楊立新 王占明

消費(fèi)者保護(hù)既是克服市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在缺陷的需要，也是維系健康的社會(huì)再生產(chǎn)的必要條件。消費(fèi)者保護(hù)從一開(kāi)始就是國(guó)家干預(yù)的產(chǎn)物。因此，一國(guó)消費(fèi)者行政的設(shè)立，對(duì)其消費(fèi)者政策法律的實(shí)施具有至關(guān)重要的影響。鑒于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修正案（草案）并未接受提升我國(guó)消費(fèi)者行政級(jí)別的意見(jiàn)，本文擬對(duì)我國(guó)消費(fèi)者行政的現(xiàn)狀進(jìn)行檢討，并參考其他國(guó)家的做法，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)消費(fèi)者行政提出若干建議，以期引起立法重視，更好地解決這個(gè)問(wèn)題。

一、修正《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為什么必須重視消費(fèi)者行政的改革

在修正《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，必須重視對(duì)消費(fèi)者行政的改革。理由是：

第一，從人類(lèi)發(fā)展史來(lái)看，一般等價(jià)物在交換結(jié)構(gòu)中的介入，打破了物物交換模式中的直觀制約，生產(chǎn)者與消費(fèi)者角色發(fā)生分離，權(quán)利保護(hù)仰賴(lài)交換的頻繁發(fā)生而維系。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)和社會(huì)分工的高度化，生產(chǎn)者身份向大廠商集中，個(gè)人在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中永恒地承擔(dān)消費(fèi)者角色。消費(fèi)者階層逐步形成并得以固化。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的終端接受環(huán)節(jié)的承受者，消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)者只能一般地發(fā)揮制約作用；同時(shí)，在利益最大化的商業(yè)運(yùn)行模式的驅(qū)動(dòng)下，生產(chǎn)者可能對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生持續(xù)壓制傾向，導(dǎo)致生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為偏差。由于這是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在缺陷，期待市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)將導(dǎo)致市場(chǎng)系統(tǒng)的整體僵局，造成嚴(yán)重后果。因此，必須借助國(guó)家干預(yù)，保護(hù)消費(fèi)者，對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈進(jìn)行救治。從這個(gè)角度來(lái)看，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)，打擊不公平和欺詐性商業(yè)行為，對(duì)于保護(hù)消費(fèi)者階層的合法權(quán)益，保障國(guó)民健康和基本安全，維系市場(chǎng)機(jī)制的健康運(yùn)作，防止社會(huì)階層分化，構(gòu)建和諧社會(huì)，都具有重要意義。

第二，從另一個(gè)角度觀察，消費(fèi)者不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的終端和接受者，也是社會(huì)再生產(chǎn)的開(kāi)端和啟動(dòng)者。消費(fèi)者不是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中居于弱勢(shì)的部分人群，而是全體民眾的市場(chǎng)角色和利益代表。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)要想獲得新動(dòng)力，就必須走出外貿(mào)依賴(lài)和畸形經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的困局，真正拉動(dòng)內(nèi)需。加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)，其意義不僅在于保護(hù)個(gè)體或局部的消費(fèi)者權(quán)利或利益；而且在于保護(hù)消費(fèi)欲，讓普通民眾對(duì)中國(guó)市場(chǎng)保持和提升消費(fèi)信心；還在于保護(hù)消費(fèi)力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果合理地分享于人民，以啟動(dòng)良性的新一輪的社會(huì)再生產(chǎn)，而不被過(guò)度的、畸形的金融信貸和泡沫型房地產(chǎn)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式所劫持。同時(shí)，消費(fèi)者應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，承擔(dān)環(huán)保政策和能源政策，弘揚(yáng)消費(fèi)倫理，促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)和更新。從這個(gè)角度來(lái)看，加強(qiáng)消費(fèi)者行政，不僅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)和縱深發(fā)展具有重要意義，而且能夠推動(dòng)國(guó)家宏觀發(fā)展思路由重商主義向重民主義的轉(zhuǎn)變，對(duì)于培育社會(huì)民主，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，均有深遠(yuǎn)影響。

因此，改革消費(fèi)者行政具有極為重要的意義。修正《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》必須重視消費(fèi)者行政的改革，體現(xiàn)上述觀念，以實(shí)現(xiàn)上述目的。

二、我國(guó)消費(fèi)者行政的現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)消費(fèi)者行政設(shè)置的變遷

目前，我國(guó)消費(fèi)者行政的主管機(jī)關(guān)是國(guó)家工商行政管理總局，其他有關(guān)行政部門(mén)依法在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

在1993年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》出臺(tái)前后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在工商行政管理局內(nèi)并沒(méi)有設(shè)置負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)。此后，在國(guó)家工商行政管理局的公平交易局內(nèi)曾設(shè)過(guò)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處，地方工商行政管理局則在市場(chǎng)管理處設(shè)有受理消費(fèi)者投訴的科室。但其職能僅限于投訴，職能單一。1998年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家工商行政管理局增設(shè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)司，1999年開(kāi)始，在各級(jí)地方工商行政管理局設(shè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處、科。消費(fèi)者保護(hù)司的職責(zé)是：研究擬定消費(fèi)者權(quán)益規(guī)章制度及具體措施、辦法并組織實(shí)施；組織查處嚴(yán)重侵犯消費(fèi)者權(quán)益的案件；組織查處市場(chǎng)管理中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)銷(xiāo)摻假及假冒產(chǎn)品的行為。①?gòu)垏?yán)方：《消費(fèi)者保護(hù)法研究》，法律出版社2003年版，第224頁(yè)。后來(lái)，國(guó)家工商行政管理總局將消費(fèi)者保護(hù)司改為消費(fèi)者保護(hù)局，其主要職能是：擬訂保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的具體措施、辦法；承擔(dān)流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理工作；開(kāi)展有關(guān)服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)維權(quán)工作；查處假冒偽劣等違法行為；承擔(dān)指導(dǎo)消費(fèi)者咨詢(xún)、申訴，舉報(bào)受理、處理和網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)工作。消費(fèi)者保護(hù)局內(nèi)設(shè)綜合處、商品監(jiān)管和服務(wù)消費(fèi)保護(hù)處、12315工作指導(dǎo)處，目前編制共15人。②國(guó)家工商總局消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局網(wǎng)頁(yè)，http://www.315.gov.cn/jgjs/。第十二屆全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職能分離，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)消費(fèi)者行政的職能沒(méi)有作出改變，仍然保持原狀。

（二）我國(guó)消費(fèi)者行政存在的主要問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)者行政主要存在以下問(wèn)題：

