崔 浩 孫祥生

論社會(huì)管理創(chuàng)新與中國(guó)法治發(fā)展模式變革的契合促動(dòng)

崔 浩 孫祥生*

由政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式向政府與社會(huì)互動(dòng)型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變是當(dāng)下中國(guó)法治變革的基本方向。市民社會(huì)的成長(zhǎng)發(fā)育，既是法治發(fā)展所需的條件，也是法治模式變革的基本要求。社會(huì)管理創(chuàng)新與中國(guó)法治發(fā)展模式變革之間構(gòu)成的條件式契合關(guān)系，不僅能夠促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的改良和市民社會(huì)的健康成長(zhǎng)，而且對(duì)中國(guó)法治發(fā)展具有積極推進(jìn)作用。同時(shí)，社會(huì)管理創(chuàng)新在推進(jìn)中國(guó)法治模式變革過(guò)程中依然存在困境，其對(duì)法治發(fā)展的推進(jìn)作用受到諸多因素制約。

社會(huì)管理創(chuàng)新 法治發(fā)展模式 契合 促動(dòng)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型使社會(huì)管理面臨許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，建設(shè)和諧社會(huì)必須加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。中共中央自十六屆六中全會(huì)以來(lái)多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)管理、創(chuàng)新社會(huì)管理模式的重要性。社會(huì)各界普遍關(guān)注社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題，法學(xué)界學(xué)者從法治視角思考法治現(xiàn)代化與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系、探討實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新法治化的途徑與方式。本文則從國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的角度考察社會(huì)管理創(chuàng)新與法治發(fā)展模式變革的契合關(guān)系及其促動(dòng)作用，對(duì)正確認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新與法治發(fā)展關(guān)系、對(duì)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新與法治建設(shè)實(shí)踐具有重要的理論意義。

一、法治發(fā)展模式變革有賴于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化

綜觀法治國(guó)家的法治發(fā)展道路，其法治發(fā)展模式有社會(huì)演進(jìn)型與政府推進(jìn)型兩種類型。社會(huì)演進(jìn)型法治發(fā)展模式表現(xiàn)為法治是從社會(huì)生活中自然形成和演進(jìn)而來(lái)的，沒(méi)有預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)和計(jì)劃；政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式表現(xiàn)為政府（國(guó)家）是法治現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)者和主要推動(dòng)者，法治進(jìn)程有明確的目標(biāo)與方案。始于19世紀(jì)下半葉的中國(guó)法律的近代轉(zhuǎn)型是世界歷史發(fā)展潮流和中國(guó)民心指向的必然，晚清修律轉(zhuǎn)向從體系和內(nèi)容上全面移植代表商品私有者利益的大陸法系的法律①?gòu)垥x藩：《中國(guó)法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，法律出版社1997年版，第474頁(yè)。，是當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)、歷史、政治、文化等多種因素綜合作用的結(jié)果，不是晚清統(tǒng)治者的偏愛(ài)。孫中山的民權(quán)思想及其實(shí)踐是喚醒民眾權(quán)利意識(shí)、廢除封建等級(jí)特權(quán)的利器，然而，南京國(guó)民政府主導(dǎo)的“法統(tǒng)”假借三民主義并歪曲利用，以“國(guó)家社會(huì)本位的法律原則”作為全部立法指導(dǎo)，使“法統(tǒng)”建設(shè)失去了個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)，最終建立的是滿足大地主大資產(chǎn)階級(jí)需要的社會(huì)秩序和法律秩序。

盡管20世紀(jì)的中國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)對(duì)地方性制度創(chuàng)新的努力，但它并沒(méi)有獨(dú)立地成為法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的主要?jiǎng)恿?，政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式成為中國(guó)法治建設(shè)道路的最終選擇。中國(guó)走上政府推進(jìn)型法治發(fā)展道路，主要原因在于中國(guó)社會(huì)面臨著特殊的外部壓力與內(nèi)部危機(jī)。②蔣立山：《法律現(xiàn)代化——中國(guó)法治道路問(wèn)題研究》，中國(guó)法制出版社2006年版，第89～105頁(yè)。改革開(kāi)放之后，雖然社會(huì)因素在我國(guó)的法治化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但政府作為法治建設(shè)的主要推動(dòng)者、設(shè)計(jì)者與實(shí)踐者的角色沒(méi)有發(fā)生根本改變。一方面，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立產(chǎn)生了對(duì)法治的內(nèi)在需求，建設(shè)法治國(guó)家成為無(wú)法回避的選擇；另一方面中國(guó)傳統(tǒng)法治資源的缺乏與中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治資源的強(qiáng)大催生了法治發(fā)展模式的政府依賴路徑，由擁有強(qiáng)大資源的政府倡導(dǎo)、推動(dòng)法治進(jìn)展成為當(dāng)代中國(guó)法治道路的必然選擇。

