(jié)合使用，使“不能”濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、“不敢”濫用權(quán)力的外部懲治機(jī)制和“不愿”濫用權(quán)力的自我約束機(jī)制協(xié)調(diào)一致，共同發(fā)揮對權(quán)力的制約與監(jiān)督功能，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約監(jiān)督的制度和道德與權(quán)力格局的動態(tài)平衡。

以法律制度制約權(quán)力，通常奉行兩條基本的政治法則:一是不存在游離于法律以外的權(quán)力;二是不存在高于法律之上的任何權(quán)威。前者意味著要用法律制度明確權(quán)力的活動領(lǐng)域和行為邊界;后者意味著任何權(quán)力主體必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。改革開放以來，我國的法律制度建設(shè)已取得了很大進(jìn)展，先后頒布實(shí)施了《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》等一批有關(guān)權(quán)力制約與監(jiān)督的法律法規(guī)和條例文件。不過，我國還應(yīng)根據(jù)懲治和預(yù)防腐敗形勢的發(fā)展、權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的需要，進(jìn)一步加快相關(guān)的立法進(jìn)程，如《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《行政程序法》、《公務(wù)員倫理法》、《新聞法》等。值得注意的是，我國已有的法律制度往往得不到有效執(zhí)行。在憲法文本中，我國的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制存在著獨(dú)特與精妙之處。（15）然而，這種獨(dú)特與精妙似乎還沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的功能。即使是《憲法》第3條明確規(guī)定的民主集中制，在實(shí)踐中也往往遭到扭曲和異化，甚至被“降格”為一般的民主作風(fēng)問題。所以，有必要促使包括民主集中制在內(nèi)的憲法精神實(shí)現(xiàn)“剛性回歸”，把維護(hù)和落實(shí)憲法的規(guī)定作為推動人民民主的一項(xiàng)重要舉措。同時(shí)，有法不依、以權(quán)代法、執(zhí)法犯法等問題還在實(shí)踐中大量存在，以至于出現(xiàn)“黑頭(法律)不如紅頭(文件)、紅頭(文件)不如無頭(批示)”的亂象。因此，可以考慮從法治和責(zé)任意識的強(qiáng)化、激勵和約束機(jī)制的建立、程序和流程的再造等多個方面來提高權(quán)力制約與監(jiān)督制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

對權(quán)力的制約與監(jiān)督，也是一個倫理道德問題。以道德制約權(quán)力能夠提升權(quán)力主體的道德境界，保障權(quán)力運(yùn)行的道德取向，并從源頭上遏制權(quán)力腐敗。人民政府應(yīng)該全心全意地為人民服務(wù)，是我國權(quán)力倫理的根本取向和道德指南?！皺?quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，既體現(xiàn)了共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)特征，又體現(xiàn)了黨員干部牢固樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)前，“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用，權(quán)為民所控”的馬克思主義權(quán)力觀已越來越深入人心。其中，“權(quán)為民所賦”指明了權(quán)力的根本來源和基礎(chǔ)，“權(quán)為民所用”指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿，“權(quán)為民所控”指明了權(quán)力的根本約束和保障。實(shí)踐表明，一些廉政水平高的國家或地區(qū)，也并非如一些人以為的那樣僅僅靠嚴(yán)懲，其中大多也重視思想道德教育，注意提高官員的職業(yè)道德修養(yǎng)。（16）從某種意義上講，從政道德建設(shè)是“政府信用木桶”的一塊“短板”，如果不加強(qiáng)從政道德建設(shè)，就難以筑嚴(yán)遏制和防范腐敗活動的這一特定屏障。（17）我國仍應(yīng)不斷加強(qiáng)并改進(jìn)思想教育工作，努力提高國家公職人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想修養(yǎng)和職業(yè)道德，從而不斷增強(qiáng)公職人員的廉潔自律意識。

權(quán)力的制約與監(jiān)督需要綜合運(yùn)用制度與教育，實(shí)現(xiàn)他律和自律的緊密結(jié)合。實(shí)際上，即使是在道德層面上，也有自律和他律之分。一方面，道德自律是關(guān)鍵，需要努力構(gòu)建道德用權(quán)的自控機(jī)制;另一方面，道德他律是保障，必須切實(shí)強(qiáng)化道德用權(quán)的外控機(jī)制。道德他律是實(shí)現(xiàn)道德自律的手段，而道德自律是道德他律的目的。權(quán)力行為主體既要接受外在的道德教化與約束，自覺遵守權(quán)力道德規(guī)范，又要常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，筑牢拒腐防變的道德防線。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)化道德他律的一個典型做法是道德監(jiān)督的法律化，比如瑞典的《國家公務(wù)員行為條例》、美國的《公務(wù)員道德法》、新加坡的《防止貪污法》等。我國在權(quán)力的道德監(jiān)督法制化方面已做了不少工作，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等制度。但是，這些制度較為零碎，而且立法層次不高。有必要將現(xiàn)行的黨紀(jì)、規(guī)章上升為國家法律，制定出系統(tǒng)的公職人員道德規(guī)范(如《公務(wù)員倫理法》或《反腐敗法》)，使干部道德法制化，道德監(jiān)督規(guī)范化。強(qiáng)化道德他律的另一個典型做法是道德的社會權(quán)力化。這主要是公民運(yùn)用言論自由、參政議政、批評建議的法定權(quán)利，利用大眾傳媒褒獎高尚的從政道德或曝光丑惡的權(quán)力濫用，形成有較大影響的社會輿論，從而迫使公職人員弘揚(yáng)正氣、抵制腐敗。改革開放以來，我國的輿論監(jiān)督受到了黨和政府的高度重視，但在總體上還處于起步階段。有必要建立健全有關(guān)輿論監(jiān)督的法律法規(guī)，在正確的方向引導(dǎo)下賦予輿論監(jiān)督較為寬松的社會環(huán)境，同時(shí)提高從事輿論監(jiān)督的新聞工作者素質(zhì)，并加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)配合。