第一，國(guó)家工商行政管理總局主管的事務(wù)較多，消費(fèi)者行政沒(méi)有得到充分地凸顯和重視。目前國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)主要有：負(fù)責(zé)行政執(zhí)法，起草有關(guān)法律法規(guī)；負(fù)責(zé)市場(chǎng)主體的登記注冊(cè)和市場(chǎng)監(jiān)管；負(fù)責(zé)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷的執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)事務(wù)；查處商業(yè)賄賂、走私、傳銷(xiāo)等違反市場(chǎng)秩序的違法行為；監(jiān)管經(jīng)紀(jì)、拍賣(mài)、廣告、直銷(xiāo)行為；負(fù)責(zé)商標(biāo)注冊(cè)和管理、動(dòng)產(chǎn)抵押物登記、合同行政監(jiān)管；負(fù)責(zé)民營(yíng)企業(yè)監(jiān)管等，③國(guó)家工商總局“組織機(jī)構(gòu)”網(wǎng)頁(yè)，http://www.saic.gov.cn/zzjg/zyzz/。消費(fèi)者保護(hù)只是其眾多職責(zé)之一。這種行政設(shè)置沿襲了將消費(fèi)者事務(wù)作為工商業(yè)再生產(chǎn)活動(dòng)中的一環(huán)的傳統(tǒng)思路，未能充分認(rèn)識(shí)保護(hù)消費(fèi)者對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的核心價(jià)值和特殊作用，在消費(fèi)者保護(hù)戰(zhàn)略部署和政策制定上缺乏應(yīng)有的高度，影響相關(guān)工作布局與開(kāi)展。

第二，消費(fèi)者保護(hù)局和各級(jí)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)較低，難以實(shí)現(xiàn)有效的管理和保護(hù)。盡管中央政府的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)由“處”到“司”再到“局”，消費(fèi)者保護(hù)局的身份由工商總局內(nèi)設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂邢鄬?duì)獨(dú)立性的工作部門(mén)，④但它仍然有別于具有相對(duì)獨(dú)立地位的“國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局”，參見(jiàn)中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站“國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局”網(wǎng)頁(yè)，http://www.gov.cn/gjjg/2008-04/25/content_2399.htm。但這并沒(méi)有改變其司局級(jí)單位的行政層級(jí)，沒(méi)有改變其在政府組織結(jié)構(gòu)中較低的法律地位。由于行政層級(jí)較低，消費(fèi)者保護(hù)局在行使職權(quán)時(shí)所作出的行政行為及所發(fā)布的規(guī)范性文件，約束力和權(quán)威性都有所不足。與此相應(yīng)，我國(guó)消費(fèi)者行政的編制嚴(yán)重不足，消費(fèi)者保護(hù)局只有15個(gè)編制，各級(jí)工商行政管理部門(mén)的消費(fèi)者處、科的人員更是少得可憐。這樣的人力資源配置，顯然無(wú)法滿足消費(fèi)者行政工作的實(shí)際需求。

第三，消費(fèi)者保護(hù)職能分散，缺乏統(tǒng)一行使職權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第28條規(guī)定：“各級(jí)人民政府工商行政管理部門(mén)和其他有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)采取措施，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取消費(fèi)者及其社會(huì)團(tuán)體對(duì)經(jīng)營(yíng)者交易行為、商品和服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題的意見(jiàn)，及時(shí)調(diào)查處理?！睆臈l文上可以清晰看出，工商部門(mén)只是一個(gè)有名的管理機(jī)關(guān)，它與其他無(wú)名行政機(jī)關(guān)一樣，各自在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，工商管理部門(mén)甚至并未依法獲得“主管”消費(fèi)者事務(wù)的行政權(quán)力資格，無(wú)權(quán)對(duì)涉及消費(fèi)者事務(wù)的其他部門(mén)發(fā)號(hào)施令，協(xié)調(diào)行動(dòng)。該條第2款更將聽(tīng)取意見(jiàn)和調(diào)查處理的主體統(tǒng)稱(chēng)為“有關(guān)行政部門(mén)”。因此，我國(guó)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)是由包括工商行政在內(nèi)的眾多行政部門(mén)所分享的，表現(xiàn)為分散的行政機(jī)制，在實(shí)踐操作中阻力重重，一個(gè)部門(mén)可能因涉及其他部門(mén)的權(quán)限而裹足不前，造成消費(fèi)者保護(hù)措施的嚴(yán)重滯后。⑤孫穎：《消費(fèi)者保護(hù)法律體系研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第157頁(yè)。

第四，工商行政部門(mén)無(wú)力獨(dú)立對(duì)抗享有更優(yōu)越政策背景和強(qiáng)大利益瓜葛的國(guó)有壟斷企業(yè)。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，憲法和國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度保障公有經(jīng)濟(jì)成分在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位。以平等為導(dǎo)向的消費(fèi)者行政在遭遇壟斷大國(guó)企時(shí)，需要面對(duì)全面和深刻的政策、法律調(diào)整，這顯然不是工商行政管理部門(mén)力所能及的。同時(shí)，中石油、中石化、中移動(dòng)、鐵路、電力等壟斷大國(guó)企的背后，往往牽涉復(fù)雜的部門(mén)利益糾葛，其經(jīng)營(yíng)政策和行為背后都不同程度存在主管行政部門(mén)的默許甚至支持。作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的工商行政管理總局，乃至于其下屬的消費(fèi)者保護(hù)局，面對(duì)這些企業(yè)損害消費(fèi)者權(quán)益的行為，迫于現(xiàn)實(shí)，懷有很多難言之隱，只能抱著“法定職權(quán)”望而興嘆。

第五，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)在法定職權(quán)與身份定位上處于尷尬狀態(tài)。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)于1984年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立，是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體。中消協(xié)的宗旨是：對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，引導(dǎo)廣大消費(fèi)者合理、科學(xué)消費(fèi)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。其經(jīng)費(fèi)由政府資助和社會(huì)贊助。⑥中國(guó)國(guó)家工商總局網(wǎng)站對(duì)中消協(xié)介紹的網(wǎng)頁(yè)，http://www.saic.gov.cn/zzjg/jgsz/zsdw/200905/t20090523_49147.html?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條對(duì)中消協(xié)的職能進(jìn)行了細(xì)致地規(guī)定，根據(jù)這一條文，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)獲得了在有關(guān)消費(fèi)者事務(wù)中咨詢(xún)、檢查、建議、調(diào)查、調(diào)解、支持訴訟、公開(kāi)披露等法定職權(quán)。由于包括工商行政在內(nèi)的其他部門(mén)并沒(méi)有獲得如此明確的法律授權(quán)，因此，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)實(shí)際承擔(dān)了消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)的樞紐角色，聯(lián)系各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)領(lǐng)消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)。這也正是生活中為什么消費(fèi)者保護(hù)聲音多來(lái)自消協(xié)而非消費(fèi)者保護(hù)局的原因所在。問(wèn)題是，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)在法律地位上畢竟只是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，它不掌握確定的行政資源與行政執(zhí)法權(quán)，在其他行政部門(mén)怠于配合執(zhí)行時(shí)，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)所能做的只是呼吁。中消協(xié)會(huì)長(zhǎng)曾在工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，中消協(xié)不是一般的民間團(tuán)體，而是“有法定名稱(chēng)、法定性質(zhì)、法定職能、法定行為規(guī)范的官辦社會(huì)團(tuán)體”。這一表述，多少透露了該組織對(duì)官辦身份的眷戀和期盼。