政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式在推進(jìn)法治進(jìn)程中具有國(guó)家權(quán)力資源和制度工具的強(qiáng)制力優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)存在著自身無(wú)法克服的缺陷與不足，表現(xiàn)在：其一，依靠國(guó)家權(quán)力推動(dòng)法治并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約是政府推進(jìn)型法治模式無(wú)法走出的困境與悖論。其二，政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式推進(jìn)法治的動(dòng)力來(lái)自國(guó)家與政府的外部驅(qū)動(dòng)，而不是社會(huì)的內(nèi)在推動(dòng)。其三，政府自身不合理的價(jià)值偏好對(duì)法治化進(jìn)程和方向可能產(chǎn)生不良影響。其四，政府急促的強(qiáng)制推進(jìn)有可能造成政府在法治上的主觀設(shè)計(jì)與社會(huì)生活需要之間出現(xiàn)脫節(jié)，甚至導(dǎo)致“形式法治”和“虛假法治”。③同注②，第130～137頁(yè)。

為克服政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式存在的內(nèi)在局限，有學(xué)者主張我國(guó)的法治建設(shè)要充分利用法治的“本土資源”，使變革的法律制度能夠獲得人們的接受和認(rèn)可，進(jìn)而形成有效運(yùn)作的一條便利途徑；④蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第16頁(yè)。有學(xué)者提出要構(gòu)建“政府社會(huì)互動(dòng)型法治模式”，強(qiáng)調(diào)中國(guó)的法治化應(yīng)當(dāng)走政府推進(jìn)型與社會(huì)推進(jìn)型相結(jié)合的道路，以政府推進(jìn)法治的改革為主導(dǎo)，輔之以社會(huì)、民間自然生成的具有現(xiàn)代法治精神的制度、規(guī)范和力量。中國(guó)的法治建構(gòu)應(yīng)當(dāng)激活政府與社會(huì)兩方面的積極性和創(chuàng)造力，將兩方面的經(jīng)濟(jì)、政治資源利用起來(lái)、統(tǒng)一起來(lái)。⑤舒國(guó)瀅：《中國(guó)法治建構(gòu)的歷史語(yǔ)境及其面臨的問(wèn)題》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》1996年第6期。眾所周知，社會(huì)演進(jìn)型法治發(fā)展模式是在西方社會(huì)特定的歷史條件下基于多重因素形成的，其發(fā)展路徑具有某種不可復(fù)制性，中國(guó)的法治發(fā)展模式無(wú)法走西方社會(huì)演進(jìn)型法治發(fā)展道路。為了克服政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式的缺陷與不足，政府在推進(jìn)法治發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)不斷強(qiáng)化法治的社會(huì)推動(dòng)作用，法治發(fā)展應(yīng)以政府與社會(huì)互動(dòng)推進(jìn)為變革方向，實(shí)現(xiàn)法治的國(guó)家推動(dòng)與社會(huì)推動(dòng)的互補(bǔ)與協(xié)作。

