張韻

摘 要：成都市于2004年起實(shí)施了針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度，該制度雖以低繳費(fèi)優(yōu)勢(shì)迅速擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，但存在低待遇、難轉(zhuǎn)移、高成本、復(fù)雜化等問(wèn)題。2011年，成都市開(kāi)始進(jìn)行非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)并軌城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的改革，旨在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)同等待遇。成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)改革對(duì)其完善社會(huì)保險(xiǎn)制度具有積極影響，對(duì)其他地區(qū)也有參考和借鑒意義，但在具體實(shí)施過(guò)程中存在費(fèi)率提高可能導(dǎo)致參保人數(shù)下降以及繳費(fèi)不合理等問(wèn)題，建議針對(duì)原綜合保險(xiǎn)參保人員，采取降低繳費(fèi)基數(shù)、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限的辦法，以確保提高社會(huì)保障覆蓋率改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：綜合社會(huì)保險(xiǎn)；社會(huì)保險(xiǎn)；非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員；城鎮(zhèn)職工；農(nóng)民工；社會(huì)平均工資；繳費(fèi)基數(shù)；社會(huì)保障覆蓋率

中圖分類號(hào)：F840.2；F12771 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2013）05001108

一、引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，各地外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保障體系的建立迫在眉睫。實(shí)踐中，各地區(qū)因地制宜采取了改革措施，“上海模式”“深圳模式”“寧波模式”“成都模式”等相繼出現(xiàn)，但各個(gè)模式的弊端也日益凸顯，全國(guó)仍尚未形成一套統(tǒng)一的外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保障體系。理論上，農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的建立等，也成為廣大學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。有關(guān)的研究主要可歸納為以下幾類：

一是研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)均等化。田小寶等（2011）研究了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障公共服務(wù)體系建設(shè)，認(rèn)為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障公共服務(wù)體系建設(shè)迫在眉睫；王永奎等（2011）探究了我國(guó)勞動(dòng)保障公共服務(wù)均等化發(fā)展策略，認(rèn)為以成都為例的城鄉(xiāng)居民一體化模式對(duì)制度設(shè)計(jì)要求比較高，實(shí)施難度大，且仍然存在城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩個(gè)制度體系；馮俏彬等（2010）分析了我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)差異及財(cái)政影響，認(rèn)為建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。

二是研究社會(huì)保險(xiǎn)改革對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的影響。穆懷中等（2011）分析了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)水平，認(rèn)為在中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)能力范圍之內(nèi)，且逐年呈下降趨勢(shì)。

三是橫向?qū)Ρ痊F(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。馮建波（2011）以寧波市為例探究了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的演變進(jìn)程及改革建議，并對(duì)比了“成都模式”“上海模式”“深圳模式”“寧波模式”的特點(diǎn)。王博（2009）對(duì)我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)模式的便攜性進(jìn)行了分析，認(rèn)為以上海和成都為主的綜合保險(xiǎn)模式在農(nóng)民工流動(dòng)方面缺乏與其他制度的銜接性。崔仕臣等（2008）對(duì)深圳、上海農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，認(rèn)為在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)考慮農(nóng)民工的城市化、流動(dòng)性與社保待遇可攜帶性問(wèn)題。

四是針對(duì)成都市農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的研究。胡務(wù)（2006）探究了成都市農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，認(rèn)為綜合保險(xiǎn)參保范圍與待遇均有待提高。武玉寧（2006）對(duì)成都市農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行了研究，認(rèn)為綜合保險(xiǎn)存在一定的問(wèn)題，僅為一種過(guò)渡性制度，而戶籍制度改革為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的改進(jìn)帶來(lái)了福音。

張 韻：成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的意義、問(wèn)題與建議由上述研究可以看出，建立健全針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保障制度是當(dāng)前迫在眉睫的社會(huì)任務(wù)，各地區(qū)也根據(jù)自身勞動(dòng)力來(lái)源的特點(diǎn)在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度方面進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，但這些制度仍不盡完善，存在著低待遇、難轉(zhuǎn)移、高成本等問(wèn)題。