應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)消費(fèi)者行政以及相關(guān)設(shè)置中，缺少消費(fèi)者行政的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。消費(fèi)者行政機(jī)關(guān)承擔(dān)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵害的監(jiān)督職責(zé)，但在消費(fèi)者行政機(jī)關(guān)不作為、濫作為時(shí)，誰(shuí)來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督？如何保障國(guó)家有關(guān)消費(fèi)者政策和法律落到實(shí)處？缺乏體系化、有所側(cè)重、相互配合、相互監(jiān)督的行政機(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)消費(fèi)者行政必須正視的重要問(wèn)題。

三、比較法上的消費(fèi)者行政設(shè)置

下面我們選取幾個(gè)具有代表性的國(guó)家的消費(fèi)者行政設(shè)置情況進(jìn)行觀察。

法國(guó)的消費(fèi)者事務(wù)主管機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部的競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)和反欺詐署（DGCCRF）。經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部負(fù)責(zé)制定宏觀消費(fèi)者政策，競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)和反欺詐署則負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行和監(jiān)督。此外，由各界代表所組成的消費(fèi)者安全委員會(huì)集中負(fù)責(zé)消費(fèi)者資訊的搜集、披露和對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)提出建議。國(guó)立消費(fèi)者研究所則是主要的商品和服務(wù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，出版專(zhuān)門(mén)刊物。全國(guó)消費(fèi)者理事會(huì)（CNC）是由近20個(gè)全國(guó)性的民間消費(fèi)者組織組成的聯(lián)合咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，在代表消費(fèi)者利益溝通對(duì)話和影響立法決策方面影響廣泛。

德國(guó)的消費(fèi)者行政主管機(jī)關(guān)是聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)部（BMELV），該部在波恩和柏林擁有83個(gè)分支機(jī)構(gòu)，職員超過(guò)900人。擁有一套疏密有致的科研支持體系是德國(guó)消費(fèi)者行政的重要特色。食品、農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)部不僅下設(shè)消費(fèi)者和食品政策科學(xué)咨詢(xún)委員會(huì)，不定期發(fā)布獨(dú)立評(píng)估報(bào)告，對(duì)相關(guān)決策提供建議；同時(shí)由依附于該部，沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，但在經(jīng)費(fèi)、組織、人員上具有相對(duì)獨(dú)立性的四大聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)提供科學(xué)調(diào)查和咨詢(xún)報(bào)告；此外，該部還在萊布尼茨科學(xué)院（WGL）各研究機(jī)構(gòu)管理層設(shè)置常設(shè)代表，以實(shí)現(xiàn)與獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)的智力對(duì)接。⑦德國(guó)聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)部網(wǎng)頁(yè)，http://www.bvl.bund.de/EN/Home/homepage_node.html。聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)(BFR)作為獨(dú)立的公法機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、接受投訴、網(wǎng)上信息等方式收集信息，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，并作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警。⑧中消協(xié)國(guó)際交流欄目有關(guān)德國(guó)消費(fèi)者法律體系情況介紹，http://www.cca.org.cn/web/gjjl/newsShow.jsp?id=45232&cid=321。

瑞典的消費(fèi)者事務(wù)主管機(jī)關(guān)是隸屬于司法部的消費(fèi)者保護(hù)署。其首長(zhǎng)兼任消費(fèi)者訴愿委員會(huì)的申訴專(zhuān)員，免費(fèi)處理個(gè)案申訴。專(zhuān)員得依職權(quán)主動(dòng)發(fā)起調(diào)查，在發(fā)現(xiàn)存在不當(dāng)或不法行為時(shí)，申訴專(zhuān)員先通過(guò)與業(yè)者對(duì)話監(jiān)督其自動(dòng)改正，如無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則向市場(chǎng)法庭提起訴訟，要求法院發(fā)布禁令。在地方層面，地方消費(fèi)者咨詢(xún)中心則向個(gè)別消費(fèi)者廣泛提供建議。⑨瑞典政府網(wǎng)消費(fèi)者事務(wù)網(wǎng)頁(yè)，http://www.sweden.gov.se/sb/d/2112/a/66269。

英國(guó)消費(fèi)者事務(wù)的主管機(jī)關(guān)是商業(yè)、創(chuàng)新和技術(shù)部，但它主要負(fù)責(zé)消費(fèi)者政策的制定，具體工作則有一整套龐大的機(jī)構(gòu)體系來(lái)完成。公平交易辦公室是保障消費(fèi)者法律實(shí)施的獨(dú)立公法機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)重大違法行為采取措施或提起訴訟，開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研及教育消費(fèi)者，并通過(guò)所設(shè)“消費(fèi)者指導(dǎo)”為消費(fèi)者事務(wù)提供信息和建議的電話和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局是地方層面負(fù)責(zé)消費(fèi)者法律具體實(shí)施的職能部門(mén)，有權(quán)決定當(dāng)?shù)叵M(fèi)者保護(hù)的實(shí)施策略和監(jiān)督重點(diǎn)，同時(shí)負(fù)責(zé)發(fā)布產(chǎn)品安全、召回的相關(guān)通知。⑩英國(guó)政府貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局網(wǎng)頁(yè)，www.tradingstandards.gov.uk。全英484個(gè)國(guó)民建議中心以包括電話、網(wǎng)絡(luò)等多種形式提供免費(fèi)、獨(dú)立、機(jī)密和公允的消費(fèi)者建議。此外，“消費(fèi)者聚焦”等機(jī)構(gòu)則在政策研究的同時(shí)，對(duì)能源、郵政等特定行業(yè)保留一定的處理權(quán)。?英國(guó)消費(fèi)者聚焦組織網(wǎng)頁(yè)，http://www.consumerfocus.org.uk/。2010年英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)業(yè)和技術(shù)部提出公共機(jī)構(gòu)改革方案，意在減少職責(zé)重復(fù)，創(chuàng)造更簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)，使消費(fèi)者事務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)更直觀地面向消費(fèi)者服務(wù)。