政府與社會(huì)互動(dòng)推進(jìn)法治發(fā)展既是我國(guó)法治發(fā)展模式變革的應(yīng)然方向，也是我國(guó)法治最終能否實(shí)現(xiàn)的必要條件。獨(dú)立的市民社會(huì)是實(shí)現(xiàn)法治的社會(huì)基礎(chǔ)，法治的實(shí)質(zhì)意義意味著社會(huì)權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間形成相互制約、有機(jī)平衡的秩序狀態(tài)，而這種秩序的形成有賴于一個(gè)獨(dú)立、自治的市民社會(huì)的存在。市民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形式及其理性規(guī)則、市民社會(huì)孕育的自由平等法治理念、市民社會(huì)的民主基礎(chǔ)、市民社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約等因素都是促進(jìn)法治形成的基本依據(jù)。⑥何勤華等：《法治的追求——理念、路徑和模式的比較》，北京大學(xué)出版社2005年版，第51～66頁(yè)。從法治實(shí)踐來(lái)看，西方法治產(chǎn)生的深層根源正是在于國(guó)家與市民社會(huì)的分離和互相制約，市民社會(huì)的發(fā)育與成熟是西方法治的基礎(chǔ)條件。目前，我國(guó)市民社會(huì)發(fā)展不成熟，社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力難以有效制約，以及還存在著權(quán)力濫用、有法不依、法治乏力等問(wèn)題。因此，由政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式向政府社會(huì)互動(dòng)型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變既是我國(guó)法治發(fā)展模式變革的必然選擇，也是法治本身健康發(fā)展的基本保障。

法治發(fā)展模式的變革要求充分發(fā)揮社會(huì)對(duì)法治的推動(dòng)作用，重視市民社會(huì)的構(gòu)建與發(fā)育。政府對(duì)法治建設(shè)的推動(dòng)作用不僅體現(xiàn)在國(guó)家推進(jìn)法治外部特征所要求的法律制度的變革，更重要的是國(guó)家應(yīng)當(dāng)為法治的生成創(chuàng)造內(nèi)部條件，促進(jìn)這些條件的生成與法治取向相同?！皣?guó)家的積極性應(yīng)體現(xiàn)在為公民主動(dòng)性法治要求的創(chuàng)造條件上，即應(yīng)努力營(yíng)造適合法治要求成長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)多元、政治寬松、文化健康的環(huán)境?！雹啐R延平：《中國(guó)法治化戰(zhàn)略選擇：國(guó)家積極與社會(huì)主動(dòng)》，載《世紀(jì)評(píng)論》1997年第5期，第84頁(yè)。也就是說(shuō)，在中國(guó)法治發(fā)展模式變革過(guò)程中，政府在推進(jìn)法治的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)育與成長(zhǎng)，這既是法治模式變革的基本要求，也是法治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件與重要標(biāo)志。

二、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整推進(jìn)法治發(fā)展模式的變革進(jìn)程

新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，由于不同歷史時(shí)期國(guó)家的中心任務(wù)與主要功能的變化，使得國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系不斷調(diào)整并進(jìn)而推進(jìn)法治的發(fā)展變化，法治發(fā)展經(jīng)歷了由集權(quán)型法治發(fā)展階段到參與型法治發(fā)展階段，并向合作型法治發(fā)展階段的演進(jìn)過(guò)程，在這一演進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化又具有明顯的階段性特征。

我國(guó)的“政治社會(huì)”不同于西方的“市民社會(huì)”，它與政治國(guó)家渾然一體，是政治國(guó)家的延伸與附屬。新中國(guó)建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，由于實(shí)行集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行高度控制，所有社會(huì)組織都處于國(guó)家的直接控制之下，個(gè)人缺乏獨(dú)立的主體地位，這一時(shí)期的社會(huì)可稱為“政治社會(huì)”。在這種國(guó)家社會(huì)關(guān)系背景下啟動(dòng)的法治建設(shè)進(jìn)程，具有集權(quán)型法治的顯著特征，與西方社會(huì)意義上的“政府”推進(jìn)法治有著明顯區(qū)別。

隨著改革開(kāi)放的深入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸形成，個(gè)人從單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人，享有了更多的獨(dú)立性。由國(guó)家直接控制的社會(huì)開(kāi)始獲得了不同程度的自治，國(guó)家與社會(huì)開(kāi)始分化，社會(huì)的多元力量逐漸成為推進(jìn)法治建設(shè)的重要力量。這一時(shí)期的市民社會(huì)雖然與政治國(guó)家有所分化，但還沒(méi)有完全獨(dú)立，政治國(guó)家對(duì)市民社會(huì)還有諸多控制，社會(huì)自治空間有限，社會(huì)組織化水平不高，社會(huì)結(jié)構(gòu)不均衡，呈現(xiàn)“半市民社會(huì)”狀態(tài)，因此，法治發(fā)展由集權(quán)型法治推進(jìn)階段逐漸過(guò)渡到參與型法治推進(jìn)階段轉(zhuǎn)變，法治的推進(jìn)力量開(kāi)始走向多元與開(kāi)放，社會(huì)對(duì)國(guó)家的制約力量逐漸增強(qiáng)。

