傅國云

民事檢察監(jiān)督若干焦點問題
——以修改后的民事訴訟法為對象

傅國云*

修改后的民事訴訟法對民事檢察制度進行重構，是民事檢察制度一次重要的變革。一方面強化了檢察機關對作為公權力的民事審判權的法律監(jiān)督，使監(jiān)督手段和范圍有了新的拓展；另一方面，又對私法領域保持理性和謙抑，讓當事人盡最大可能通過普通訴訟程序實現(xiàn)權利救濟，最大限度地由法院救濟來解決當事人之間的民事糾紛，檢察監(jiān)督在一審、二審和再審程序之后嵌入，體現(xiàn)尊重當事人意思自治及檢察權的理性監(jiān)督。本文就民事檢察監(jiān)督理念、抗訴前置程序、一審直抗、舉證責任、執(zhí)行監(jiān)督、基層檢察院民事檢察職責定位等焦點問題提出可行性的意見，以期對司法實踐和民事訴訟立法有所裨益。

民事檢察 監(jiān)督理念 抗訴程序 執(zhí)行監(jiān)督 基層職責

一、關于民事行政檢察監(jiān)督理念問題

檢察實踐中，受傳統(tǒng)“有錯必糾”觀念的影響，相當一部分民行檢察人員的觀念、理念滯后，職權主義色彩明顯,一部分檢察機關忽視“不告不理”的司法規(guī)則，認為只要法院生效裁判錯誤，檢察機關應當主動監(jiān)督，糾正錯誤裁判，維護司法公正和法律權威。如在當事人未提起申請的情況下，檢察機關主動出擊，依職權提出抗訴，勢必會造成檢察權對私法領域和私權糾紛的過度干預。這有違民事訴訟的基本價值，也浪費了有限的司法資源。

1.公權力監(jiān)督和公力救濟優(yōu)先（國家利益、公共利益優(yōu)先原則）。為什么民事檢察監(jiān)督始終以對民事審判權、執(zhí)行權公權力的監(jiān)督為中心，這從民事訴訟法規(guī)定可見一斑，如檢察機關對法官審判活動中的違法行為的調查在任何時候都可以介入，對涉及國家利益、公共利益的民事調解書有權提出抗訴等。又如民事督促起訴涉及的往往與行政監(jiān)管不力有關，或涉及國有資產、公共利益，而不宜介入國有企業(yè)正常的債權債務糾紛，以及集體財產糾紛。民事督促起訴是檢察機關對行政監(jiān)管權的一種監(jiān)督方式。行政執(zhí)法監(jiān)督是對涉及國家利益、公共利益的行政違法行為的監(jiān)督，而對一般的行政違法行為主要通過行政復議、行政訴訟以及行政機關內部監(jiān)督來制約，檢察機關一般不介入監(jiān)督。檢察機關探索環(huán)保公益訴訟雖然不是對公權力的直接監(jiān)督，但它是以公力救濟優(yōu)先這個原則為基礎的，即當環(huán)境公益受到損害，而又無人起訴的情況下，檢察機關以公益訴訟原告的名義提起民事訴訟，給予環(huán)境公益以法律救濟。

2.當事人意思自治和公權力有限干預。民事法律關系所涉及的領域大多為當事人意思自治的范圍，其中相當一部分屬于市場主體的交易活動，按照市場法則進行自由交易，實現(xiàn)高度的意思自治，國家對此表現(xiàn)為最大限度的包容，盡可能避免公權力干預。在民事訴訟中，當事人才是糾紛的最終主宰。只要不涉及國家利益、公共利益及第三人的利益，檢察機關應當充分尊重當事人的處分權，應當遵循私法自治原則，奉行契約自由精神，相信當事人能夠對自己的利益作出選擇、判斷。對私法領域的自治權、處分權的行使，公權力應當給予必要的尊重。不能以法律規(guī)則的適用者和監(jiān)督者自居，隨意以公權力介入，啟動抗訴程序，激活已經處于休眠狀態(tài)的矛盾，引發(fā)當事人之間新的對立情緒和利益沖突。要遵循有限監(jiān)督的原則，一是期限上的有限性，民事訴訟法對當事人向人民法院申請再審期限作了6個月的限制，一般情況下，這對檢察監(jiān)督也有拘束力，即當事人無正當理由逾期向法院申請再審，被法院駁回后又向檢察機關申訴的，除有《民事訴訟法》第200條第1、3、12、13項規(guī)定的情形（有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的；據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的）之外，檢察機關不予受理；二是監(jiān)督次數(shù)的有限性，除涉及損害國家利益、公共利益及審判人員違法犯罪之外，當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴；三是職能創(chuàng)新工作要遵循有限監(jiān)督原則，如檢察機關一般不介入現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督。