美國(guó)的消費(fèi)者主管機(jī)關(guān)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)消費(fèi)者保護(hù)局。委員會(huì)不解決私人消費(fèi)者訴愿。消費(fèi)者向消費(fèi)者保護(hù)局提交的訴愿用于幫助偵查不法行為，啟動(dòng)調(diào)查和起訴程序。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將所收到的所有訴愿列入其在線數(shù)據(jù)庫(kù)“消費(fèi)者崗哨”（Consumer Sentinel）。?美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易局網(wǎng)頁(yè)，http://www.ftccomplaintassistant.gov/。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)有廣泛的調(diào)查權(quán)和收集、整理相關(guān)信息的權(quán)力，并通過(guò)個(gè)案違法指控、行業(yè)規(guī)則指揮和向法院申訴司法禁令等三種方式查處不公平或欺詐性行為。另一個(gè)重要機(jī)關(guān)是消費(fèi)品安全委員會(huì)，其職責(zé)主要是通過(guò)零售監(jiān)督、進(jìn)口監(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等方式，保護(hù)公眾免受與消費(fèi)品有關(guān)的不合理的傷害風(fēng)險(xiǎn)。此外，2010年設(shè)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局是在金融消費(fèi)領(lǐng)域?qū)ＴO(shè)的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)關(guān)，特別引人關(guān)注。

日本政府歷來(lái)比較重視綜合推進(jìn)消費(fèi)者行政，在內(nèi)閣設(shè)立“消費(fèi)者保護(hù)會(huì)議”，由首相擔(dān)任議長(zhǎng)，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官擔(dān)任委員。同時(shí)建立“國(guó)民生活審議會(huì)”，調(diào)查和審議有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)的基本事項(xiàng)，向內(nèi)閣提出建議。兩者的執(zhí)行部門(mén)是經(jīng)濟(jì)企劃廳的國(guó)民生活局，國(guó)民生活局下設(shè)國(guó)民生活中心，并在各地建立了約500個(gè)隸屬地方政府管轄的消費(fèi)生活中心，指導(dǎo)消費(fèi)，發(fā)布預(yù)警信息，并處理投訴。?國(guó)家工商行政管理局外事司：《借鑒：國(guó)家工商行政管理總局出國(guó)（境）考察培訓(xùn)報(bào)告輯錄（1991年～2002年）》，中國(guó)工商出版社2004年版，第588頁(yè)。2009年，日本政府提出“統(tǒng)一消費(fèi)者行政，推進(jìn)一元化管理”的消費(fèi)者行政改革方針，設(shè)立了“消費(fèi)者廳”。長(zhǎng)官直接對(duì)首相、消費(fèi)者事務(wù)國(guó)家特命長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。同時(shí)設(shè)立消費(fèi)者委員會(huì)，作為監(jiān)督消費(fèi)者行政實(shí)施情況的第三方獨(dú)立審議機(jī)構(gòu)。委員會(huì)接受相關(guān)省廳長(zhǎng)官的咨詢(xún)，有權(quán)向其提供建議，并要求整改后提出反饋報(bào)告。保留消費(fèi)者事務(wù)中心，負(fù)責(zé)建立消費(fèi)者信息平臺(tái)、接受咨詢(xún)、提供教育及爭(zhēng)議解決。?張超：《日本:讓消費(fèi)者與商家之間形成良性互信》，載法制網(wǎng)2011年3月29日，http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2011-03/29/content_2551246.htm?node=22621。

四、各國(guó)消費(fèi)者行政的基本經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)以上列舉的各國(guó)消費(fèi)者行政的基本情況觀察，對(duì)我國(guó)具有借鑒意義的基本經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：

1.當(dāng)代社會(huì)必須設(shè)置強(qiáng)有力的消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)。當(dāng)代社會(huì)是商品社會(huì)，也是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。人們普遍生活在由商品堆積起來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。在這個(gè)社會(huì)中，一方面是商品生產(chǎn)者和服務(wù)經(jīng)營(yíng)者最大化地追求高額利潤(rùn)，另一方面是廣大消費(fèi)者處于越來(lái)越危險(xiǎn)的商品環(huán)境之中。在這種形勢(shì)下，政府必須擔(dān)負(fù)起保護(hù)消費(fèi)者的重任，規(guī)范商品生產(chǎn)者和服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的行為，把科技進(jìn)步帶來(lái)商品、服務(wù)繁榮而引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度，保護(hù)消費(fèi)者。政府必須把保護(hù)消費(fèi)者和規(guī)范生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者這兩個(gè)方面統(tǒng)一起來(lái)。為了完成這樣的歷史重任，政府必須設(shè)置強(qiáng)有力的行政機(jī)構(gòu)，主管消費(fèi)者事務(wù)，對(duì)消費(fèi)者提供保護(hù)，對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行法律干預(yù)，消除消費(fèi)者面臨的高風(fēng)險(xiǎn)。在前述6個(gè)國(guó)家的政府中，無(wú)一不設(shè)置了這樣的機(jī)構(gòu)，并且保持這個(gè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的行政力，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威，以充分震懾違法的商品經(jīng)營(yíng)者，使消費(fèi)者得到更完善的保護(hù)。

2.政府保護(hù)消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立行政機(jī)構(gòu)。政府為完成保護(hù)消費(fèi)者的重任，必須設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)主管消費(fèi)者事務(wù)。前述6國(guó)政府設(shè)置的消費(fèi)者行政有兩種模式：

第一種是單獨(dú)行政模式，政府單獨(dú)設(shè)立消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)，包括3種情形：一是單獨(dú)設(shè)立消費(fèi)者的部委，例如日本專(zhuān)門(mén)設(shè)立消費(fèi)者廳。二是消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)合署在其他部委，在名稱(chēng)上特別標(biāo)明消費(fèi)者行政。例如德國(guó)設(shè)立的“食品、農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)部”。三是在有關(guān)部委下設(shè)專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者行政部門(mén)，法國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)和反欺詐署”隸屬于經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部，瑞典的“消費(fèi)者保護(hù)署”隸屬于司法部，美國(guó)的“消費(fèi)者保護(hù)局”設(shè)在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，均屬于這一情形。

第二種是多重行政模式，英國(guó)是這一模式的典型代表，其消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)有多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)：主要有商業(yè)、創(chuàng)新和技術(shù)部，公平交易辦公室，貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局，國(guó)民建議中心，消費(fèi)者聚焦等。

從實(shí)際情況觀察，政府設(shè)立單獨(dú)的行政部門(mén)主管消費(fèi)者事務(wù)是十分必要的，效果也最好，其特點(diǎn)是權(quán)威、高效、專(zhuān)業(yè)化。相反，在多重行政模式下，不容易協(xié)調(diào)各個(gè)行政部門(mén)之間的關(guān)系，難免出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)都主管、都不負(fù)責(zé)的狀況，因而英國(guó)正在進(jìn)行這方面的改革。