合作型法治推進(jìn)階段是法治模式變革的完成階段。在這一階段，政府與社會(huì)相對(duì)獨(dú)立，兩者平等合作、良性互動(dòng)，共同推動(dòng)法治發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)之間呈現(xiàn)為“政府—市民社會(huì)”關(guān)系，政府真正成為法治政府、有限政府和責(zé)任政府，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、自治、多元、結(jié)構(gòu)均衡的市民社會(huì)已經(jīng)形成，兩者既相互合作又相互制衡，法治實(shí)現(xiàn)由政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣?huì)互動(dòng)型法治發(fā)展模式。

法治發(fā)展模式的變革有賴于市民社會(huì)的成熟，而市民社會(huì)的成熟需要一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的演進(jìn)過(guò)程。由于中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性，推動(dòng)法治的多元力量與阻礙法治的多重因素相互交織在一起，法治變革的發(fā)展階段與演進(jìn)過(guò)程必然是漫長(zhǎng)的，中國(guó)法治變革的實(shí)踐將更復(fù)雜更生動(dòng)。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新促動(dòng)中國(guó)法治發(fā)展模式的變革

社會(huì)管理是指政府與社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理與服務(wù)活動(dòng)。集權(quán)式社會(huì)管理體制崇尚“萬(wàn)能”、“善德”的國(guó)家權(quán)力，形成了一種消融個(gè)人和群體利益主張與價(jià)值追求的國(guó)家形態(tài)。⑧何增科主編：《中國(guó)社會(huì)管理體制改革路線圖》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2009年版，第77頁(yè)。這種從上至下的、單向度管制的社會(huì)控制模式和秩序形態(tài)，不僅嚴(yán)重遏制了生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)生機(jī)活力，也使得權(quán)力制約、權(quán)利保障、正當(dāng)程序、法律至上等民主法治精神難以形成和確立。社會(huì)管理創(chuàng)新包括社會(huì)管理理念、主體、方式、體制等諸多方面的創(chuàng)新，社會(huì)管理理念要從“管理”理念向“服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變；社會(huì)管理主體要從一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變；社會(huì)管理方式要從單一行政手段向多樣化手段轉(zhuǎn)變。⑨應(yīng)松年：《社會(huì)管理創(chuàng)新引論》，載《法學(xué)論壇》2010年第6期。中國(guó)法治在發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)管理創(chuàng)新與法治變革的需要相契合，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的改良、市民社會(huì)的培育，對(duì)中國(guó)法治發(fā)展與變革具有積極影響。

第一，社會(huì)管理創(chuàng)新促進(jìn)政府角色與職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)法治發(fā)展模式的變革。社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的改良，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的構(gòu)建。社會(huì)管理創(chuàng)新要求實(shí)現(xiàn)由國(guó)家本位到社會(huì)本位、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府由以追求經(jīng)濟(jì)效益為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主。建設(shè)服務(wù)型政府，政府要履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，要明確政府與社會(huì)在社會(huì)管理方面的職能分工，重構(gòu)政府與社會(huì)之間的關(guān)系，因而，形成新的政府與社會(huì)關(guān)系模式是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然。在這種新模式下，政府應(yīng)還權(quán)于社會(huì)并逐漸退出社會(huì)自主管理和自我服務(wù)的領(lǐng)域，使社會(huì)不斷增強(qiáng)自治能力，政府與社會(huì)分工協(xié)作、相互制衡，在有限政府與自治社會(huì)的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”中實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。政府權(quán)力職能的變化使其由控制者角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)換，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的統(tǒng)治和支配力量，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)公共需要為社會(huì)提供公共服務(wù)的專門(mén)組織。⑩劉莘編：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第63～64頁(yè)。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新有助于完善政府與社會(huì)的職能分工，有助于國(guó)家的功能、作用與角色的轉(zhuǎn)換，使對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約與監(jiān)督成為可能，促進(jìn)法治變革與法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，公權(quán)力范圍的界定為法治發(fā)展模式變革提供了有利條件。社會(huì)管理創(chuàng)新通過(guò)明確國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)利之間的邊界，推進(jìn)政府由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)社會(huì)管理改革的深入，“正在由大包攬、包打天下的大政府，逐步轉(zhuǎn)向職能范圍適度、組織規(guī)模適中的中政府”。?莫于川：《行政法治視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新》，載《法學(xué)論壇》2010年第6期。社會(huì)管理創(chuàng)新要求堅(jiān)持社會(huì)本位、擴(kuò)大社會(huì)自治范圍、逐漸縮小公權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制范圍和干預(yù)領(lǐng)域。無(wú)限政府在政府規(guī)模、職能、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力行使方式等方面都具有無(wú)限擴(kuò)張性、不受法律和社會(huì)制約性，有限政府是建立在國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，政府權(quán)力有明確的界限并受法律的限制。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)于界定公權(quán)力范圍具有積極推進(jìn)作用，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ伟l(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

