柯曉飛

摘 要：近年來(lái)小產(chǎn)權(quán)房的供需兩旺，將其推到了風(fēng)口浪尖。其后，政府主動(dòng)出擊叫停小產(chǎn)權(quán)房的交易，學(xué)界紛紛寫(xiě)文著述，其中反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的學(xué)者言之鑿鑿。毫無(wú)疑問(wèn)，在現(xiàn)行的法律制度下，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)行為確屬無(wú)效。但小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題背后牽涉的利益和涉及的制度問(wèn)題極為復(fù)雜，不可對(duì)小產(chǎn)權(quán)房采取“一刀切”的方式全盤(pán)否定。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地行政規(guī)制；權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）08-0114-02

小產(chǎn)權(quán)房從出現(xiàn)到現(xiàn)在已經(jīng)十余年，準(zhǔn)確時(shí)間無(wú)從考證，據(jù)記載，“北京早在1994年，香堂村就開(kāi)始出售200平方米大小的村建別墅，售價(jià)僅為5萬(wàn)元一套?！盵1]到2005年，小產(chǎn)權(quán)房交易問(wèn)題愈演愈熱，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為，就現(xiàn)行的法律法規(guī)，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)行為的確無(wú)效，但從國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行規(guī)制的最終目的和對(duì)農(nóng)民的權(quán)利的保障方面來(lái)說(shuō)，不可一刀切。認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問(wèn)題，應(yīng)該從問(wèn)題的根源開(kāi)始，采取全面分析、謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行處理。

一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵及類型

小產(chǎn)權(quán)房非一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)法律上的概念，因此有必要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵作一個(gè)界定。小產(chǎn)權(quán)房是特指賣給城市居民的，村集體在農(nóng)村建設(shè)用地上建造的房屋，或者農(nóng)民在宅基地上建造的房屋。小產(chǎn)權(quán)房概念的由來(lái)，與大產(chǎn)權(quán)房有一定的淵源和聯(lián)系。大產(chǎn)權(quán)房，就是國(guó)家頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證并建設(shè)在國(guó)有土地之上的房屋[2]。大產(chǎn)權(quán)房一般是由開(kāi)發(fā)商辦理合法的房屋開(kāi)發(fā)立項(xiàng)手續(xù)、辦理土地出讓手續(xù)并按規(guī)定上繳給國(guó)家土地出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)后，由國(guó)家發(fā)給開(kāi)發(fā)商土地使用證和房屋預(yù)售許可證。取得該種房屋的所有權(quán)人對(duì)房屋的流轉(zhuǎn)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)享有處分權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房并沒(méi)有國(guó)家房地產(chǎn)行政管理部門(mén)頒發(fā)的權(quán)屬證明；產(chǎn)權(quán)人對(duì)小產(chǎn)權(quán)房只擁有限制的處分權(quán)。

目前，小產(chǎn)權(quán)房主要有以下類型：農(nóng)民建設(shè)在宅基地上的住宅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)或者沒(méi)有房屋權(quán)屬證書(shū)的房屋；占用農(nóng)業(yè)用地建設(shè)的房屋。

二、小產(chǎn)權(quán)房背后農(nóng)村土地的行政規(guī)制

（一）小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制的原因

1.保護(hù)耕地。有人指出，允許城市居民到農(nóng)村買房，“將使我國(guó)耕地資源銳減，加劇我國(guó)人多地少的矛盾”，并“導(dǎo)致某些農(nóng)民流離失所”；“對(duì)小產(chǎn)權(quán)房必須加以限制，必須維護(hù)國(guó)家糧食安全和社會(huì)的穩(wěn)定，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益”[3]。

2.保障農(nóng)民的居住權(quán)利。一般農(nóng)村村民一戶只有一處宅基地。住宅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生存權(quán)的必要條件，農(nóng)民在宅基地上所建房屋事實(shí)上承擔(dān)著社會(huì)保障的功能，如果允許其流轉(zhuǎn)，則農(nóng)民一旦由于資金所迫出賣房產(chǎn)，很有可能陷入居無(wú)定所的地步，這將使農(nóng)民生存權(quán)受到金錢(qián)的剝奪[4]。

3.社會(huì)福利的合理分配?！罢厥褂脵?quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而無(wú)償取得的一種物權(quán)”[5]，允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的城鎮(zhèn)居民享有集體主體成員的福利，不利于社會(huì)主義福利的公正、合理分配。

4.維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的秩序。允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，在“房地一體”的原則下，將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，容易造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂，危及國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的地位。