作為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，2010年11月成都市政府出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》（成委發(fā)〔2010〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著成都市向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)又邁進(jìn)了一大步。該《意見(jiàn)》指出，將非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱綜合保險(xiǎn)）與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)并軌，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)同等待遇。為完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，成都市人民政府先后發(fā)布《成都市人民政府關(guān)于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)并軌城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（成府發(fā)〔2011〕5號(hào)）《成都市人民政府辦公廳關(guān)于統(tǒng)一我市失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（成辦發(fā)〔2011〕31號(hào)）《成都市人民政府辦公廳關(guān)于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（成辦發(fā)〔2011〕32號(hào)），明確從2011年4月1日起開(kāi)始實(shí)施綜合保險(xiǎn)并軌、接續(xù)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)政策，有效期5年。這一重大改革，將為我國(guó)各省市擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、提高外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)待遇提供參考和借鑒。本文將以成都市農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)并軌城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)為契機(jī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，具體分析綜合保險(xiǎn)并軌社保險(xiǎn)這一改革的現(xiàn)實(shí)意義及其具體方案存在的問(wèn)題，并提出可供參考的解決方案。

二、成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的背景與意義

1.成都市綜合保險(xiǎn)的發(fā)展與弊端

根據(jù)《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》（成府發(fā)〔2003〕7號(hào)）和《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)充規(guī)定》（成府發(fā)〔2006〕77號(hào)）有關(guān)規(guī)定，“綜合保險(xiǎn)適用于成都市行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員以及無(wú)單位的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員，包括工傷補(bǔ)償或意外傷害補(bǔ)償、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷、老年補(bǔ)貼、醫(yī)療個(gè)人賬戶和女職工生育補(bǔ)貼五項(xiàng)待遇?！焙?jiǎn)而言之，綜合社會(huì)保險(xiǎn)是一種捆綁式社會(huì)保險(xiǎn)，僅一種保險(xiǎn)就涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等各項(xiàng)待遇。

綜合保險(xiǎn)最主要的優(yōu)勢(shì)在于低繳費(fèi)、廣覆蓋。根據(jù)上述文件，綜合保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例較低，其中用人單位承擔(dān)14.5%、個(gè)人僅承擔(dān)5.5%，相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)用人單位承擔(dān)28.72%、個(gè)人承擔(dān)11.0%的繳費(fèi)比例，用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)承擔(dān)比例均僅相當(dāng)于社會(huì)保險(xiǎn)的二分之一。由最簡(jiǎn)單的供需關(guān)系模型也可以得知，社保費(fèi)用降低，必然使得參保人數(shù)增加，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面擴(kuò)大。根據(jù)成都市近年來(lái)的政府工作報(bào)告中數(shù)據(jù)， 2004年至2010年社會(huì)保險(xiǎn)和綜合保險(xiǎn)參保人數(shù)的對(duì)比如表1所示。綜合保險(xiǎn)的參保人數(shù)在2004年到2010年短短7年時(shí)間內(nèi)，從13.7萬(wàn)人大幅度提升至133.3萬(wàn)人，而2010年城鎮(zhèn)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)僅為240.4萬(wàn)；社會(huì)保險(xiǎn)職工參保人數(shù)每年上漲幅度維持在12%左右，而綜合保險(xiǎn)參保人數(shù)每年增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出社會(huì)保險(xiǎn)，可見(jiàn)綜合保險(xiǎn)發(fā)展之迅速。

表1 社會(huì)保險(xiǎn)與綜合保險(xiǎn)參保人數(shù)對(duì)比

年份 職工參保 綜合保險(xiǎn)

人數(shù)

/萬(wàn) 同比上漲

/% 人數(shù)