3.民行檢察謙抑性。檢察機關應當確立新的理念：在民事訴訟中，依法由當事人決斷權益的歸屬，充分行使“自治權”，將糾紛的化解作為訴訟的一個重要價值目標，保持監(jiān)督的謙抑性，理性克制，不輕易介入法院的審判程序?，F(xiàn)實中，當事人為了節(jié)省訴訟成本，放棄上訴，尋求檢察機關抗訴，對此，檢察機關往往予以受理，并未甄別當事人的申訴是否合理和正當，有悖民事訴訟規(guī)則和檢察監(jiān)督的謙抑性原則。針對各方面反映的一些當事人反復纏訴、終審不終的問題，修改后的《民事訴訟法》第209條規(guī)定，人民檢察院對當事人的抗訴申請作出提出或不予提出檢察建議或抗訴的決定，當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或抗訴。這一方面體現(xiàn)了對生效裁判的既判力的尊重，防止民事糾紛長期處于不確定狀態(tài)，終審不終，無限再審；另一方面避免檢察機關陷入當事人無休止的纏訟之中。相對于民事檢察對公權力的監(jiān)督來說，檢察機關對當事人的私權利的救濟應當處于從屬地位，監(jiān)督者在兩造之訴中平等地對待當事人，并給予相應的尊重,否則，將難以在訴訟監(jiān)督中保持客觀、中立，甚至會偏離監(jiān)督的重心。顯然，檢察權介入私法領域應當有明確的法律邊界，民事抗訴制度對于當事人獲得再審權利的保障也應當有嚴格限制。

法律監(jiān)督權宜保持審慎和謙抑，應以公權力行使中的違法、失職、濫權為監(jiān)督重點，特別是加強對審判人員職務違法犯罪的監(jiān)督，提高對此類案件線索的發(fā)現(xiàn)能力和調查水平，及時移送相關案件線索，體現(xiàn)對作為審判權的公權力監(jiān)督為核心，從源頭遏制司法腐敗的精神。而對公民、法人或其他組織的一般違法行為一般不予介入監(jiān)督，減少國家干預，以免偏離檢察權的定位，違背訴訟規(guī)律，偏離法律監(jiān)督的方向。

4.監(jiān)督合乎比例。比例原則①比例原則又稱必要性原則，為現(xiàn)代法治國家行政法的重要原則，它原本是立法者或行政機關針對同一目的之達成，有多種適合之手段可供選擇者，應選擇對人民損害最小之手段，亦即在不違反或減弱所追求之目的或效果之前提下，面對多數(shù)可能選擇之處置，應盡可能擇取對人民權利侵犯最輕或最少不良作用之方法（參見城仲模：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1999年版，第142頁）。借鑒該公法原則，民事檢察監(jiān)督可以理解為：在監(jiān)督手段上，如果有多種監(jiān)督方式可以行使的話，應選擇有利于訴訟經濟（節(jié)省監(jiān)督成本）、審判權運作的主動、審判機關及其人員能動性的發(fā)揮；程序上，民事檢察監(jiān)督只有窮盡法院審判救濟之后才介入；實體上，涉及到私法領域，檢察機關應當尊重當事人意思自治、契約自由的原則，盡可能地減少公權力對市場的干預，以確保交易秩序的穩(wěn)定。要求檢察監(jiān)督的方式、手段、力度與所監(jiān)督的對象、監(jiān)督的目標等相應，監(jiān)督所付出的成本與取得的效果相稱。最高人民檢察院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》第11條第3項規(guī)定：“注重運用再審檢察建議強化同級監(jiān)督……應當區(qū)分不同情形，合理運用提請抗訴和再審檢察建議：提請抗訴一般適用于案件比較重大或者裁判確實明顯不公、發(fā)生了重大錯誤的情形；再審檢察建議主要適用于已經發(fā)生法律效力的判決、裁定雖有錯誤，但實體處理上錯誤并不嚴重或突出等情形?！边@就體現(xiàn)了監(jiān)督合乎比例的原則。當然，重大錯誤、錯誤并不嚴重等概念相對模糊，辦案中要綜合案件各要素科學合理地行使裁量權。