需要指出的是，中國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)者行政體制與上述法國(guó)、瑞典、美國(guó)等國(guó)家采取的部委下專(zhuān)設(shè)消費(fèi)者行政的做法并不相同。這些國(guó)家政府機(jī)構(gòu)所設(shè)部門(mén)數(shù)目很少，類(lèi)似于我國(guó)在倡導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)改革時(shí)所稱(chēng)的“大部制”，而我國(guó)工商行政總局只是28個(gè)正規(guī)“國(guó)務(wù)院組成部門(mén)”之外的16個(gè)“直屬機(jī)構(gòu)”之一，?國(guó)發(fā)2008第11號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》。其地位不可同日而語(yǔ)。

3.消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)必須達(dá)到相當(dāng)級(jí)別。在當(dāng)代社會(huì)，為了完成消費(fèi)者保護(hù)的重任，政府不僅應(yīng)當(dāng)設(shè)立消費(fèi)者行政，而且必須配置高規(guī)格、高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)，才能協(xié)調(diào)好各個(gè)部門(mén)之間在消費(fèi)者事務(wù)上的立場(chǎng)，確立權(quán)威性，對(duì)違法生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者具有相當(dāng)?shù)耐亓?。日?968年5月在首相府設(shè)置了“消費(fèi)者保護(hù)會(huì)議”，對(duì)消費(fèi)者政策進(jìn)行綜合性的規(guī)劃和推進(jìn)。該會(huì)議每年召開(kāi)一次，確定消費(fèi)者行政的基本方針和具體的消費(fèi)者保護(hù)政策。由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)主管消費(fèi)者保護(hù)工作，職責(zé)分別由各個(gè)不同的政府部門(mén)進(jìn)行，很難協(xié)調(diào)，不能達(dá)到最佳的工作狀態(tài)，因此經(jīng)常出現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的問(wèn)題。日本首相于2008年提出新設(shè)統(tǒng)一管理有關(guān)消費(fèi)者行政事務(wù)的新政府部門(mén)，向國(guó)會(huì)提交了《消費(fèi)者廳設(shè)置法案》及相關(guān)法案，于2009年5月通過(guò)。2009年8月11日任命消費(fèi)者廳的首任長(zhǎng)官，9月1日正式設(shè)立消費(fèi)者廳。消費(fèi)者廳是政府部門(mén)之一，負(fù)責(zé)統(tǒng)一承擔(dān)原先由各相關(guān)省廳分別管轄的有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的各種行政事務(wù)，包括產(chǎn)品事故的原因調(diào)查以及防止同樣問(wèn)題再次發(fā)生等，在消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)上發(fā)揮了重要作用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)置了消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，“行政院”副院長(zhǎng)擔(dān)任主任委員，在協(xié)調(diào)各部會(huì)的保護(hù)消費(fèi)者實(shí)務(wù)上，起到了非常大的作用。盡管2012年臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)將該組織改為“行政院”消費(fèi)者處，但行政職能和權(quán)威并未受到損害，仍然發(fā)揮著重要的作用。在這方面，日本的經(jīng)驗(yàn)特別值得重視，臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也具有重要價(jià)值。

還應(yīng)當(dāng)看到的是，其他國(guó)家和地區(qū)在消費(fèi)者行政的人力投入上，也具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。日本的消費(fèi)者廳編制217人，臺(tái)灣的消費(fèi)者保護(hù)處64人，德國(guó)的有關(guān)機(jī)構(gòu)多達(dá)900人。

4.設(shè)置卓有成效的基層消費(fèi)者行政。消費(fèi)者行政必須在各級(jí)政府中設(shè)立，越是基層越是要有強(qiáng)有力的消費(fèi)者行政。這是因?yàn)榍趾οM(fèi)者問(wèn)題都發(fā)生在實(shí)際生活中，爭(zhēng)議也都發(fā)生在基層，只有基層政府在消費(fèi)者行政上強(qiáng)大且有威力，才能夠更好地保護(hù)消費(fèi)者?；鶎酉M(fèi)者行政要廣泛分布、有效覆蓋，英國(guó)國(guó)民建議中心、日本消費(fèi)生活中心和瑞典地方消費(fèi)者咨詢(xún)中心的經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒。

同時(shí)，應(yīng)特別借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)，在常規(guī)行政之外專(zhuān)設(shè)親民的消費(fèi)者保護(hù)官制度。消費(fèi)者保護(hù)官代表消費(fèi)者利益督促業(yè)者采取措施，也可依法提起公益訴訟制止侵害行為。保護(hù)官制度為消費(fèi)者保護(hù)開(kāi)辟了可替代的新渠道，同時(shí)構(gòu)成對(duì)消費(fèi)者行政的有力監(jiān)督。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也設(shè)置了消費(fèi)者保護(hù)官制度，效果顯著，可供參考。

5.除消費(fèi)者行政之外還必須設(shè)置必要的其他組織。保護(hù)消費(fèi)者事務(wù)并非由一個(gè)部門(mén)、一個(gè)團(tuán)體就能夠完成的事業(yè)，除了消費(fèi)者行政之外，還必須有相關(guān)的部門(mén)、團(tuán)體進(jìn)行協(xié)助，否則保護(hù)消費(fèi)者的重任無(wú)法由政府單槍匹馬地完成。各國(guó)（或地區(qū)）在消費(fèi)者行政之外，都設(shè)置有關(guān)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)等，配合政府的消費(fèi)者行政。在日本，消費(fèi)者委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與消費(fèi)者廳同時(shí)設(shè)立。該委員會(huì)是由民間人士組成的消費(fèi)者廳的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)在內(nèi)閣府內(nèi)，負(fù)責(zé)獨(dú)立調(diào)查審議與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有關(guān)的各種事務(wù)，有權(quán)對(duì)首相和相關(guān)大臣提出建議。其他國(guó)家和地區(qū)也都有類(lèi)似團(tuán)體或機(jī)構(gòu)存在，與政府消費(fèi)者行政一起保護(hù)消費(fèi)者，具有明顯成效。此外，借助民間力量，成立民間團(tuán)體對(duì)消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)的推動(dòng)作用也不容忽視。法國(guó)全國(guó)消費(fèi)者理事會(huì)，德國(guó)四大聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)等科研院所在消費(fèi)者咨詢(xún)和評(píng)估等方面所起到的獨(dú)特作用就是這方面的范例。健康的消費(fèi)者保護(hù)需要由官方機(jī)構(gòu)與民間力量共同努力、合作達(dá)成。

五、修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和改善我國(guó)消費(fèi)者行政的對(duì)策建議