第三，不斷成長(zhǎng)的市民社會(huì)為法治發(fā)展模式變革提供了社會(huì)基礎(chǔ)。推進(jìn)社會(huì)管理主體多元化、促進(jìn)社會(huì)自治和市民社會(huì)發(fā)育是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要任務(wù)。“社會(huì)管理創(chuàng)新在主體方面就是充分發(fā)揮各類社會(huì)主體在社會(huì)管理中的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化。”?同注⑨。如前所述，改革開(kāi)放之前中國(guó)是一個(gè)國(guó)家/政治社會(huì)共同體，國(guó)家與社會(huì)同構(gòu)，資源與權(quán)力高度集中。改革開(kāi)放后，社會(huì)資源流動(dòng)的空間在逐漸增大，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織先后從政治國(guó)家中分離出來(lái)。社會(huì)急劇變革使傳統(tǒng)的政府管治模式難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，迫使政府將相關(guān)職能逐漸轉(zhuǎn)移給社會(huì)，長(zhǎng)期被壓抑的、沉默的社會(huì)力量迅速彰顯出來(lái)。差異化主體對(duì)公共生活的合作管理是現(xiàn)代社會(huì)的必然要求，也是社會(huì)管理模式創(chuàng)新的必然方向。?付子堂：《論建構(gòu)法治型社會(huì)管理模式》，載《法學(xué)論壇》2011年第2期。在社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)變社會(huì)組織管理觀念、鼓勵(lì)扶持社會(huì)組織發(fā)展、通過(guò)優(yōu)化社會(huì)管理主體結(jié)構(gòu)來(lái)發(fā)揮社會(huì)組織的作用，這些是法治發(fā)展模式變革的社會(huì)基礎(chǔ)。

第四，社會(huì)管理創(chuàng)新在推進(jìn)市民社會(huì)成長(zhǎng)的同時(shí)并促生具有“自主自律”品格的法治秩序的形成。社會(huì)管理創(chuàng)新要求社會(huì)管理模式從傳統(tǒng)集權(quán)型社會(huì)控制模式向分權(quán)型多方參與模式轉(zhuǎn)變，這就要求建立有效的社會(huì)組織，形成成熟的公共生活領(lǐng)域，推動(dòng)市民社會(huì)的發(fā)育與成長(zhǎng)。社會(huì)組織的興起與壯大為多元社會(huì)力量參與法治建設(shè)提供了組織化平臺(tái)，是法治發(fā)展與變革的重要助力，對(duì)于法治秩序的形成具有促進(jìn)意義。一方面，這種社會(huì)組織通過(guò)其章程和組織規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)成員之間的關(guān)系和矛盾，從而建立市民社會(huì)的自治秩序。另一方面，市民社會(huì)通過(guò)這些社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)，其制約國(guó)家權(quán)力、保障社會(huì)權(quán)利的力量得以壯大。社會(huì)組織作為國(guó)家與個(gè)人之間的中間體，提供了權(quán)益保護(hù)的安全港和有力的參與工具。?同注⑥，第65頁(yè)。同時(shí)，社會(huì)組織的壯大適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)治理的基本需求，為社會(huì)權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的良性互動(dòng)提供了契機(jī)。隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大，由社會(huì)組織獨(dú)自行使或與政府一起行使的社會(huì)管理權(quán)力，在上下互動(dòng)的管理過(guò)程中，通過(guò)協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。?俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。社會(huì)組織通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)、民主對(duì)話等方式來(lái)參與政治生活和公共決策，形成國(guó)家與社會(huì)組織互動(dòng)協(xié)商的“社會(huì)治理”機(jī)制，構(gòu)建權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)體系與制約關(guān)系。當(dāng)代法治發(fā)展變革的趨向表明法治秩序并不是簡(jiǎn)單的國(guó)家法“至上主義”所能建立的，而是通過(guò)多元權(quán)利訴求的理性對(duì)話、反思、平衡和民主協(xié)商而達(dá)成的，從而形成當(dāng)代法治秩序的“自主自律”品格。?苗梅華：《民間組織的興起與當(dāng)代社會(huì)秩序轉(zhuǎn)型》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2010年第3期。因而，社會(huì)管理創(chuàng)新不僅推進(jìn)了市民社會(huì)的發(fā)育，而且有助于良好法治秩序的形成。