民事訴訟檢察監(jiān)督的重心是監(jiān)督民事審判權及公力救濟。要防止機械執(zhí)法、孤立辦案、為監(jiān)督而監(jiān)督，以免造成新的矛盾沖突。如果有多種監(jiān)督方式可以行使的話，應選擇最有利于節(jié)省訴訟資源，發(fā)揮審判救濟能動性的方式。首先，只有當事人窮盡了普通訴訟程序后，即通過當事人申請再審和法院自行糾錯程序仍然未能解決，當事人申請抗訴，檢察機關才啟動監(jiān)督，確保監(jiān)督的必要性和合理性。其次，采用的監(jiān)督手段與監(jiān)督目標要合乎比例。如對民事審判中一般違法或標的較小、影響不大的案件錯判，盡可能采取寬緩的監(jiān)督手段——以檢察建議的方式糾正生效裁判的瑕疵和不當。同時，提高再審檢察建議的質量，增強再審檢察建議的說理性，做到以理服人，力促法院改判糾錯。再次，民事檢察監(jiān)督的內核始終是對民事審判權的監(jiān)督，原則上不干預當事人的訴訟活動，檢察機關處于中立、超然的立場。只有當事人的訴訟行為嚴重損害國家利益、公共利益，檢察機關才主動介入監(jiān)督。最后，盡管生效裁判存在瑕疵或不當，但無法通過抗訴啟動再審解決的案件，檢察機關應盡可能通過協(xié)調、平衡當事人雙方利益，引導當事人達成和解。對涉及群體事件的案件，更要充分考慮利益協(xié)調平衡。

二、關于申請抗訴前置程序與依職權抗訴問題

修改后的《民事訴訟法》第209條規(guī)定,當事人可以向人民法院申請檢察建議或抗訴的有三種情形：一是人民法院駁回再審申請的；二是人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；三是再審判決、裁定有明顯錯誤的。顯然，當事人不服人民法院生效判決、裁定的，應先向人民法院申請再審，而不能直接向檢察機關申請抗訴。這是基于民事抗訴是一種非常程序，即檢察機關對民事審判的法律監(jiān)督程序，是對作為公權力的民事審判權的監(jiān)督，通過啟動再審程序，維護司法公正和法制統(tǒng)一。修改后的民事訴訟法對當事人申請再審規(guī)定了更嚴格的條件，體現(xiàn)審判救濟優(yōu)先的原則。當然，前置程序也不是必然的。浙江省高級人民法院《關于民事抗訴案件審查工作的紀要》第8條規(guī)定：判決、裁定、調解書損害國家利益、社會公共利益的；審判人員審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為且導致判決、裁定有明顯錯誤的，不受前置程序的影響，當事人可直接向檢察機關提出監(jiān)督申請。

作為公權力監(jiān)督的民事抗訴應遵循事后監(jiān)督的原則，應在原審判決、裁定生效后才介入，從對當事人合法權益救濟看，應當盡可能通過普通的民事訴訟程序窮盡救濟，即當事人通過一審、二審、再審程序實現(xiàn)自己的正當利益。原則上，只有經過這些程序后仍然無法實現(xiàn)自己的訴訟目的，才可以向檢察機關申請抗訴。與以往不同的是，修改后的民事訴訟法確立了窮盡審判救濟的原則，要求當事人通過一、二審之后，還須向法院提出再審申請，原則上不得直接向檢察機關申訴，即當事人申請抗訴應當經過前置程序，以便利當事人申訴，畢竟通過檢察機關抗訴啟動再審周期長、環(huán)節(jié)多，容易造成當事人訴累。且當事人的多頭申訴重復審查，會造成司法資源的浪費。當事人一方既向法院申訴，又向檢察機關申請抗訴，檢法分別立案審查，均認為申訴理由成立，則檢察機關會通過抗訴要求法院啟動再審，同樣法院也會依當事人申請進入再審。但實際上法院只能按照其中的一種方式啟動再審。