/萬(wàn) 同比上漲

/%

2004 121.5 — 13.7 —

2005 138.6 14.1 23.5 71.5

2006 153.7 10.9 33.9 44.3

2007 169.4 10.2 60.6 78.8

2008 188.9 11.5 84.7 39.7

2009 208.7 10.5 108.5 28.1

2010 240.4 15.2 133.3 22.9

數(shù)據(jù)來(lái)源：2005年至2011年成都市政府工作報(bào)告

雖然綜合保險(xiǎn)擁有繳費(fèi)低、覆蓋廣的優(yōu)勢(shì)，但綜合保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)也存在重大的缺陷，比如缺乏流動(dòng)性，養(yǎng)老待遇一次性領(lǐng)取，城鄉(xiāng)待遇不同，等等。不可否認(rèn)的是，綜合保險(xiǎn)只是一種過(guò)渡時(shí)期的過(guò)渡性產(chǎn)物，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的建立和“農(nóng)民工”概念的逐漸淡化，為“農(nóng)民工”量身定做的綜合保險(xiǎn)也將成為歷史。綜合保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的并軌，正標(biāo)志著這個(gè)轉(zhuǎn)折性時(shí)刻的到來(lái)。

2.綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的意義

成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的改革雖然不盡完善，但其借鑒意義和積極效應(yīng)卻是不容社會(huì)忽視的。這一跨越式的改革，不但順應(yīng)了“十二五”規(guī)劃中對(duì)民生工程的關(guān)注和改善，也在完善我國(guó)社會(huì)保障體系的改革道路上樹(shù)立了又一座里程碑。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都市已基本實(shí)現(xiàn)戶籍制度的統(tǒng)一，為徹底打破城鄉(xiāng)二元體制奠定了基礎(chǔ)。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)是成都市政府打破城鄉(xiāng)二元體制的關(guān)鍵步驟，是縮短城鄉(xiāng)收入差距的重要改革，也是大力擴(kuò)寬社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的有力措施。此次成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)改革實(shí)踐，必將為我國(guó)各地區(qū)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、提高外來(lái)務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)待遇提供有益的參考和借鑒。

（1）提高外來(lái)務(wù)工人員社保待遇，縮小城鄉(xiāng)差距

綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)旨在縮小城鄉(xiāng)收入差距，消除城市戶籍附帶的不公平福利，使在城市就業(yè)的農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)職工完全相同的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，在養(yǎng)老待遇方面，從原來(lái)一次性計(jì)發(fā)老年補(bǔ)貼到按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，實(shí)質(zhì)性解決了非城鎮(zhèn)戶籍職工“老有所養(yǎng)”的問(wèn)題；在醫(yī)療報(bào)銷方面，以2009年為例，非城鎮(zhèn)職工醫(yī)療報(bào)銷限額從65 462元提升至與城鎮(zhèn)職工相同的109 088元。

目前全國(guó)各省市均在嘗試打破城鄉(xiāng)二元制度，要完成這一改革的首要任務(wù)就是縮小城鄉(xiāng)收入差距，而將社會(huì)福利與城鎮(zhèn)戶籍相剝離是一個(gè)行之有效的辦法，成都市城鄉(xiāng)社保待遇相同的做法也是值得其他地區(qū)參考借鑒的。

（2）實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)

綜合保險(xiǎn)主要針對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)層次低、就業(yè)穩(wěn)定性差的農(nóng)民工設(shè)計(jì)，目前僅上海和成都兩地建立了農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致綜合保險(xiǎn)不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，給農(nóng)民工自由流動(dòng)帶來(lái)了極大的阻礙。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，成都市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)將納入省級(jí)統(tǒng)籌，更加適應(yīng)社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的需求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工在A地繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，流動(dòng)到B地可續(xù)繳社保費(fèi)用，繳費(fèi)年限累計(jì)，仍能享受養(yǎng)老待遇、報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的“便攜性”。