可見(jiàn)，禁止小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的根本原因，是為了保障耕地，守住18億畝的耕地紅線；保障農(nóng)民的生存權(quán)。但允許小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，是否必然導(dǎo)致耕地減少、農(nóng)民流離失所？可從以下幾種情況進(jìn)行分析：一是如前所述，小產(chǎn)權(quán)房存在多種類型，對(duì)于建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯是違反了土地利用的總體規(guī)劃，侵占耕地的，屬于違法無(wú)效的行為。該種行為理應(yīng)禁止；但對(duì)于非建在農(nóng)業(yè)用地之上的小產(chǎn)權(quán)房，而是建在農(nóng)民自己的宅基地之上，或者村集體的建設(shè)用地之上的，該類小產(chǎn)權(quán)房明顯并沒(méi)有侵占耕地，無(wú)侵占耕地之嫌。二是對(duì)于農(nóng)民出賣在自己的宅基地上建的小產(chǎn)權(quán)房，有些學(xué)者擔(dān)心農(nóng)民最終會(huì)在金錢(qián)的利誘下出賣房屋導(dǎo)致缺乏基本的生活保障。事實(shí)上，農(nóng)民也是一個(gè)理性的民事主體，會(huì)做出有利于自身的理性決定。

（二）農(nóng)村土地的行政規(guī)制

從法律層面看，《憲法》第10條規(guī)定了，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”；第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。

《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”；第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。

從政策層面看，相關(guān)規(guī)范性文件主要有以下幾個(gè)。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止誠(chéng)鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?007年，建設(shè)部《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》規(guī)定：“城市居民不要購(gòu)買在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋”，以這種強(qiáng)制性規(guī)定的“提示”表明政府態(tài)度的方式更為可取。2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。”2008年國(guó)土資源部進(jìn)行了小產(chǎn)權(quán)房的有關(guān)調(diào)查工作，提出處理報(bào)告上交國(guó)務(wù)院，明確了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理有三個(gè)原則，即“新發(fā)生的小產(chǎn)權(quán)房一定要嚴(yán)肅查處；歷史形成的，要根據(jù)情況妥善處理；此外，決不能讓開(kāi)發(fā)商在小產(chǎn)權(quán)房中占到便宜。”[6]

可見(jiàn)，目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地的管理是實(shí)行城鄉(xiāng)二元制的。集體土地所有權(quán)殘缺。在民法語(yǔ)境中，所有權(quán)是完全物權(quán)、自物權(quán)與私權(quán)，這意味著它具有完整性、自主性與自治性——在不損害社會(huì)公共利益的前提下自由地決定如何利用或處分其財(cái)產(chǎn)[7]。但我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并不具備絕對(duì)性、完整性與自治性，在很大程度上受行政權(quán)力的控制。集體經(jīng)濟(jì)組織不得直接在其土地上為城鎮(zhèn)單位或個(gè)人設(shè)定建筑用地使用權(quán)。城鎮(zhèn)單位或個(gè)人要想從農(nóng)村獲得建筑用地使用權(quán)，必須通過(guò)征地程序，由政府將集體土地征為國(guó)有土地，然后再出讓給需要用地的人，農(nóng)民集體對(duì)土地的處分權(quán)是很有限的。對(duì)宅基地使用權(quán)采取了區(qū)別于國(guó)有土地使用權(quán)的待遇。農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，無(wú)法形成有效的市場(chǎng)，無(wú)法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值[8]。

三、小產(chǎn)權(quán)房下權(quán)利保障的應(yīng)然選擇

“小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的出現(xiàn)，反映了我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分治格局以及由此形成的法律、政策與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的脫節(jié)……它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村對(duì)機(jī)會(huì)的均等、利益的平衡、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種要求。”[9]小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決，需要綜合考量，具體問(wèn)題具體分析，以切實(shí)保障農(nóng)民的利益，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第一，對(duì)于占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，違反土地利用總體規(guī)劃的，屬違法無(wú)效的行為，應(yīng)對(duì)已建成或在建的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除，恢復(fù)土地的原本用途，并對(duì)相關(guān)違法人員根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行懲治。第二，對(duì)于村民在自己的宅基地上建的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該給予流轉(zhuǎn)。在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可考慮給予村集體的成員優(yōu)先購(gòu)買權(quán)；如果是非本集體成員買得，則應(yīng)補(bǔ)交土地使用費(fèi)，并規(guī)定相應(yīng)的年限。第三，村集體或者村企業(yè)利用集體的建設(shè)用地建設(shè)房屋，可以允許其流通，但本村村民和企業(yè)職工享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，如果是非村集體或者非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工買得，同樣應(yīng)補(bǔ)交土地使用費(fèi)，并補(bǔ)足相關(guān)的登記手續(xù)。第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商純粹從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，占用農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地，變相進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，并將開(kāi)發(fā)建設(shè)的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民，房主持有村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)證明的。這種小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將為履行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的相關(guān)手續(xù)而直接銷售給城鎮(zhèn)居民，對(duì)消費(fèi)者存在安全隱患，且未繳納相關(guān)稅費(fèi)。但考慮到?jīng)]有侵占耕地，但可在追究相關(guān)人員責(zé)任的基礎(chǔ)上，補(bǔ)足相關(guān)手續(xù)后允許流轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

追本溯源，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，一是法律法規(guī)政策對(duì)集體所有權(quán)的歧視性處置，集體土地所有權(quán)的殘缺，宅基地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)性，使集體土地在實(shí)踐中遭遇了不平等。二是國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的絕對(duì)壟斷。因此，應(yīng)該盡快地完善我國(guó)集體土地相關(guān)法律制度的設(shè)置，切實(shí)地維護(hù)農(nóng)民的利益。

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