楊再昆

摘要：本文從公共財政職能、新公共管理理論和國家治理層面，試圖糾正單純的政府會計改革不能滿足人民需求，應當輔以公共管理服務方面的改革，由下而上金字塔方式推行，引入市場工具，優(yōu)化資源配置，最終達到政府會計改革的目標。

關鍵詞：政府會計改革；公共財政職能；新公共管理理論；國家治理

一、引言

政府會計是政府財政資金活動的綜合反映，先進、規(guī)范的政府會計體系不僅有助于政府優(yōu)化財政資金使用率、完善預算制度體系、強化資產(chǎn)和負債管理、正確履行宏觀調控和公共服務職能，也能夠為向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用財政信息。

我國政府會計采取的是一種預算會計模式，它是國家財政預算管理的有機組成部分，是實現(xiàn)國家財政職能、執(zhí)行國家預算的重要手段?，F(xiàn)行的預算會計暴露出不少問題，有些問題已經(jīng)明顯不適應當前改革開放的需要。這就迫切要求對我國現(xiàn)行的預算會計進行全面改革，逐步建立起適用我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公共管理需要并且具有中國特色、科學規(guī)范的政府會計體系，使政府會計能更好地為政府行政管理和社會大眾服務。即政府會計的改革目標是充分發(fā)揮政府公共職能，國家治理效率效果以及優(yōu)化社會公眾服務。

圍繞這一目標，本論文以公共財政職能、新公共管理理論和國家治理為基礎，以新西蘭政府會計改革為啟示，分析了我國財政體制改革的基本途徑。

二、公共財政職能是政府會計改革的內在要求

為人民服務是各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則。按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革， 優(yōu)化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。公共財政職能包含于公共管理職能之中，體現(xiàn)了公共管理職能的三個特點：公共性、服務性和動態(tài)性。這三個特點是公共財政服務職能的重要體現(xiàn)。首先，公共財政是為廣大人民服務的。財政資金來源于每個納稅人，每一個公民均享有財政資金的一定所有權，基于受托責任理論，公民有權利對財政資金進行監(jiān)督，即財政資金應當受到公共的監(jiān)督。李曉慧（2010） 認為， 不同層次政府會計信息使用者對政府會計信息具有多層次性需求， 我國政府會計目標體系表現(xiàn)為以公共受托責任為邏輯起點的金字塔型結構。從受托方而言，財政應當是為人民群眾服務的多層次需求，這是它最根本的特點。其次，公共財政的重要職能是服務性。依據(jù)代理理論，公民將各自的一部分交給政府，國家代理納稅人管理這些資金，并將納稅資金用于公共服務，體現(xiàn)了誰的資金誰享有，政府作為代理人必須服務委托人。因此，服務性是公共財政職能最重要的一項基本職能。再次，公共財政服務應當不斷優(yōu)化，滿足公眾需求。隨著社會主義市場經(jīng)濟越發(fā)展，財政管理越復雜，人民越要求財政資金優(yōu)化配置和管理。因此，公共財政要在不斷優(yōu)化中前進，體現(xiàn)其動態(tài)性的要求。無論是從受托責任理論還是委托代理理論，都要求公共財政職能的轉換與完善（劉玉廷，2004）。然而，政府會計是公共財政服務的具體體現(xiàn)，直接計量了服務效率和效果。人民需要不斷從政府會計中獲取服務以及資金管理信息，就需要改革當前不能滿足使用者需求的政府會計。因此，公共財政職能內在上要求政府會計推行改革。

三、新公共管理理論是政府會計改革的起點

筆者認為從會計本身入手進行政府會計改革不能完全達到政府會計改革的目標。張琦（2006）認為進行政府會計改革的思路之一是從會計本身來入手，比如說先以事業(yè)單位為公共部門的試點進行會計制度（準則）、財務規(guī)則等方面的改革，然后將事業(yè)單位改革的經(jīng)驗運用到更廣泛的公共部門。從會計本身來入手進行改革，可以達到一定的效率和效果，但是這種效率和效果可能是低效的。會計本身是以披露和計量為一般條件的，反應的是歷史信息，它不能為改善公共財政管理提供直接動力，而是提供低效的監(jiān)督激勵。倘若公共財政管理本身是低效的，良好的政府會計最多也只是公共財政管理的真實“顯示器”。單純的政府會計改革對完善政府公共服務，對加強國家治理來講治標難治本。

