許飛瓊

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了災(zāi)害、事故的多發(fā)期。各種自然災(zāi)害的發(fā)生周期愈來(lái)愈短，發(fā)生頻次越來(lái)越密，伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，生產(chǎn)事故、交通事故居高難下，環(huán)境污染及其帶來(lái)的災(zāi)害后果處于持續(xù)惡化之中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間每年僅因水災(zāi)、旱災(zāi)導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失就相當(dāng)于GDP的2.5%，災(zāi)情日趨嚴(yán)重之勢(shì)非常明顯。

導(dǎo)致我國(guó)災(zāi)情惡化的原因分析

導(dǎo)致我國(guó)災(zāi)情不斷惡化的原因主要有如下幾個(gè)方面：

1. 宏觀環(huán)境的深刻影響。一是對(duì)自然環(huán)境的破壞與掠奪，損害了大自然的自我修復(fù)功能，一些地區(qū)水土流失嚴(yán)重，荒漠化現(xiàn)象加??；二是一些地方走的仍是以犧牲環(huán)境和勞動(dòng)者權(quán)益為代價(jià)的傳統(tǒng)工業(yè)化道路，直接導(dǎo)致了環(huán)境污染日益嚴(yán)重、生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生的不良后果；三是全球氣候變化導(dǎo)致極端性天氣現(xiàn)象迅速增長(zhǎng)。

2. 適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的防災(zāi)減災(zāi)理念尚未得到確立。在應(yīng)對(duì)災(zāi)害過(guò)程中，災(zāi)后救援得到高度重視，災(zāi)前防范卻往往被疏忽，公眾的防災(zāi)意識(shí)淡薄。在抗災(zāi)方面，主要依靠政治動(dòng)員與人海戰(zhàn)術(shù)。在救災(zāi)方面，仍然依靠國(guó)家救濟(jì)且主要是中央政府救災(zāi)，地方政府責(zé)任未明確，以保險(xiǎn)業(yè)為主體的應(yīng)對(duì)災(zāi)害的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用十分有限。

3. 災(zāi)害管理體制分割，導(dǎo)致政策分割、資源分割，直接影響了防災(zāi)減災(zāi)的效力。在當(dāng)前的行政體制架構(gòu)下，地震、海洋災(zāi)害、臺(tái)風(fēng)、水旱災(zāi)害、病蟲(chóng)害、火災(zāi)、爆炸、交通事故、傳染病等分別由地震、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、公安、安監(jiān)、衛(wèi)生等部門(mén)主管，這種體制有一定的便利，但因缺乏綜合管理機(jī)制和部門(mén)之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，必然帶來(lái)行業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割乃至災(zāi)種分割，并具體表現(xiàn)在政策分割、資源分割上，其后果便是災(zāi)害管理中的缺漏與交叉并存，進(jìn)而直接影響了防災(zāi)減災(zāi)資源的合理配置。

4. 防災(zāi)減災(zāi)投入不足，投入結(jié)構(gòu)不良。許多地方基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)偏低或已年久失修，在一些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的負(fù)投入現(xiàn)象，如農(nóng)田水利基本建設(shè)在許多地區(qū)全靠吃計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代興修的水利設(shè)施的“老本”，水利建設(shè)的荒廢是水旱災(zāi)害惡化的重要原因。迄今為止，各級(jí)政府仍然缺乏專門(mén)預(yù)算用于防災(zāi)減災(zāi)，企業(yè)因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈與追求利潤(rùn)最大化而大多疏于防災(zāi)減災(zāi)。政府投入存在著重災(zāi)后救援與重建而輕災(zāi)前防范，重工程措施而輕非工程措施等現(xiàn)象。

5.市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不良，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)的保險(xiǎn)深度（保險(xiǎn)業(yè)收入占GDP之比）僅相當(dāng)于全球平均水平的55%，其中直接應(yīng)對(duì)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)姆菈垭U(xiǎn)（財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)）只相當(dāng)于全球平均水平的45%；同年我國(guó)的保險(xiǎn)密度（人均保險(xiǎn)費(fèi)支出）僅相當(dāng)于全球平均水平的25%，其中非壽險(xiǎn)只相當(dāng)于全球平均水平的20%。在全球保險(xiǎn)業(yè)排名中，我國(guó)明顯落后于巴西、俄羅斯、泰國(guó)等國(guó)。正因?yàn)楸ｋU(xiǎn)業(yè)的落后，其對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償也十分有限。例如，1998年我國(guó)特大洪災(zāi)，保險(xiǎn)補(bǔ)償占洪水損失的1.3%；2008年南方冰雪災(zāi)害，保險(xiǎn)補(bǔ)償占災(zāi)害損失的1.3%；2008年汶川地震保險(xiǎn)補(bǔ)償占地震損失的0.2%。與我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)補(bǔ)償能力不足相比，全球?yàn)?zāi)害損失的保險(xiǎn)補(bǔ)償額度平均達(dá)到36%，其中巨災(zāi)損失補(bǔ)償通常高達(dá)50%以上。

由于上述多種原因的影響，在災(zāi)情日益嚴(yán)重的情況下，我國(guó)政府面臨的救災(zāi)壓力也在持續(xù)上升，如果不重視對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的綜合治理，日益嚴(yán)重的災(zāi)害問(wèn)題將對(duì)國(guó)家正常發(fā)展與人民生計(jì)造成巨大的沖擊。