四、糾正社會(huì)管理中錯(cuò)誤的觀念與做法，使社會(huì)管理創(chuàng)新與法治同向發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家中心主義觀念對(duì)我國(guó)社會(huì)建設(shè)和法治發(fā)展產(chǎn)生了極大的消極影響，對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新和法治發(fā)展造成了錯(cuò)誤引導(dǎo)。國(guó)家中心主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序的構(gòu)建以國(guó)家權(quán)力為核心，以“權(quán)力至上”為價(jià)值基礎(chǔ)。國(guó)家中心主義作為一種社會(huì)觀念或意識(shí)形態(tài)在中國(guó)具有悠久的歷史傳統(tǒng)，新中國(guó)成立后雖然從政治體制上廢除了封建專制制度，但是傳統(tǒng)觀念的慣性卻使“重權(quán)力、輕權(quán)利”的國(guó)家中心主義觀念對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境發(fā)揮著持續(xù)的影響和作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制將政府（國(guó)家）推向權(quán)力的巔峰，使傳統(tǒng)的國(guó)家中心主義觀念在新的社會(huì)制度形態(tài)下得以延續(xù)。當(dāng)前，國(guó)家中心主義作為一種意識(shí)形態(tài)仍然廣泛存在于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)及人們的法觀念中，成為中國(guó)法制現(xiàn)代化過(guò)程中的強(qiáng)大阻力。因此，必須糾正國(guó)家中心主義觀念對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新與法治發(fā)展的消極影響，使社會(huì)管理創(chuàng)新與法治發(fā)展良性互動(dòng)、同向發(fā)展。

1.克服“維穩(wěn)思維”局限、創(chuàng)新社會(huì)管理思路、堅(jiān)實(shí)法治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家中心主義觀念強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上，維護(hù)國(guó)家秩序的穩(wěn)定特別是政治秩序的穩(wěn)定是國(guó)家的核心任務(wù)。因此，在傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念中，維持社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)管理的重心所在。在當(dāng)前的社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，“維穩(wěn)思維”直接或間接影響著社會(huì)管理的變革。當(dāng)前，各級(jí)“政法系統(tǒng)”是社會(huì)管理創(chuàng)新的主要推進(jìn)機(jī)關(guān)，從“政法系統(tǒng)”的性質(zhì)與作用來(lái)看，社會(huì)管理創(chuàng)新蘊(yùn)含了明確的“維穩(wěn)”色彩。從社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容與措施來(lái)看，無(wú)論是加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)管理、特殊人群的幫教管理、社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)的綜合治理，還是“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”，那些所謂的“管得到”、“管得住”、“管得好”的社會(huì)管理措施，都把“維穩(wěn)”作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，這些認(rèn)識(shí)與做法都具有濃厚的“維穩(wěn)思維”和管制色彩。