然而，對公權力監(jiān)督始終是檢察機關法律監(jiān)督的內核。同時，按照憲法的定位，對涉及國家利益、公共利益的一切訴訟活動有權進行監(jiān)督，體現(xiàn)公力救濟優(yōu)先。首先，民事檢察監(jiān)督的重心在于監(jiān)督民事審判權和民事執(zhí)行權。因此，檢察機關對于法官違反職業(yè)操守的應當重點監(jiān)督，尤其是審判人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴重違法犯罪的，一經發(fā)現(xiàn)，檢察機關必須依法嚴肅查處。如果民事案件裁判尚未生效的，檢察機關有權對審判活動提出糾正意見；如果原判決、裁定已經生效，包括一審生效判決、裁定，檢察機關均有權依職權提出抗訴，無須經過前置程序。其次，遵循公力救濟優(yōu)先的原則，檢察機關對于違反國家利益、公共利益的民事訴訟活動有權直接進行監(jiān)督，一旦判決、裁定生效，即便在當事人不愿申訴的情況下，檢察機關也有權依職權提出抗訴，不受當事人向法院申請再審的前置程序限制。因為經濟流轉、交易過程中的一切損害國家、社會公益的民事行為均會被法律否定，體現(xiàn)在民事訴訟中，法院通過裁判確認民事行為無效，判令當事人承擔民事責任，這就是法律對國家利益、社會公共利益保護的優(yōu)位。因此，公權力監(jiān)督和公共利益保護是依職權抗訴的重要基礎。