縱向與橫向并重，兼顧一統(tǒng)整合與地方自主

根據(jù)權(quán)力關(guān)系的層次等級和作用方向，可以把權(quán)力結(jié)構(gòu)分為橫向和縱向兩種。橫向結(jié)構(gòu)是指同一層級主體之間的權(quán)力配置關(guān)系，它屬于功能性結(jié)構(gòu);縱向結(jié)構(gòu)是指不同層級主體之間的權(quán)力配置關(guān)系，它屬于地域性結(jié)構(gòu)。相對于橫向權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制來說，縱向的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制還沒有引起人們的足夠重視。從世界上早期現(xiàn)代化和新興工業(yè)化國家的歷史來看，強(qiáng)有力的中央集權(quán)起著相當(dāng)重要的作用。在中國快速工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中所要解決的縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、維護(hù)社會穩(wěn)定、應(yīng)對國際壓力和挑戰(zhàn)等問題上，加強(qiáng)中央集權(quán)以及維護(hù)中央權(quán)威仍具有現(xiàn)實(shí)必要性。（18）然而，我國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在著巨大的差異，一統(tǒng)體制與中央集權(quán)所追求的政策統(tǒng)一性不可避免地會遭遇到地區(qū)差異的挑戰(zhàn)。為有效克服長期以來存在的條塊矛盾，統(tǒng)籌兼顧一統(tǒng)整合與地方自主，關(guān)鍵是要找到中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡點(diǎn)，并實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力主體之間的良性互動。

第一，明確中央和各級地方政府的職責(zé)權(quán)限，在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上形成權(quán)力的相互制約與監(jiān)督。我國縱向政府之間的“職責(zé)同構(gòu)”（19），導(dǎo)致各級政府的權(quán)責(zé)不明，制約與監(jiān)督難以到位。因此，有必要根據(jù)公共物品的戰(zhàn)略地位、規(guī)模效應(yīng)、外溢程度、需求差異以及不同層級政府的供給能力等因素，明確規(guī)定中央和各級地方政府的職責(zé)權(quán)限，形成既分工合作又各擔(dān)其責(zé)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。中央政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和選擇性集權(quán)，注重維護(hù)中央權(quán)威，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力;地方政府應(yīng)發(fā)揮各自的積極性和相對優(yōu)勢，主要承擔(dān)與轄區(qū)居民生活密切相關(guān)的具體公共管理職責(zé);屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。同時(shí)，我國中央權(quán)力和地方權(quán)力兩極跳躍的關(guān)鍵，是財(cái)政能力的強(qiáng)勢一方究竟是在中央一方還是在地方一方。所以，應(yīng)進(jìn)一步完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，使中央權(quán)威的維護(hù)與地方財(cái)政資源的優(yōu)化配置共同促進(jìn)。

第二，搭建縱向權(quán)力主體之間的溝通交流平臺，在充分互動的基礎(chǔ)上加強(qiáng)權(quán)力的相互制約與監(jiān)督。我國上級權(quán)力主體可以利用干部考察和職務(wù)任免、政治動員和行政命令、地方立法的備案和審查等手段，對下級權(quán)力主體進(jìn)行制約與監(jiān)督。然而，下級權(quán)力主體還缺乏制度化的渠道去影響上級權(quán)力主體的決策。這就誘發(fā)了地方采用宏觀調(diào)控中的利益博弈、政策執(zhí)行中的陽奉陰違、預(yù)算外收入的不斷膨脹等非常規(guī)手段來消極對抗中央或上級的集權(quán)舉措。當(dāng)前，可以考慮在人大系統(tǒng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)(如中央與地方關(guān)系委員會)，也可以在行政系統(tǒng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)(如地方事務(wù)部)，作為縱向權(quán)力主體間的溝通平臺。同時(shí)，建立縱向權(quán)力主體間良性互動的談判機(jī)制，使地方權(quán)力主體可以充分表達(dá)自身意見和基層民意，制度化地參與并監(jiān)督中央或上級的決策。也就是說，要將中央或上級的一統(tǒng)整合建立在尊重地方或下級自主性和參與權(quán)的基礎(chǔ)上，同時(shí)又將地方自主性置于中央或上級的整合與監(jiān)督之下。此時(shí)，執(zhí)政黨系統(tǒng)可以在民主集中制原則指導(dǎo)下充分發(fā)揮其一統(tǒng)整合的功能，人大系統(tǒng)和司法系統(tǒng)則可以在憲法和法律框架內(nèi)充分發(fā)揮其維護(hù)地方自主空間的作用。