修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，必須對(duì)我國(guó)消費(fèi)者行政進(jìn)行改革。我國(guó)在治理傳統(tǒng)上是行政主導(dǎo)的國(guó)家，行政權(quán)力在國(guó)家生活中發(fā)揮著舉足輕重作用的要求，必須充分重視消費(fèi)者行政，而不能像英美國(guó)家那樣依賴(lài)司法分擔(dān)相當(dāng)份量的保護(hù)消費(fèi)者職責(zé)。同時(shí)，受限于中國(guó)行政條塊分割的積習(xí)，也不能滿足于類(lèi)似歐陸國(guó)家的獨(dú)立的公法機(jī)構(gòu)，而必須參照日本思路，為消費(fèi)者行政設(shè)置高級(jí)別的總領(lǐng)機(jī)關(guān)，進(jìn)行立體化的消費(fèi)者行政體制建設(shè)。

問(wèn)題是，在立法機(jī)關(guān)提出的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修正案（草案）中，對(duì)于規(guī)定消費(fèi)者行政的第28條并沒(méi)有提出修改方案，仍然沿襲原來(lái)的內(nèi)容。這樣的做法是不適當(dāng)?shù)摹?duì)此，我們提出以下具體意見(jiàn)。

1.在國(guó)務(wù)院設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。消費(fèi)者保護(hù)橫跨多個(gè)領(lǐng)域，需要各政府工作部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。消費(fèi)者政策的制定和實(shí)施涉及宏觀產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、環(huán)保政策、能源政策、社會(huì)保障政策、區(qū)域發(fā)展政策、衛(wèi)生政策、教育政策、外交政策等多方面的統(tǒng)籌安排。所涉及事項(xiàng)關(guān)系農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工信部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、文化部、教育部、科技部、衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部、公安部、司法部、外交部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源委、國(guó)資委、中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、國(guó)家旅游局、廣電總局、新聞出版總署等多個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)，無(wú)法協(xié)調(diào)各部委的行為。因此，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定，在國(guó)務(wù)院設(shè)立消費(fèi)者的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定、協(xié)調(diào)消費(fèi)政策，主管、監(jiān)督全國(guó)消費(fèi)者行政，以達(dá)到提高消費(fèi)質(zhì)量，優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)理智消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)合理消費(fèi)，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活的需要。最簡(jiǎn)單的辦法，就是將現(xiàn)在的“國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)”改變?yōu)椤跋M(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”，將其僅僅負(fù)責(zé)食品安全的領(lǐng)導(dǎo)，改變?yōu)閷?duì)消費(fèi)者保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)這一改變并不難，因?yàn)槎际腔诒Ｗo(hù)消費(fèi)者安全的事項(xiàng)。在消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，使各部委能在相互配合、銜接的基礎(chǔ)上，充分有效地貫徹國(guó)家統(tǒng)一的消費(fèi)者政策，避免政出多門(mén)或相互推諉，優(yōu)化消費(fèi)者行政體制。消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)的主任應(yīng)由副總理?yè)?dān)任，以保障其權(quán)威性和行政力。其組成人員應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)部委首長(zhǎng)及專(zhuān)家人士。

必須承認(rèn)，我國(guó)剛剛建成社會(huì)主義法律體系，國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際運(yùn)行尚受到一些傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)因素的制約與影響。特別是傳統(tǒng)社會(huì)側(cè)重官僚科層體制的文化心理習(xí)慣，直接妨礙消費(fèi)者保護(hù)局與其他部門(mén)聯(lián)絡(luò)、收集信息和提出建議的實(shí)際效果。面對(duì)我國(guó)消費(fèi)者保護(hù)的局勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻的局面，我國(guó)現(xiàn)行行政體制僅在工商行政管理總局中設(shè)立一個(gè)消費(fèi)者保護(hù)局，顯然是不夠的。這種做法顯然沒(méi)有把消費(fèi)者行政放在政府應(yīng)有的位置上，反映了我國(guó)政府對(duì)消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)的忽視和漫不經(jīng)心。只有在國(guó)務(wù)院設(shè)置“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”，才能夠顯示我國(guó)政府保護(hù)消費(fèi)者的決心和力度，也才能夠協(xié)調(diào)好各行政部門(mén)保護(hù)消費(fèi)者的職能，共同搞好消費(fèi)者保護(hù)。

2.單獨(dú)設(shè)立消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)仿照日本政府的做法，設(shè)立單獨(dú)的消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)。可以考慮的方案：

一是專(zhuān)門(mén)設(shè)立消費(fèi)者部或者消費(fèi)者局。這樣做的好處是，由一個(gè)部或者一個(gè)局專(zhuān)司消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)，在消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠權(quán)威、高效、有力地保護(hù)消費(fèi)者。

二是在某部、委、局設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，但是必須在部、委、局的名稱(chēng)上標(biāo)明“消費(fèi)者保護(hù)”的字樣，例如“發(fā)展、改革和消費(fèi)者委員會(huì)”或者“商務(wù)和消費(fèi)者保護(hù)部”或者“工商行政管理和消費(fèi)者總局”，我們傾向于將消費(fèi)者行政設(shè)置在發(fā)展和改革委員會(huì)中，稱(chēng)之為發(fā)展、改革和消費(fèi)者委員會(huì)，下設(shè)消費(fèi)者局，借助于發(fā)改委的權(quán)威性，強(qiáng)力推進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)，這是最有利于保護(hù)消費(fèi)者的一個(gè)方案。將消費(fèi)者行政放在商務(wù)部，也會(huì)比在工商行政管理總局要好一些。這是因?yàn)?，一方面，工商行政管理總局畢竟是?guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，而商務(wù)部則是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。另一方面，第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已越來(lái)越逾越傳統(tǒng)圍繞制造業(yè)的生產(chǎn)和流通所引發(fā)的消費(fèi)者保護(hù)需求，由工商行政包攬消費(fèi)者行政不僅容易受制于舊思維，還將不可避免越來(lái)越多地與其他行政機(jī)關(guān)發(fā)生職權(quán)競(jìng)合或沖突。

在以上兩種方案中，筆者傾向于第一方案，即使堅(jiān)持行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則，在加強(qiáng)消費(fèi)者行政的問(wèn)題上，相信全國(guó)人民都會(huì)贊成，在消費(fèi)者行政上多花一些納稅人的錢(qián)，相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)龐大的“三公消費(fèi)”所花的錢(qián)，是特別值得的。相應(yīng)的，在各級(jí)政府中，都應(yīng)當(dāng)設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)局，賦予該局以保護(hù)消費(fèi)者的行政權(quán)力，運(yùn)用這一行政權(quán)力，制裁侵害消費(fèi)者的違法行為，使消費(fèi)者得到更充分地保護(hù)。該局的行政層級(jí)應(yīng)對(duì)應(yīng)于地方各級(jí)政府的局級(jí)部門(mén)，為各級(jí)政府的組成部分，使其能充分行使本級(jí)政府的行政權(quán)力，保護(hù)消費(fèi)者。