（3）提高資金運(yùn)用效率，降低管理成本

綜合保險(xiǎn)是獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)以外的另一套社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)，綜合保險(xiǎn)基金的運(yùn)用也獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金之外。由于農(nóng)民工群體非常年輕，對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的需求較低，導(dǎo)致了綜合保險(xiǎn)基金的利用率低，從一定程度上造成了資源的浪費(fèi)。而綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)之后，社會(huì)保險(xiǎn)群體整體的工傷和醫(yī)療費(fèi)用需求穩(wěn)定，保證了并軌后社會(huì)保險(xiǎn)基金的利用率，提高了資金的運(yùn)用效率。同時(shí)，社保部門為了規(guī)避綜合保險(xiǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，將綜合保險(xiǎn)分保給商業(yè)保險(xiǎn)公司。但由于現(xiàn)階段綜合保險(xiǎn)參保人數(shù)大、基金保值增值壓力小，再保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用低，且再保險(xiǎn)費(fèi)用需從綜合保險(xiǎn)基金中列支，加大了綜合保險(xiǎn)基金的管理成本。而綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)以后，社會(huì)保險(xiǎn)管理成本并不會(huì)有大幅度的增加，相對(duì)于獨(dú)立運(yùn)作的綜合保險(xiǎn)體系，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后降低了管理成本。

（4）簡(jiǎn)化社會(huì)保險(xiǎn)體系

成都市原社會(huì)保險(xiǎn)制度體系過(guò)于復(fù)雜，包含有城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、綜合社會(huì)保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)之后，簡(jiǎn)化了整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系，也更易于群眾理解，利于完善社會(huì)保障體系的宣傳工作，且提高了社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理的效率，降低了經(jīng)辦人員工作量，還減少了計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)的維護(hù)費(fèi)用。

三、成都市綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

綜合保險(xiǎn)是一種捆綁式社會(huì)保險(xiǎn)，旨在使非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員在人數(shù)多、收入低的條件下也能享受到相對(duì)公平的公共服務(wù)和社會(huì)福利。戶籍制度改革、實(shí)行公共服務(wù)均等化等政策措施旨在縮小城鄉(xiāng)收入差距，因此在制定社會(huì)保障和社會(huì)福利方面的政策時(shí)，應(yīng)注意向農(nóng)民工等弱勢(shì)群體傾斜。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)本是利于縮小城鄉(xiāng)差距的有效措施之一，但如果實(shí)施方式不當(dāng)，有可能違背改革的初衷。根據(jù)《成都市人民政府關(guān)于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)并軌城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》《成都市人民政府辦公廳關(guān)于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》等具體實(shí)施辦法，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然在并軌期間用人單位和非城鎮(zhèn)戶籍職工有一段時(shí)間的緩沖期，但綜合保險(xiǎn)費(fèi)用低廉的優(yōu)勢(shì)逐漸消失，這可能造成以下兩點(diǎn)問(wèn)題。

1.費(fèi)率提高導(dǎo)致參保人數(shù)下降

根據(jù)上述有關(guān)文件，我們可以對(duì)綜合保險(xiǎn)、綜合保險(xiǎn)并軌緩沖期以及城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例進(jìn)行比較，如表2和表3所示。

表2 城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)與并軌后的綜合保險(xiǎn)費(fèi)率對(duì)比

項(xiàng) 目 城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn) 綜合保險(xiǎn)并軌

單位 個(gè)人 單位 個(gè)人

基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 20% 8% 12% 8%

基本醫(yī)療保險(xiǎn) 6.5% 2% 2011年3.5%

2012年4.5%

2013年5.5%

2014年6.5% 2%

失業(yè)保險(xiǎn) 2% 1% 2% 1%

生育保險(xiǎn) 0.6% 0 0.6% 0

工傷保險(xiǎn) 浮動(dòng)費(fèi)率

（0.6%、1.2%、2%） 0 浮動(dòng)費(fèi)率

（0.6%、1.2%、2%） 0

大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn) 1% 0 1% 0

小計(jì) 30.7% 11% 19.7%～22.7% 11%

數(shù)據(jù)來(lái)源：成都市人力資源與社會(huì)保障局門戶網(wǎng)站http：∥www.cdhrss.gov.cn/

表3 原綜合保險(xiǎn)繳費(fèi)

險(xiǎn)種 單位 個(gè)人 小計(jì)

綜合保險(xiǎn) 13% 5.5% 18.5%

失業(yè)保險(xiǎn) 1.5% 0 1.5%

合 計(jì) 14.5% 5.5% 20%

數(shù)據(jù)來(lái)源：成都市人力資源與社會(huì)保障局門戶網(wǎng)站http：∥www.cdhrss.gov.cn/

由表2、表3可以看出，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，不論是對(duì)個(gè)人還是對(duì)用人單外來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)額度都有較大幅度提高：對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)比例提高了1倍，從5.5%提高到11%，與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用相同；對(duì)于用人單位來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)比例也從14.5%提高到20%左右，大約為城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)用人單位承擔(dān)費(fèi)用的三分之二。

