羅謨諾

中國的公共財政從概念到制度實踐都有一個“移植”的過程。從實現(xiàn)公共財政的四大價值目標(biāo)--體現(xiàn)公共性、保障公平性、實踐公益性和實現(xiàn)法治性--來看，中國的公共財政建設(shè)必將是一個長期而艱巨的過程，而要保證公共財政運行過程的規(guī)范性和正確性，有效的監(jiān)督和控制就顯得尤為重要。

地方政府財政預(yù)算與人大審查監(jiān)督制度概述

（一）政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算是政府按照一定的法律程序編制的年度財政收支計劃，它是政府組織和規(guī)范財政收支活動的重要工具，在當(dāng)代社會，它還是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的重要杠桿。

政府預(yù)算首先在形式上表現(xiàn)為年度財政收支計劃，它反應(yīng)了政府財政收入和支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。其具體形式是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財政預(yù)算年度內(nèi)的各項收入與支出進(jìn)行分類，并列入各種表格中，通過這種方式可以反映具體時間內(nèi)政府財政的來源和支出的明細(xì)。

（二）人大審查監(jiān)督制度

政府財政花的是納稅人的錢。因此，政府作為經(jīng)濟(jì)活動的主體，其預(yù)算支出必須服務(wù)于整個社會的需求，以滿足公眾的需要為目的，這是預(yù)算最基本的要求與原則。為了使國家財政取之于民用之于民，盡可能地減輕人民的負(fù)擔(dān)，使政府財政征收的各種稅收皆基于人民的意志，并且得到合理有效的使用，保證其只能用于公共需要，就必然要對政府的分配和使用財政資金進(jìn)行監(jiān)督與制約，通過政治、法律程序以確保政府收入和支出不偏離納稅人的利益，防范由于政府權(quán)力的擴(kuò)張而侵犯公民的個人財產(chǎn)權(quán)利。

然而，在現(xiàn)實生活中，控制權(quán)由全體公民一同行使是無法實現(xiàn)的。為了對政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，必須通過合法的政治過程決定一個控制系統(tǒng)，并且通過人民的授權(quán)，委托此控制系統(tǒng)對政府的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約。通過民主集中制的原則，可以有效發(fā)揮集體的智慧，減少決策失誤，并使國家決策最大限度地體現(xiàn)人民的意志。

地方人大預(yù)算審查監(jiān)督制度存在的主要問題

（一）預(yù)算審查走形式

1.審查環(huán)節(jié)上的滯后性

在實際監(jiān)督中，審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算的幾個時間節(jié)點，存在著法律規(guī)定原則與實際操作脫節(jié)的現(xiàn)象。由于預(yù)算收入水平對下一年的預(yù)算安排具有決定意義，而預(yù)算收入要到12月31日才能出最后的結(jié)論，故完成編制預(yù)算的最后環(huán)節(jié)肯定要在1月1日以后了。我國法律對地方人代會的召開并沒有固定的時間安排，各級、各地人代會召開時間先后不一，這從客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。

2.審查過程的游離性

在預(yù)算編制中，地方人大常委會的下屬工作機(jī)構(gòu)——財經(jīng)工委相關(guān)工作人員與政府財政局加強溝通聯(lián)系，了解情況，但從實踐來看，這些情況以總盤子為主，以分析執(zhí)行中的成績和困難為主，原則性很強，較為粗放，對初審預(yù)算的指導(dǎo)意義不是很強。

3.審查項目的模糊性

對預(yù)算的審議，重點和主體應(yīng)該是預(yù)算草案的具體安排，預(yù)算報告只是對預(yù)算草案的進(jìn)一步說明。但在實際審議中，人大代表都著重看預(yù)算報告的審議，對草案表審查不到位。主要原因是草案表編制過于籠統(tǒng)，大多數(shù)代表看不明白。

（二）決算報告審議走過場

1.審查主體的局限性

對預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督，這是法律要求，但是日常監(jiān)督的主體來看，主要是人大常委會下設(shè)的財經(jīng)工委，但一般下設(shè)的財經(jīng)工委人員過少，他們除了承擔(dān)財政預(yù)算監(jiān)督任務(wù)之外，還有發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)條線工作需要履行人大常委會的職責(zé)，工作任務(wù)相當(dāng)重，很多東西無法顧及。所以，財政監(jiān)督工作只能作為階段性重點，集中在年尾預(yù)算編制、年度決算、預(yù)算調(diào)整時，真正的日常監(jiān)督只能通過文來文往的形式來實施。

按照現(xiàn)行的干部管理體制，組織部門在選配人大財經(jīng)工委負(fù)責(zé)人時，為了增強財經(jīng)工委的吸引力，將行政關(guān)系留在原單位作為優(yōu)惠條件。

2.業(yè)務(wù)能力與財政監(jiān)督要求有距離

現(xiàn)在地方人大財經(jīng)工委工作人員大多是非財政部門轉(zhuǎn)崗而來，缺乏必要的專業(yè)知識，無法對財政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行權(quán)威解讀與分析，并提出合理化的建議。

完善地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的對策

（一）財政管理權(quán)與使用權(quán)分離

人大代表人民行使對財政資金的公開透明的管理權(quán)，也是人民主權(quán)的一個體現(xiàn)。政府單純行使財政使用權(quán)，使財政資金的使用方向、過程和效果更易得到有效的監(jiān)督和控制，既可以減少政府開支的隨意性，又可以提高財政資金使用效益。

（二）審計部門納入人大體系

在公共財政監(jiān)督體制的改革方面，應(yīng)考慮使審計部門對人大負(fù)責(zé)，從而將其納入人大的體系之內(nèi)。理論界早已有了這個強有力的聲音，它不但彌補了人大財政監(jiān)督缺乏專家與技術(shù)人員的困境，還使審計部門從政府的擺布和干擾中解放出來，從而實現(xiàn)其獨立性和客觀性。

（三）加速人大電子化建設(shè)

目前，電子政務(wù)已經(jīng)成為世界發(fā)展的趨勢，加強電子政務(wù)的建設(shè)正是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢。作為中國電子政務(wù)的一個重要組成部分——電子人大，應(yīng)在立法、監(jiān)督以及重大問題的決策方面起到積極作用，并在新一輪政治體制改革中促進(jìn)人大制度改革，提升人大權(quán)威，更好地發(fā)揮人大作用。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）