此外，消費(fèi)者行政應(yīng)當(dāng)配置足夠的編制，改變目前消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)可有可無(wú)的狀況，以切實(shí)保障消費(fèi)者事務(wù)有足夠的人力進(jìn)行。

應(yīng)當(dāng)看到的是，我國(guó)的消費(fèi)者行政并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平，消費(fèi)者的法律地位也不是很高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“上帝”的程度，現(xiàn)行消費(fèi)者保護(hù)立法也沒(méi)有達(dá)到先進(jìn)水平，總體的消費(fèi)者行政處于較低的程度。在這樣的情況下，消費(fèi)者行政必須首先達(dá)到較高的位階，才能夠以此為基礎(chǔ)，改變不盡人意的現(xiàn)狀。我國(guó)目前的消費(fèi)者行政的層級(jí)設(shè)置顯然不適應(yīng)形勢(shì)要求。因此，應(yīng)當(dāng)加大行政力度，舍得行政投入，改變消費(fèi)者行政的疲軟狀況，徹底改變目前消費(fèi)者的弱勢(shì)地位。

3.設(shè)立代表民意的消費(fèi)者保護(hù)官。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒瑞典等國(guó)的申訴專(zhuān)員制度，在消費(fèi)者保護(hù)部（或局）和縣（市）級(jí)以上地方政府的消費(fèi)者保護(hù)局設(shè)置專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者保護(hù)官職位。消費(fèi)者保護(hù)官由國(guó)家消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)主任任命，由國(guó)家消費(fèi)者保護(hù)部（或局）直接領(lǐng)導(dǎo)和派遣，對(duì)消費(fèi)者保護(hù)部（或局）負(fù)責(zé)，受消費(fèi)者保護(hù)部（或局）的監(jiān)督。消費(fèi)者保護(hù)官的編制和薪酬由國(guó)家負(fù)責(zé)提供，其辦公條件和辦公經(jīng)費(fèi)由所駐地方政府負(fù)責(zé)保障。

駐地消費(fèi)者保護(hù)官與地方消費(fèi)者保護(hù)局并行不悖、相互補(bǔ)充。前者類(lèi)似羅馬法保民官，是一個(gè)親民的職位，雖然在消費(fèi)者保護(hù)局設(shè)立辦公室，但在職務(wù)上具有獨(dú)立性。消費(fèi)者保護(hù)官由中央統(tǒng)一任命，可以保證全國(guó)統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)政策的落實(shí)，也可以避免地方政府對(duì)地方企業(yè)、商業(yè)的保護(hù)，并起到監(jiān)督地方消費(fèi)者行政的作用。

消費(fèi)者保護(hù)官的基本職責(zé)是：第一，接受消費(fèi)者申訴。消費(fèi)者保護(hù)官有權(quán)接受消費(fèi)者因不滿消協(xié)調(diào)解結(jié)果或因消費(fèi)者糾紛直接提起的申訴。第二，開(kāi)展消費(fèi)調(diào)查。消費(fèi)者保護(hù)官有權(quán)依職權(quán)自行發(fā)起或因受理申訴需要開(kāi)展消費(fèi)者調(diào)查，被調(diào)查商家負(fù)有配合義務(wù)，消費(fèi)者保護(hù)官調(diào)取相關(guān)證據(jù)時(shí)，被請(qǐng)求人必須無(wú)條件提交。第三，處理消費(fèi)爭(zhēng)議。消費(fèi)者保護(hù)官可以獨(dú)任或組成委員會(huì)形式主持調(diào)解；在作出事實(shí)調(diào)查后，保護(hù)官有權(quán)在職責(zé)范圍內(nèi)依專(zhuān)業(yè)判斷作出調(diào)解建議。調(diào)解建議只出具解決方案，不對(duì)爭(zhēng)議事件的法律性質(zhì)發(fā)表意見(jiàn)。被申訴人如接受調(diào)解協(xié)議，保護(hù)官可據(jù)此制作調(diào)解書(shū)；被申訴人如拒絕接受調(diào)解協(xié)議，保護(hù)官可依法啟動(dòng)行政裁決程序，由消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)依法作出行政裁決。對(duì)行政裁決不服的可以提起訴訟。?建議對(duì)1996年《工商行政管理機(jī)關(guān)受理消費(fèi)者申訴暫行辦法》作出相應(yīng)調(diào)整。第四，發(fā)動(dòng)司法程序。消費(fèi)者保護(hù)官可代表消費(fèi)者利益在所駐地法院提起民事訴訟。該訴訟既可代表具體消費(fèi)者，保護(hù)個(gè)體利益；也可代表不特定消費(fèi)者群體，產(chǎn)生示范效應(yīng)。保護(hù)官提起消費(fèi)訴訟為公益訴訟，不繳納訴訟費(fèi)用。消費(fèi)者保護(hù)官也可以發(fā)起非訴程序，向法院申請(qǐng)查封、凍結(jié)、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施或強(qiáng)制執(zhí)行生效的消費(fèi)調(diào)解書(shū)或行政裁決。

4.加強(qiáng)各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用。在這方面，有兩個(gè)問(wèn)題特別值得討論。

（1）消費(fèi)者組織的名稱(chēng)問(wèn)題。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體。在修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的過(guò)程中，究竟是叫作消費(fèi)者協(xié)會(huì)，還是叫作消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)，引起很大爭(zhēng)論。在全國(guó)各地的省級(jí)消費(fèi)者組織中，已經(jīng)有超過(guò)一半的改為“消保委”，因此，中國(guó)消協(xié)的意見(jiàn)是改為“消保委”。對(duì)此，我們比較支持消協(xié)的意見(jiàn)，原因在于，目前消協(xié)的性質(zhì)是民間團(tuán)體，且又沒(méi)有可以入會(huì)的會(huì)員，因?yàn)槿珖?guó)13億人民都是會(huì)員，因此存在登記注冊(cè)的困難。適當(dāng)變更名稱(chēng)，有助于樹(shù)立消費(fèi)者組織的權(quán)威和公信力。

（2）消費(fèi)者組織的職能。目前，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和各級(jí)消協(xié)依照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條規(guī)定履行職能，在消費(fèi)者保護(hù)中發(fā)揮了重要的作用，但也存在較大的問(wèn)題，這不僅表現(xiàn)在各級(jí)消協(xié)只此一家，并沒(méi)有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第31條規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會(huì)之外的“其他消費(fèi)者組織”；而且各級(jí)消協(xié)基本上是在各級(jí)工商行政管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下（或者說(shuō)是監(jiān)督下）履行職能，官不官，民不民，處于尷尬的地位。在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修正中，關(guān)于消費(fèi)者組織的職能，已經(jīng)增加了“倡導(dǎo)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的合理消費(fèi)，提高消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的能力”、“通過(guò)商品或者服務(wù)的檢驗(yàn)、比較手段”向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢(xún)服務(wù)、“依照本法提起訴訟”或者支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟的職能，并且提出各級(jí)人民政府對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行職能和開(kāi)展工作所需經(jīng)費(fèi)予以支持的立法草案。這些修法意見(jiàn)，都是正確的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以肯定。