第三，推動縱向權(quán)力主體間關(guān)系的法治化，在行為可預(yù)期的基礎(chǔ)上規(guī)范權(quán)力的相互制約與監(jiān)督。制度化的缺失和“潛規(guī)則”的盛行，導(dǎo)致我國中央和地方權(quán)力主體的行為都不可預(yù)期?？v向權(quán)力主體間關(guān)系的法治化，應(yīng)該遵循憲法的原則框架，以體現(xiàn)可操作性的規(guī)范化和制度化作為其基礎(chǔ)和保障，以實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化和均衡化要求為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，以建立權(quán)力劃分的動態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，以保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會和諧為最終目標(biāo)。（20）當(dāng)前，應(yīng)啟動制定《中央與地方關(guān)系法》，進(jìn)一步修訂《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，使各權(quán)力主體能夠在穩(wěn)定的預(yù)期中充分發(fā)揮各自的積極性和主動性，并形成動態(tài)平衡的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。針對實(shí)踐中可能出現(xiàn)的中央與地方或地方權(quán)力主體之間在責(zé)、權(quán)、利等方面的爭執(zhí)，應(yīng)盡量在完善違憲審查和行政訴訟的基礎(chǔ)上通過司法途徑加以解決。

第四，賦予地方政府創(chuàng)新的必要空間，在不斷調(diào)適的基礎(chǔ)上改進(jìn)權(quán)力的相互制約與監(jiān)督。在“統(tǒng)得過死”與“法律不統(tǒng)一”這兩害不可能同時(shí)根除的情況下，必須權(quán)衡利弊，在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力（21）。實(shí)踐中，既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方政府創(chuàng)新的空間。然而，如果橫向權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制沒有大的調(diào)整，縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)就很難有突破性的進(jìn)展。這主要是因?yàn)?，在對“一把手”和地方政府的?quán)力缺乏有效制約與監(jiān)督的背景下，推行制度性分權(quán)的預(yù)期收益和效果很難確定。（22）因此，我國不僅需要各級政府謹(jǐn)守權(quán)力的邊界，尊重相互的利益，維護(hù)各方的權(quán)威，而且還需要強(qiáng)化地方政府對民眾的橫向責(zé)任機(jī)制。在確保“公民在場”的前提下，中央可以授予地方政府更大的政治法律空間，以民主機(jī)制保障和促進(jìn)地方政府的自主性實(shí)踐。

①林尚立:《在有效性中累積合法性:中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2009年第2期。

②佟靜:《健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制之我見》，《新視野》2010年第2期。

③《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第270頁。

④董和平:《論我國執(zhí)政黨與國家權(quán)力的關(guān)系》，《法學(xué)》2008年第2期。

⑤金太軍、張勁松、沈承誠:《政治文明建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究》，人民出版社2010年版，第17頁。

⑥浦興祖:《做實(shí)人大要“當(dāng)真”、“用足”》，《社會科學(xué)報(bào)》2010年3月4日。

⑦白鋼、潘迎春:《論堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一》，《政治學(xué)研究》2010年第1期。

⑧周永坤:《權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政》，《中國法學(xué)》2005年第6期。

⑨唐皇鳳:《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2009年第5期。

⑩胡東:《公權(quán)力運(yùn)行寬容與公民理性政治參與的實(shí)現(xiàn)》，《求是學(xué)刊》2008年第4期。

（11）鄭永年:《國際發(fā)展格局中的中國模式》，《中國社會科學(xué)》2009年第5期。

（12）（14）程竹汝:《完善和創(chuàng)新公民監(jiān)督權(quán)行使的條件和機(jī)制》，《政治與法律》2007年第3期。

（13）張國慶、楊建成:《信息公開與權(quán)力平衡:新時(shí)期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑》，《天津社會科學(xué)》2009年第3期。

（15）江國華:《中國憲法中的權(quán)力秩序》，《東方法學(xué)》2010年第4期。

（16）浦興祖:《試論阻斷“公權(quán)”與“私欲”的勾連》，《政治學(xué)研究》2009年第6期。

（17）張穹、張智輝:《權(quán)力制約與反腐倡廉》，中國方正出版社2009年版，第422頁。

（18）陳彩紅、余斌:《對中國中央集權(quán)現(xiàn)實(shí)重要性的再認(rèn)識》，《政治學(xué)研究》2010年第4期。

（19）朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第1期。

（20）楊海坤、金亮新:《中央與地方關(guān)系法治化之基本問題研討》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期。

（21）蘇力:《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國社會科學(xué)》2004年第2期。

（22）周振超:《軸心輻射模式:一個制度性分權(quán)長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。

〔責(zé)任編輯:陳如勇〕