三、關于一審直抗問題

一審直抗是指檢察機關直接對法院一審生效裁判提出的抗訴，即地方各級人民法院第一審民事判決、裁定作出后，當事人未在法定期限內行使上訴權，待一審判決、裁定生效后，當事人直接申請檢察機關抗訴，檢察機關對此類未經法院二審審理的案件提出抗訴。長期以來，檢察機關普遍認為只要法院生效裁判錯誤，當事人申請，檢察機關就有權提出抗訴，至于當事人放棄上訴權是否有正當理由在所不問。隨著司法體制改革的推進，最高檢察機關認為一審直抗須理性回歸，曹建明檢察長在全國檢察機關第二次民行檢察工作會議上，著重強調要嚴格限制一審直抗，對當事人無正當理由放棄上訴轉而直接申請檢察機關抗訴的，不應受理。②曹建明檢察長在全國檢察機關第二次民行檢察工作會議上指出，我國民事訴訟法和行政訴訟法均規(guī)定了兩審終審制，當事人不服一審判決應當先行上訴，如果怠于或規(guī)避行使上訴權而轉向檢察機關動用抗訴權，不僅耗費有限、寶貴的司法資源，也使兩審終審制失去應有的作用。各級檢察機關要逐步調整抗訴案件結構，把辦案重點放在不服二審生效裁判的申訴上。當事人在一審判決生效前到檢察機關申訴的，應當明確告知其依照法律規(guī)定的程序提出上訴。參見曹建明：《堅持法律監(jiān)督屬性準確把握工作規(guī)律努力實現(xiàn)民事行政檢察工作跨越式發(fā)展》，載《檢察日報》2010年7月26日。兩高《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》也作了明確規(guī)定，要求一審直抗必須有正當理由。③2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第4條規(guī)定：“當事人在一審判決、裁定生效前向人民檢察院申請抗訴的，人民檢察院應當告知其依照法律規(guī)定提出上訴。當事人對可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后提出申訴的，應當說明未提出上訴的理由；沒有正當理由的，不予受理。”這主要基于民事抗訴是作為公權力的檢察權對民事審判權的監(jiān)督，其中盡管也有對當事人私權的救濟成分，但這種監(jiān)督的核心依然是對公權力的法律監(jiān)督。民事訴訟解決的是當事人的私權糾紛，應當尊重當事人的處分權，由當事人通過正常的訴訟程序解決糾紛，如當事人不服法院一審裁判，應當通過正常的上訴程序尋求司法救濟，否則有違民事訴訟法“兩審終審”的立法初衷。原則上，對不服一審民事裁判的，檢察機關應當引導當事人通過上訴程序解決，只有當事人有正當理由的直接申請抗訴，檢察機關才予以受理。而對何為正當理由至今缺乏明確規(guī)定，我們認為，正當理由主要包括以下幾種情形：1.一審終審的小額訴訟案件。修改后的《民事訴訟法》第162條規(guī)定：“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第157條第1款規(guī)定的簡單的民事案件，標的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的，實行一審終審?！贝祟惏讣徊媒K審，法律沒有賦予當事人上訴權。該條款的立法宗旨主要是節(jié)約司法成本，減輕上級法院審判工作的壓力。對于這類案件裁判錯誤的，若不予抗訴，對經濟條件較差的當事人的權利救濟顯然不利。最高人民檢察院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》第11條第2段，明確將小額訴訟案件作為一審直抗工作的重點。2.據(jù)以作出生效判決、裁定的法律文書被撤銷或變更的。3.審判人員在審判活動中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法犯罪行為的，檢察機關在訴訟任何階段均可實施法律監(jiān)督。此類案件屬于檢察機關依職權監(jiān)督（抗訴或再審檢察建議）的范圍。同樣，當事人有權申請檢察機關抗訴。4.法院違法送達法律文書，影響當事人上訴權的。如法院違法進行公告送達，導致當事人無法行使上訴權，對此類一審生效裁判，當事人有權申請檢察監(jiān)督，檢察機關審查認為該類一審生效裁判確有錯誤，可依法抗訴或提出再審檢察建議。5.自然災害等不可抗力導致無法行使上訴權的。6.當事人因嚴重疾病等客觀原因無法行使上訴權的。7.當事人因經濟困難無法繳納上訴費的。對此，域外立法經驗可供借鑒，如《德國基本法》第19條第4款規(guī)定，經濟困境不能成為訴訟的障礙。④根據(jù)《德國基本法》第19條第1款，經濟困境不能成為訴訟的障礙。因此，經濟條件差的公民有權要求訴訟費用救助，以保證訴訟的進行；通常還會給他指派一名律師。參見InWEnt德國國際繼續(xù)教育與發(fā)展協(xié)會、最高人民法院行政審判庭、國家法官學院：《中德行政法與行政訴訟法實務指南——中國行政法官實踐手冊》，中國法制出版社2008年版，第320頁。

四、關于舉證責任分配與檢察機關調查取證問題

長期以來，民行辦案人員受刑事辦案觀念的影響，在抗訴工作中投入過多的司法資源，費時費力地為查清案件真相而調查收集證據(jù)，甚至主動依職權為當事人重新鑒定有關書證，以期案件可以抗訴成功。這種做法不僅浪費有限的司法資源，而且影響民事訴訟當事人的平衡地位，導致訴訟機制失衡。因檢察機關為當事人一方調查取證易造成對方當事人在訴訟中處于不對等地位。這種調查取證的行為也常常無法證明生效裁判的錯誤性，因為許多案件在原審中是由于申訴人舉證不能而承擔敗訴后果，這類判決往往符合證據(jù)規(guī)則，事后檢方以公權力取得新證據(jù)也難以證明原判不當。⑤參見傅國云：《“上門攬案”、“主動取證”均應摒棄》，載《檢察日報》2003年3月21日。

修改后《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況?！睂嵺`中，檢察機關要嚴格遵守證據(jù)規(guī)則，不能突破“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則和特殊情形下的舉證責任倒置等規(guī)則，更不能替代當事人承擔舉證的責任。