（3）具體的意見(jiàn)?；谏鲜銮闆r，我們建議修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的這部分內(nèi)容。

第一，應(yīng)當(dāng)將各級(jí)消費(fèi)者組織做大、做強(qiáng)，使其充分發(fā)揮作用。應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)記協(xié)、法學(xué)會(huì)的體制建設(shè)，將中國(guó)消協(xié)和各級(jí)消協(xié)辦成消費(fèi)者維權(quán)的實(shí)體。中國(guó)記者協(xié)會(huì)與中國(guó)法學(xué)會(huì)都是政府資助的行業(yè)團(tuán)體，甚至負(fù)有某些行業(yè)管理的行政職能。中消協(xié)是全國(guó)消費(fèi)者的團(tuán)體，具有更重要的任務(wù)和使命，應(yīng)當(dāng)與記協(xié)、法學(xué)會(huì)的職責(zé)相似，地位相同。

第二，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)應(yīng)當(dāng)成為主要由政府資助的社會(huì)團(tuán)體。借鑒香港消費(fèi)者委員會(huì)的體制，中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)應(yīng)當(dāng)是政府資助的機(jī)構(gòu)，除了通過(guò)自己創(chuàng)辦刊物等獲得部分收入之外，純由政府贊助，消協(xié)的委員也應(yīng)當(dāng)多由政府任命。?吳政學(xué)：《兩岸消費(fèi)者保護(hù)法之比較研究》，臺(tái)灣大學(xué)碩士論文，第154頁(yè)。這樣的體制，與我國(guó)消協(xié)組織的建設(shè)相距不遠(yuǎn)，很容易做到。

第三，中消協(xié)與各級(jí)消協(xié)依法獨(dú)立活動(dòng)，不受任何行政機(jī)關(guān)或他人的干預(yù)。盡管政府資助是消協(xié)的主要財(cái)政來(lái)源，但政府不是消協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，消協(xié)也不是政府的機(jī)構(gòu)，消協(xié)必須確立其是消費(fèi)者自己的組織的觀念，全面為消費(fèi)者保護(hù)服務(wù)，只服從于消費(fèi)者利益的需求。反對(duì)各級(jí)政府的消費(fèi)者保護(hù)局或消費(fèi)者保護(hù)官對(duì)消協(xié)組織的干預(yù)。

第四，賦予中消協(xié)和各級(jí)消協(xié)以消費(fèi)者行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)各級(jí)政府的消費(fèi)者行政進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)其工作提出批評(píng)建議，并且要求回饋整改結(jié)果。這樣，徹底改變消費(fèi)者行政管理消協(xié)的關(guān)系，使消費(fèi)者行政置于全體消費(fèi)者的監(jiān)督之下，依法執(zhí)行職權(quán)。

第五，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)設(shè)立民間的其他消費(fèi)者組織。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第31條規(guī)定的原則，除了各級(jí)消協(xié)之外，鼓勵(lì)民間建立各類(lèi)消費(fèi)者組織，全面保護(hù)消費(fèi)者。筆者特別贊賞我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)消費(fèi)者文教基金會(huì)的做法。該消基會(huì)成立于1980年11月，是為專(zhuān)門(mén)改善臺(tái)灣地區(qū)的消費(fèi)環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者所設(shè)立的非營(yíng)利性的純民間機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)由遍布臺(tái)灣地區(qū)的500位義工、均不帶薪資的22名委員和28位帶薪資的工作人員組成。消基會(huì)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是以捐款與發(fā)行《消費(fèi)者報(bào)道》雜志訂閱費(fèi)用及臺(tái)灣民眾的小額捐款為主。消基會(huì)對(duì)消保政策進(jìn)行積極建議和推行，有權(quán)免費(fèi)代理團(tuán)體訴訟，可以自己的名義提起訴訟，取得賠償后再返還給當(dāng)事人，訴訟代理律師不允許收取任何報(bào)酬。除了該組織之外，臺(tái)灣地區(qū)還有其他全區(qū)性、地方性和專(zhuān)業(yè)性的消費(fèi)者組織。在我國(guó)，除消協(xié)之外，依法設(shè)立各種民間的消費(fèi)者組織，將會(huì)大大促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，更好地保護(hù)消費(fèi)者。例如，許多國(guó)家都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，鑒于其牽扯到深刻的政策反思和巨大的利益安排，我國(guó)應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)，以保護(hù)好金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

5.鞏固消費(fèi)者保護(hù)既有網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)科研、評(píng)價(jià)和信息共享功能。應(yīng)當(dāng)借鑒各國(guó)配置各種消費(fèi)者保護(hù)的力量，綜合推進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的做法，整合我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)消費(fèi)者的資源，形成合力，保護(hù)消費(fèi)者。應(yīng)當(dāng)借助既有的12315行政執(zhí)法平臺(tái)體系和“消費(fèi)者維權(quán)服務(wù)站”建設(shè)體系，?參見(jiàn)2011年5月國(guó)家工商總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)12315“五進(jìn)”規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》。充分履行消費(fèi)者咨詢(xún)和教育功能。將維權(quán)服務(wù)站作為解決消費(fèi)者爭(zhēng)議的前哨。服務(wù)站應(yīng)積極與其他相關(guān)政府部門(mén)溝通，向其征詢(xún)有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)信息，并提供相關(guān)建議。必要時(shí)，服務(wù)站得提請(qǐng)所屬工商行政部門(mén)駐地消費(fèi)者保護(hù)官予以協(xié)調(diào)。服務(wù)站應(yīng)加強(qiáng)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)的工作聯(lián)系，明確后者在對(duì)商業(yè)和服務(wù)進(jìn)行比較試驗(yàn)和調(diào)查評(píng)估方面的權(quán)力。應(yīng)繼續(xù)加大消費(fèi)者保護(hù)信息平臺(tái)的建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)信息透明和共享。

消費(fèi)者決策和信息分享應(yīng)具有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)，為此，應(yīng)重視消費(fèi)者科研的組織和投入工作。籌建專(zhuān)業(yè)的消費(fèi)者研究團(tuán)隊(duì)，組建專(zhuān)家智庫(kù)，探索多層次的咨詢(xún)報(bào)告和評(píng)估體系，在消費(fèi)者行政和科研間建立持續(xù)、有效的常態(tài)聯(lián)系機(jī)制，保障消費(fèi)者行政的科學(xué)性和適時(shí)性。