閆永強(qiáng)

摘要：為了對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）、國(guó)務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和有關(guān)法律、法規(guī)，我們對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行一個(gè)分析，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，因此實(shí)施耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是實(shí)施基本農(nóng)田的保護(hù)?；巨r(nóng)田規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一，它是將總體規(guī)劃確定的耕地按照一定的指標(biāo)優(yōu)選劃為基本農(nóng)田的過(guò)程?？茖W(xué)合理的基本農(nóng)田規(guī)劃對(duì)于保護(hù)耕地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。本文對(duì)此展開(kāi)研究探討。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田 規(guī)劃 持續(xù)發(fā)展 重要意義 研究 方向

根據(jù)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)在采取嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)措施的同時(shí)，往往只重視耕地?cái)?shù)量，忽視質(zhì)量；重視耕地生產(chǎn)功能，忽視生態(tài)、景觀和文化等功能，造成了耕地質(zhì)量的下降及優(yōu)質(zhì)耕地資源的浪費(fèi)。國(guó)土資源部發(fā)布的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》指出：“土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整要優(yōu)先安排生態(tài)屏障用地，保護(hù)耕地和基本農(nóng)田”，這些要求的提出為基本農(nóng)田保護(hù)空間規(guī)劃方法在實(shí)踐上提出了新的挑戰(zhàn)，也為基本農(nóng)田空間規(guī)劃研究指明了新的方向。按照國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部的要求，永久基本農(nóng)田劃定工作和土地整治規(guī)劃編制工作的最終目的都是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和集約節(jié)約制度。事關(guān)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核以及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)驗(yàn)收工作，事關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和糧食安全，意義重大。

1 實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)利用總體規(guī)劃的重要意義

1.1 總體規(guī)劃的重要意義。我們知道，土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，事關(guān)國(guó)家和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用，切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理工作，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

1.2 嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護(hù)基本農(nóng)田。及時(shí)劃定基本農(nóng)田。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)區(qū)布局及管制規(guī)則，在土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)之后3個(gè)月內(nèi)完成基本農(nóng)田劃定工作?；巨r(nóng)田劃定后，實(shí)行永久保護(hù)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變或者占用。與此同時(shí)，注重完善基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理。

2 保護(hù)制度

《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國(guó)土資源部制定的有關(guān)規(guī)章對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度作了規(guī)定。這些制度概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：2.1 基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃制度。各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護(hù)作為規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容，明確基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量要求。

2.2 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度。縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，予以公告。

2.3 占用基本農(nóng)田審批制度?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過(guò)調(diào)整各級(jí)土地利用總體規(guī)劃變相占用基本農(nóng)田。

2.4 基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度。

2.5 禁止破壞和閑置、荒蕪基本農(nóng)田制度。禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。

2.6 基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度。并作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容。

2.7 基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)定期組織土地行政主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理或向上級(jí)人民政府報(bào)告。

2.8 基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度。地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)和基本農(nóng)田承包經(jīng)營(yíng)者，要采取措施，培肥地力，防止基本農(nóng)田污染。

3 基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)施

根據(jù)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部要求，以土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，將規(guī)劃確定的基本農(nóng)田逐圖落實(shí)到地塊，落實(shí)到村組和承包農(nóng)戶(hù)，明確地塊邊界、面積、質(zhì)量等級(jí)、編號(hào)，健全相關(guān)圖表冊(cè)、完善基本農(nóng)田臺(tái)賬，更新基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)信息將報(bào)國(guó)土資源部、國(guó)家土地督察局備案，做到圖、數(shù)、地一致，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為依法依規(guī)使用土地，嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度、違法土地監(jiān)測(cè)工作增加剛性，也為下一步開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償或激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新與試點(diǎn)工作打下基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)局要提供基本農(nóng)田質(zhì)量數(shù)據(jù)、負(fù)責(zé)建設(shè)基本農(nóng)田質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，并根據(jù)劃定成果逐步將基本農(nóng)田標(biāo)注到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上。由于落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，簽訂保護(hù)責(zé)任書(shū)和承包經(jīng)營(yíng)卡等工作，需要逐村逐戶(hù)與農(nóng)戶(hù)對(duì)接，必須要有村組干部的密切配合，希望各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能做好事前動(dòng)員，事中協(xié)調(diào)，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。并提供本鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況（包括村組與農(nóng)戶(hù)信息，交通概況）。

4 基本農(nóng)田保護(hù)劃定與調(diào)整的作用

4.1 嚴(yán)格控制耕地流失。嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)快減少的趨勢(shì)。嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。

4.2 加大補(bǔ)充耕地力度。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)施土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重大工程，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

4.3 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，參照農(nóng)用地分等定級(jí)成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實(shí)到地塊和農(nóng)戶(hù)，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級(jí)不得低于原有質(zhì)量等級(jí)。嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類(lèi)建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并按照“先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

4.4 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地。提高園地利用效益。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢(shì)果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺(tái)地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理，禁止毀林開(kāi)墾和非法占用林地，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)工程征占國(guó)家重點(diǎn)公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。

4.5 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)土地利用的整體控制。落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制。按照《綱要》確定目標(biāo)和任務(wù)，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系，將實(shí)際耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積作為耕地保護(hù)責(zé)任和節(jié)約集約用地目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實(shí)施問(wèn)責(zé)制，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。把嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)和干部實(shí)績(jī)考核的重要因素，完善相關(guān)評(píng)價(jià)和考核辦法。

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