為了達到政府會計改革的目標，應當同時對政府公共管理進行改革，二者相輔相成。政府會計能夠展示公共管理改革的成果，公共管理可以作為推動政府會計改革的強大動力。然而，我國的公共管理存在著很多問題，這些問題不同程度的導致了公共管理的低效問題。（一）加入世貿組織（WTO）后，對中國政府公共政策和公共服務提出了新挑戰(zhàn)。（二）市場經(jīng)濟體制的建立與完善對公共管理提出了更高要求。（三）公民社會的發(fā)展對傳統(tǒng)公共管理形成了巨大壓力。面對時代不斷進步，傳統(tǒng)的公共管理已然難以滿足現(xiàn)在人民的需要。在新市場環(huán)境下，公共管理應當滿足人民對公共服務的全面性、效率性、滿意度的新需求。

新公共管理理論契合我國對公共管理需要主要體現(xiàn)在一下三點：（一）新公共管理理論主張市場工具的介入，通過市場競爭機制為大眾提供更加全面的服務，在市場競爭條件下，每個提供服務的機構都為了市場份額而倍加努力，因而所提供的服務是全面而高效的。當前中國人口眾多，需要服務的市場大，要求相對較低，通過市場工具的介入可以為政府公共服務開辟新路徑。（二）新公共服務主張借助契約工具轉讓自己一部分只能給市場，通過契約關系來約束新職能服務，傳統(tǒng)的公務員制度應當進行改制，重新調整服務人員的契約機制，將終身制改為合同制，更加有效的利用競爭。這樣可以對國家公務員終身制得以有效改革，避免公務人員冗雜以及服務效率低下。（三）績效管理是新公共服務一項重要舉措，新公共管理服務目標追求以顧客滿意度為導向的，基本要求是達到應有的效率和效果，使顧客滿意。同時良好的績效管理為公共服務提供了監(jiān)督，而政府會計就是績效管理的一部分。

引入市場工具是為了更好的提供公共服務，提高服務的效率和效果，同時配以政府會計改革，建立政府會計體系，才能推動政府會計的進一步深化改革，優(yōu)化資源配置。

四、國家治理需要政府會計改革

國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調和緩解社會沖突與矛盾，以維持特定的秩序。國家治理反應在整個社會層面，治理的方式，成果都需要不斷的進行測度、衡量以便進行監(jiān)督和調整。政府會計直接關系到國家治理層面上的各項預算，資金使用。預算不合理或者預算不足都會導致治理效應弱化?；诋斍暗念A算財政制度下，每一個治理部門都傾向于多預算，年底突擊花掉本年剩余的預算部分，造成了資源浪費以及分配不合理。因此，改革政府會計勢在必行，嚴格預算機制，采用權責發(fā)生制，加強政府會計的事后監(jiān)督作用，促進分配合理化，引入市場工具進一步優(yōu)化資源配置。（作者單位：西南財經(jīng)大學）

參考文獻

[1]劉玉廷.2004.我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究

[2]張琦，王森林，李琳娜.2010.我國政府會計改革重大理論問題研究[J].會計研究

[3]戚嘯艷，韓靜，趙建國.2013.政府會計改革進程中的困惑和機遇解構[J].會計研究

[4]陳小悅，陳璇.2005.政府會計目標及其相關問題的理論探討[J].會計研究

[5]陳志斌.2011.政府會計概念框架結構研究[J].會計研究

[6]張琦，張娟，程曉佳.2011.我國政府預算會計系統(tǒng)的構建研究[J].會計研究

[7]路軍偉，李建發(fā).2006.政府會計改革的公共受托責任視角解析[J].會計研究