政治與社會(huì)秩序的穩(wěn)定是一個(gè)社會(huì)存在與發(fā)展的基本條件，特別是在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，維持社會(huì)穩(wěn)定具有特別重要的意義，在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中“維穩(wěn)思維”有其存在的合理性與正當(dāng)性。但是，需要警惕與防范的是社會(huì)管理過(guò)程中將“維穩(wěn)”擴(kuò)大化和盲目化的趨勢(shì)，將社會(huì)生活中任何細(xì)枝末節(jié)的矛盾都視為穩(wěn)定問(wèn)題，將穩(wěn)定視為最終目的，為了維持穩(wěn)定甚至不惜以侵犯人權(quán)、犧牲自由為代價(jià)。近年來(lái)各級(jí)地方政府積極探索維穩(wěn)管理創(chuàng)新，但不少管理創(chuàng)新與法治要求背道而馳，如社會(huì)管理實(shí)行維穩(wěn)工作“一票否決”和“零指標(biāo)”的考核標(biāo)準(zhǔn)，要求“嚴(yán)防死守”、“把一切矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”。不少地方政府工作人員違法攔截上訪人員、違法限制上訪人員人身自由、以穩(wěn)定為名壓制公民合法維權(quán)與利益表達(dá)的事件屢有發(fā)生，這些做法都是“維穩(wěn)思維”的直接表現(xiàn)。從法治視角來(lái)看，社會(huì)管理的好壞不在于社會(huì)當(dāng)中有沒(méi)有沖突與矛盾，而在于社會(huì)能否容納沖突，能否用制度化的方式解決沖突。以壓制公民自由、侵犯公民合法權(quán)益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)表面的、暫時(shí)的、局部的穩(wěn)定，最終偏離了法治方向，使社會(huì)管理淪為社會(huì)管制，甚至社會(huì)壓制，從而陷入社會(huì)秩序失范與權(quán)力擴(kuò)張濫用之間的惡性循環(huán)。當(dāng)下我國(guó)法治的作用還非常有限，法律權(quán)威遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成，以非法手段進(jìn)行維穩(wěn)和實(shí)施社會(huì)管理破壞了原本并不堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

2.摒棄社會(huì)管理創(chuàng)新中的法律工具主義觀念，把法治建設(shè)作為社會(huì)管理創(chuàng)新的根本方面。國(guó)家中心主義觀念影響人們對(duì)法律性質(zhì)和功能的認(rèn)識(shí)。在中國(guó)，人們往往把法看作是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施統(tǒng)治的工具，忽視甚至否定法的獨(dú)立價(jià)值，至今這種法律工具主義的觀念仍然沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。從早期的“法律為改革開(kāi)放保駕護(hù)航”,到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律保障”,再到“社會(huì)主義和諧社會(huì)的法律保障”，法的工具價(jià)值與功能一直被強(qiáng)化，法的目的價(jià)值一直被有意無(wú)意的忽略，法律始終缺少自己的獨(dú)立地位，建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)常常被某個(gè)時(shí)期的政治任務(wù)所沖淡從而偏離既定方向，甚至不惜以犧牲法治為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)某一政治目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中有人提出“社會(huì)管理創(chuàng)新的法律保障”，法律作為政府實(shí)施社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)秩序的手段作用再一次被推崇，而法律作為社會(huì)管理的附庸地位沒(méi)有改變，工具主義的法律觀在不斷強(qiáng)化與延續(xù)。在法律工具主義的觀念下，法律難以制約國(guó)家公權(quán)力，而僅僅是國(guó)家公權(quán)力的附庸。當(dāng)前的社會(huì)管理人們更多關(guān)注政府如何利用各種手段包括法律手段管理社會(huì)、管理民眾、管理流動(dòng)人口和特殊人群，而忽視如何強(qiáng)化與實(shí)現(xiàn)法律對(duì)國(guó)家公權(quán)力的控制與制約。切實(shí)治理政府在社會(huì)管理中的“缺位”與“越位”問(wèn)題，防止國(guó)家公權(quán)力在社會(huì)管理過(guò)程中的濫用以及對(duì)公民權(quán)利的侵害，這恰恰是社會(huì)管理創(chuàng)新的重心所在，也是法治的基本要求。法治既是手段，又是目的；在法律與權(quán)力的關(guān)系中是法律至上而不是權(quán)力至上，法律與權(quán)力是相對(duì)獨(dú)立的，法律不是權(quán)力的附庸而是保障公民權(quán)利的公器。推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新不僅要重視法律對(duì)社會(huì)管理的工具價(jià)值，更需要弘揚(yáng)法律與法治自身的獨(dú)立價(jià)值與目的價(jià)值，強(qiáng)化法律對(duì)公權(quán)力的制約作用，把法治建設(shè)作為最根本的社會(huì)管理創(chuàng)新加以推進(jìn)。