多管齊下對(duì)災(zāi)害問(wèn)題進(jìn)行綜合治理

鑒于災(zāi)害問(wèn)題的嚴(yán)重性與復(fù)雜性，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治等多個(gè)層面的影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的綜合治理，并樹(shù)立起減災(zāi)也是發(fā)展、減損就是增長(zhǎng)的新觀念，以增強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力為基本出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)，從戰(zhàn)略高度采取多管齊下的措施，力爭(zhēng)使我國(guó)的災(zāi)情得到有效控制。

1. 盡快樹(shù)立綜合治理的防災(zāi)減災(zāi)理念，統(tǒng)籌各個(gè)階段、各種措施手段、各類資源。當(dāng)前的災(zāi)害問(wèn)題不僅存在著災(zāi)害鏈條與災(zāi)損鏈條，而且自然因素與人為因素相互交織在一起，這決定了以往采取單項(xiàng)措施或者分割治理措施都很難取得預(yù)期的防災(zāi)減災(zāi)效果。因此，必須打破傳統(tǒng)的災(zāi)種分割格局的束縛，強(qiáng)化針對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的綜合治理，包括普及災(zāi)害知識(shí)、提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施，合理布局防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，整合當(dāng)前過(guò)度分割的資源配置，力求取得綜合的防災(zāi)減災(zāi)效果。

2. 加快建設(shè)綜合防災(zāi)減災(zāi)法律體系，明確分級(jí)負(fù)責(zé)制。我國(guó)現(xiàn)有的涉災(zāi)法律多達(dá)50多部，這種過(guò)度分散立法的格局，明顯不利于對(duì)災(zāi)害問(wèn)題進(jìn)行綜合治理，也直接影響著防災(zāi)減災(zāi)的效果。因此，國(guó)家宜加快制定綜合防災(zāi)減災(zāi)基本法，即針對(duì)一切災(zāi)害，跨越災(zāi)種與部門(mén)界限，集中解決防災(zāi)減災(zāi)理念、原則、責(zé)任分擔(dān)及其他共性問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善現(xiàn)行各種防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為綜合防災(zāi)減災(zāi)提供具體依據(jù)。形成以綜合減災(zāi)立法為基石、專門(mén)立法為主體、相關(guān)政策配套的健全的法律體系。同時(shí)，需要進(jìn)一步明確中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)制，宜建立以塊塊（屬地）為主、條條（部門(mén)）為輔的災(zāi)害管理體制，確立地方政府直接負(fù)責(zé)、中央政府扮演最后出臺(tái)角色的責(zé)任機(jī)制，以督促地方政府主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)，并充分發(fā)揮其了解本地災(zāi)情且可以群防群治的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。

3. 加大投入，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)效果最大化。一方面，應(yīng)確立發(fā)展與減災(zāi)同步的原則，設(shè)立防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)預(yù)算，并確保其和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政增長(zhǎng)同步增長(zhǎng)，同時(shí)充分重視調(diào)動(dòng)社會(huì)資源與市場(chǎng)資源，擴(kuò)大全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)總量投入，盡快構(gòu)建起政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭或個(gè)人共同參與并各顯其長(zhǎng)的防災(zāi)減災(zāi)投入體系。另一方面，在投入結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)更加重視災(zāi)前防范投入、災(zāi)害宣教投入并重塑災(zāi)后救援機(jī)制、損失補(bǔ)償機(jī)制，更加注重重點(diǎn)區(qū)域、主要災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)投入。通過(guò)加大投入與優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)綜合效益最大化。

4. 大力發(fā)展保險(xiǎn)業(yè)，讓保險(xiǎn)業(yè)成為國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)體系的生力軍。增加保險(xiǎn)公司的數(shù)量，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)，規(guī)范一切公共設(shè)施參加保險(xiǎn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立專門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度與農(nóng)業(yè)政策型保險(xiǎn)制度，讓保險(xiǎn)業(yè)成為災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)闹髁?，并通過(guò)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)與防災(zāi)減損技術(shù)服務(wù)，為國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)做出重要貢獻(xiàn)。

5. 重視提升國(guó)民防災(zāi)減災(zāi)素質(zhì)，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才隊(duì)伍。一方面，有必要將防災(zāi)減災(zāi)納入國(guó)民教育，從小抓好災(zāi)害教育，同時(shí)，立足學(xué)校、社區(qū)與單位組織，抓好面向全社會(huì)的預(yù)防、避險(xiǎn)、減災(zāi)等方面的宣傳教育，增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、災(zāi)害防范意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高自救互救能力，努力形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主、全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的良好氛圍。在地震、山體滑坡、洪水等災(zāi)難多發(fā)地區(qū)，更要有針對(duì)性地進(jìn)行防范和自救知識(shí)的宣傳普及，并定期開(kāi)展防災(zāi)演習(xí)，做到警鐘長(zhǎng)鳴，有備無(wú)患。另一方面，還應(yīng)當(dāng)盡快形成防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才隊(duì)伍。包括將防災(zāi)減災(zāi)人才培養(yǎng)與專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)納入科教興國(guó)與人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)研究、工程技術(shù)、救災(zāi)搶險(xiǎn)和行政管理等方面的人才培養(yǎng)，強(qiáng)化基層災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)，真正構(gòu)建起群防群治的災(zāi)害治理格局。

（作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副教授，國(guó)家減災(zāi)委專家委員會(huì)專家）

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