（1）低收入群體的個(gè)人參保意愿降低

綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，由于個(gè)人費(fèi)率提高，可能導(dǎo)致農(nóng)民工個(gè)人參保意愿降低。根據(jù)成都市人社局的相關(guān)規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人應(yīng)繳納的費(fèi)用計(jì)算方法為：

個(gè)人月繳費(fèi)額=繳費(fèi)基數(shù)×繳費(fèi)比例

其中，繳費(fèi)基數(shù)為職工本人上月工資，職工本人上月工資低于上一年在崗職工月平均工資60%的，按平均工資60%計(jì)算繳費(fèi)基數(shù)。根據(jù)表2、表3數(shù)據(jù)，個(gè)人繳費(fèi)比例合計(jì)為11%。為簡(jiǎn)化公式，各險(xiǎn)種均采用成都市2010年社會(huì)平均工資來(lái)計(jì)算，即月均工資為2 543元。綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，在職工上月工資低于平均工資60%的情況下，個(gè)人月繳費(fèi)額最低為167.8元。而在綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)前，個(gè)人月繳費(fèi)額最低為83.9元。

顯而易見(jiàn)，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，個(gè)人月繳費(fèi)額驟然增長(zhǎng)一倍。此種收入分配方式不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用，反而可能拉大收入分配差距，并可能導(dǎo)致部分農(nóng)民工在綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，不愿意繼續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)，寧可選擇每月多出相應(yīng)的可支配收入由于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員的月收入普遍偏低，為簡(jiǎn)化討論，若以2011年最低工資為非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員的月收入，即850元，扣除個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，其每月可支配收入為僅682.2元。。

（2）用人單位參保意愿降低

綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，用人單位費(fèi)率也會(huì)大大提高，成本增加。根據(jù)成都市綜合社會(huì)保險(xiǎn)管理中心提供的數(shù)據(jù)，89.76%的用人單位選擇60%最低檔次的繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)，且繳費(fèi)基數(shù)檔次越高，參保比例越低。其原因在于以最低檔次的繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)，用人單位的用工成本最小。又以表2和表3的對(duì)比數(shù)據(jù)可以看出，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，用人單位的繳費(fèi)比例最少上升5個(gè)百分點(diǎn)，且繳費(fèi)比例將逐年上升。假定一個(gè)用人單位在2011年至2016年之間的規(guī)模不發(fā)生變化，但其在社會(huì)保險(xiǎn)方面的雇工成本卻有大幅增加。

同時(shí)，選擇綜合保險(xiǎn)的用人單位絕大多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)，為避免上述成本增高的情況，企業(yè)可能采取裁員或者不再繼續(xù)為職工參保等消極措施，前者可能導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)率上升，后者不利于促進(jìn)社會(huì)保障制度的全面覆蓋。

總之，不論是從個(gè)人還是用人單位方面來(lái)看，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，繳費(fèi)金額增長(zhǎng)幅度都過(guò)大，不僅可能使原來(lái)繳不起社保的低收入群體仍然承擔(dān)不了社保費(fèi)用，甚至將部分本已購(gòu)買綜合保險(xiǎn)的農(nóng)民工擠出社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍；同時(shí)，企業(yè)成本增加也可能導(dǎo)致失業(yè)率上升，又使一部分本來(lái)享有相對(duì)公平的公共服務(wù)和社會(huì)福利的人群也被排除在現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外。因此，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，可能使整個(gè)社會(huì)保障的覆蓋范圍反而縮小，與擴(kuò)大社保覆蓋范圍的改革初衷不符合。