根據(jù)兩高《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》第3條，檢察機關對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解，有以下幾種情形的，可以向當事人和案外人調查核實：一是可能損害國家利益、社會公共利益的；二是民事訴訟的當事人或者行政訴訟的原告、第三人在原審中因客觀原因不能自行收集證據(jù)，書面申請人民法院調查收集，人民法院應當調查收集而未調查收集的；三是民事審判、行政訴訟活動違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的。我們認為，審判人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的以及當事人作偽證導致錯判的，檢察機關有權調查收集相關證據(jù)。尤其對審判人員涉及違法犯罪行為等事實，檢察機關應負舉證責任。

五、關于民事執(zhí)行監(jiān)督問題

修改后《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督”；第235條規(guī)定“人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。爭論多年的檢察機關是否有權對民事執(zhí)行活動實施監(jiān)督的問題終于塵埃落定。但法律對執(zhí)行監(jiān)督的范圍和方式仍然未予以明確，目前只有2011年3月兩高《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》規(guī)定了檢察機關執(zhí)行監(jiān)督的五種情形：（一）人民法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的，有正當理由的除外；（二）當事人、利害關系人依據(jù)《民事訴訟法》第202條之規(guī)定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執(zhí)行措施，且無正當理由的；（四）被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經申請執(zhí)行人認可后，人民法院無正當理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；（五）人民法院的執(zhí)行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。據(jù)統(tǒng)計，2011年3月至2012年9月，浙江省檢察機關辦理執(zhí)行監(jiān)督案件共241件，屬于兩高會簽文件規(guī)定的五種情形的執(zhí)行監(jiān)督案件有38件，不足16%?？梢姡蠖鄨?zhí)行監(jiān)督案件不屬于上述五種情形。在執(zhí)行中違法問題突出的查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、裁定執(zhí)行終結等恰恰是監(jiān)督的盲區(qū)。民事訴訟法修改后，最高人民法院有關業(yè)務部門認為，在兩高未公布新的指導性意見之前，兩高上述《通知》的規(guī)定應當繼續(xù)實行，且應擴大適用于全國范圍；目前兩高已著手制定具體的規(guī)范性指導意見，在發(fā)布之前，地方法院一般不應再與檢察院聯(lián)合制定發(fā)布類似規(guī)定。主要理由在于：一是檢察監(jiān)督應主要限定于損害國家利益、社會公共利益等情形；二是認為檢察監(jiān)督會干預執(zhí)行，甚至會被當事人不當利用來對抗執(zhí)行；三是要求檢察機關對國家機關等特殊主體為被執(zhí)行人等執(zhí)行案件，因不當干預難以執(zhí)行的，要予以支持。此外還要求對監(jiān)督行為違法和違紀的，可以提出書面建議，予以反制。⑥參見高民智：《關于民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度的理解與適用》，載《人民法院報》2012年12月14日。而檢察機關正在制定的《民事行政檢察監(jiān)督規(guī)則（征求意見稿）》中連續(xù)3條規(guī)定了20余項執(zhí)行監(jiān)督的情形，大大突破了兩高會簽文件的規(guī)定。有關民事執(zhí)行監(jiān)督的具體范圍、程序問題，亟待兩高通過聯(lián)合會簽文件加以解決。在此之前，檢察機關應加強與法院的溝通協(xié)調，正確處理好支持與監(jiān)督的關系，爭取法院的理解與配合。將民事執(zhí)行活動中查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、裁定執(zhí)行終結等群眾反映強烈的執(zhí)行違法問題作為監(jiān)督重點。在目前檢法兩家分歧較大的情況下，要善于抓住執(zhí)行中的典型違法問題，通過個案監(jiān)督取得突破，逐步拓展民事執(zhí)行監(jiān)督的空間，逐步積累經驗，完善有關機制。特別要注重調查和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動中的職務犯罪線索，并做好與自偵部門的配合協(xié)作。最近，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民檢察院與區(qū)人民法院聯(lián)合會簽了《關于加強民事執(zhí)行對外委托評估、拍賣工作法律監(jiān)督的規(guī)定（試行）》，其中第9條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應當書面建議人民法院重新委托評估、拍賣：（1）評估、拍賣機構或評估、拍賣人員不具備相應評估、拍賣資質；（2）評估結果明顯失實；（3）拍賣過程中弄虛作假、存在瑕疵；（4）其他嚴重影響評估結果和拍賣公正性的情形。