3.杜絕“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的形式主義做法，依法推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新和法治建設(shè)。當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)方式沿襲了國(guó)家動(dòng)員型的“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)模式，這種自上而下的國(guó)家動(dòng)員型推進(jìn)模式可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的積極性，整合各種政治資源與社會(huì)資源，使社會(huì)管理創(chuàng)新取得顯著進(jìn)展，但“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)模式易產(chǎn)生形式主義問(wèn)題。各級(jí)政府部門(mén)往往出于追求“政績(jī)”的考慮，急于在短期內(nèi)作出成績(jī)“大干快上”，容易出現(xiàn)好大喜功、追求表面成績(jī)的形式主義和浮夸虛假做法。當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新形式主義現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：其一，社會(huì)管理創(chuàng)新庸俗化。一時(shí)間社會(huì)管理創(chuàng)新無(wú)處不在，社會(huì)管理創(chuàng)新方式層出不窮，社會(huì)管理創(chuàng)新模式五花八門(mén)，不少工作進(jìn)展都冠以社會(huì)管理創(chuàng)新的名義，造成社會(huì)管理創(chuàng)新虛假繁榮。這些名目繁多的所謂管理“創(chuàng)新”有多大成效值得懷疑。其二，社會(huì)管理創(chuàng)新盲目化。一些國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，實(shí)施缺乏法律依據(jù)的社會(huì)管理措施、從事沒(méi)有法律授權(quán)的社會(huì)管理做法，從而偏離了法治的軌道。例如，某地行政機(jī)關(guān)在公共場(chǎng)所張貼公布曾有盜竊前科人員的照片、簡(jiǎn)歷等詳細(xì)資料來(lái)警示公眾防范盜竊侵害；某地警方在大街小巷“公示”賣淫女、嫖客的姓名、年齡等個(gè)人資料；某地警方為打擊“醫(yī)鬧”委派警察去醫(yī)院當(dāng)治安副院長(zhǎng)，這些做法都產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議。其三，社會(huì)管理創(chuàng)新指標(biāo)化。一些地方政府為了推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，往下布置硬指標(biāo)，定死進(jìn)度，設(shè)定開(kāi)展多少項(xiàng)創(chuàng)新任務(wù)，并以此來(lái)考核社會(huì)管理創(chuàng)新的成效。社會(huì)管理創(chuàng)新的形式主義特別是違法的社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)法治發(fā)展產(chǎn)生了消極影響，社會(huì)管理創(chuàng)新如果背離法治原則，隨意取舍改變法律規(guī)定，會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良的示范作用，必然助長(zhǎng)公民輕視法律，使法律喪失權(quán)威，最終加強(qiáng)法治建設(shè)將淪為一句動(dòng)聽(tīng)的口號(hào)。因此，必須堅(jiān)決杜絕“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的形式主義做法，依法推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新和法治建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

在由政府推進(jìn)型法治發(fā)展模式向政府社會(huì)互動(dòng)型法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng)，這既是法治發(fā)展模式變革的基本要求，也是法治的基礎(chǔ)條件與重要標(biāo)志。社會(huì)管理創(chuàng)新契合了中國(guó)法治發(fā)展模式變革的需要，它既有利于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的改良和市民社會(huì)的成長(zhǎng)，又對(duì)中國(guó)法治發(fā)展具有積極影響。同時(shí)，社會(huì)管理創(chuàng)新在推進(jìn)中國(guó)法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中依然存在諸多困境，從而影響了積極作用的發(fā)揮。因此，只有充分發(fā)揮社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)法治發(fā)展與變革的積極作用，自覺(jué)避免并克服其不利影響，法治才能健康發(fā)展。

崔浩，浙江大學(xué)思政系副教授，法學(xué)博士；孫祥生，浙江萬(wàn)里學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)法學(xué)博士后。