六、關于基層檢察院民行檢察職責定位問題

由于法律規(guī)定上級人民檢察院對下級人民法院已經生效的民事裁判有權抗訴,而基層檢察院并無直接抗訴權，從而相當程度影響了其民事行政檢察監(jiān)督的主體地位。如果認為基層法院一審生效裁判確有錯誤，只能提請上一級檢察院抗訴，并且申請直接抗訴的一方當事人必須有正當理由?，F(xiàn)階段，基層檢察院提請上一級檢察院抗訴的權力受到嚴格限制。這給以提請抗訴為“主業(yè)”的基層檢察院的確帶來較大的沖擊，少數(shù)基層檢察院由于提請抗訴（包括再審檢察建議）案源匱乏，辦案力量資源閑置，監(jiān)督功能萎縮。⑦浙江省曾經做過調查，數(shù)量數(shù)十倍于省檢察院的基層檢察院廣大民行檢察人員卻有相當一大部分資源力量閑置，其人均辦案數(shù)非常低。全省三級檢察院辦案情況可以說是“省院超負荷、市院基本負荷、基層院沒負荷”。省檢察院民行檢察人員11人，占全省民行檢察人員總數(shù)3.6%，2004年省檢察院民行檢察人員辦理民行案件423件，年人均辦案數(shù)為38.5件，而全省基層檢察院民行檢察人員總數(shù)262人，占全省民行檢察人員總數(shù)78.7%，2004年全省基層民行檢察人員共辦理民行案件854件，其年人均辦案數(shù)僅為3.25件。全省基層檢察院民行檢察人員總數(shù)為省檢察院的24倍，但其人均辦案數(shù)卻僅為省檢察院的十三分之一。參見莊建南、傅國云、宋小海：《論基層院民行檢察監(jiān)督職責》，載《浙江檢察》2005年第6期?；鶎用裥袡z察工作往何處去？不少基層檢察院存在困惑，部分民事檢察人員甚至認為基層民行檢察工作無所作為。因此基層檢察院的提請抗訴（市級檢察院的一審直抗）必須理性回歸，基層民行檢察工作必須走出過去單一提請抗訴模式，實現(xiàn)轉型發(fā)展，應當順應訴訟規(guī)律，轉變執(zhí)法理念，調整辦案結構，走多元化發(fā)展之路。其中核心問題就是重構基層檢察院民行檢察監(jiān)督職責，固化基層檢察院監(jiān)督主體地位。

根據(jù)修改后的民事訴訟法及有關規(guī)定，結合多年來的民事行政檢察實踐，我們認為應當從以下幾個方面構建基層檢察院民行檢察監(jiān)督職責，確立其法律監(jiān)督主體地位：1.對一審終審的小額訴訟，以及當事人未行使上訴權有正當理由的案件錯判提請抗訴，包括對涉及國家利益、社會公共利益的調解書的提抗；2.建議提請抗訴；3.針對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，向同級法院提出檢察建議；4.針對民事行政執(zhí)行活動中的違法問題，向同級法院發(fā)出檢察建議和糾正違法通知；5.調處民行申訴糾紛和做好服判息訴工作；6.民事督促起訴、支持起訴（高檢院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》第14條規(guī)定，根據(jù)民事訴訟法有關規(guī)定，對損害國家集體或者個人民事權益的行為，人民檢察院可以探索支持受害單位或者個人向人民法院起訴）；7.對涉及國家利益、公共利益的行政違法，通過檢察建議、糾正意見的方式進行監(jiān)督；8.承辦上級院轉辦、交辦的案件；9.調查研究?？傊裥袡z察工作應當順應司法規(guī)律，根據(jù)各地工作實際，走多元化發(fā)展之路。

傅國云，浙江省人民檢察院檢察委員會專職委員、民事行政檢察處處長，全國檢察業(yè)務專家，法學博士。