2.以社會(huì)平均工資為基準(zhǔn)繳費(fèi)有失公平

社會(huì)平均工資和城鎮(zhèn)在崗職工平均工資，是省級(jí)政府統(tǒng)計(jì)部門根據(jù)省內(nèi)各地、各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和各工種的上年度實(shí)發(fā)工資計(jì)算出來(lái)的，社會(huì)平均工資的計(jì)算并未將非城鎮(zhèn)職工工資收入、下崗待業(yè)人員、靈活就業(yè)人員收入納入其中。而成都市2010年社會(huì)保險(xiǎn)體系整體參保人數(shù)為373.7萬(wàn)，其中綜合保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)133.3萬(wàn)，綜合保險(xiǎn)占全部保險(xiǎn)人數(shù)比例超過(guò)三分之一，可見(jiàn)非城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)人口占全市勞動(dòng)人口的權(quán)重之大。因此，對(duì)于非城鎮(zhèn)職工來(lái)說(shuō)，目前測(cè)算出的社會(huì)平均工資相對(duì)其實(shí)際的平均工資偏高，把社會(huì)平均工資作為其社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)也就存在一定的不合理性，有失公平。

由于非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員的月收入普遍偏低，為簡(jiǎn)化討論，以城鎮(zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為非城鎮(zhèn)職工工資收入，例如2011年成都市人民政府調(diào)整的最低工資數(shù)為每月850元。而成都市2010年全部單位職工平均工資（即原城鎮(zhèn)職工平均工資）為30 515元，即月平均工資大致為2 543元。最低工資收入僅占上年度月平均工資的33.4%。而各類社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的最低檔為社會(huì)平均工資的60%，工資收入低于社會(huì)平均工資60%的職工，繳費(fèi)基數(shù)按社會(huì)平均工資的60%計(jì)算（見(jiàn)表4）。

表4 2011年各類工資收入對(duì)應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)/元

項(xiàng) 目

工資收入

低于社會(huì)

平均工資

的60% 工資收入

為社會(huì)平

均工資的

60%～300% 工資收入

高于社會(huì)

平均工資

的300%

基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 1 655.6 實(shí)際工資收入 8 278.0

基本醫(yī)療保險(xiǎn) 1 525.8 實(shí)際工資收入 7 628.8

失業(yè)保險(xiǎn) 1 525.8 實(shí)際工資收入 7 628.8

生育保險(xiǎn) 1 525.8 實(shí)際工資收入 7 628.8

工傷保險(xiǎn) 1 525.8 實(shí)際工資收入 7 628.8

大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn) 1 525.8 實(shí)際工資收入 7 628.8

注：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)涉及的“職工平均工資”，使用2010年四川省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資，即33 112元；其余保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)涉及的“職工平均工資”，使用2010年成都市全部單位職工平均工資，即30 515元。

數(shù)據(jù)來(lái)源：成都統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)http：∥www.cdstats.chengdu.gov.cn/

最低工資收入占社會(huì)平均工資比例不到40%，而繳費(fèi)基數(shù)最低檔卻為60%，此種設(shè)置缺乏合理性及公平性。針對(duì)目前的情況，可以考慮將非城鎮(zhèn)職工工資收入納入社會(huì)平均工資的計(jì)算，并采用加權(quán)平均的方式計(jì)算社會(huì)平均工資；或按目前的方法計(jì)算社會(huì)平均工資，但應(yīng)調(diào)低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)為社會(huì)平均工資60%的最低限制。

四、綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的建議方案

綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)，應(yīng)堅(jiān)持“費(fèi)用低、覆蓋廣”的原則和優(yōu)勢(shì)，否則一部分參保人員將被擠出社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，違背了這一制度設(shè)計(jì)的初衷。根據(jù)前文分析，成都市現(xiàn)行綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)制度存在一定不合理性和不公平性。雖然成都市從2003年起大力提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，但不能忽視的是城鄉(xiāng)收入差距依然較大，據(jù)相關(guān)研究顯示，城鄉(xiāng)收入比大致為3∶1。即使在戶籍制度逐步放開(kāi)后，農(nóng)民工收入仍然處于較低水平。因此，綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)，應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工收入較低的現(xiàn)狀，將政策長(zhǎng)時(shí)間地向低收入群體傾斜?；谏鲜隹紤]，并根據(jù)城鎮(zhèn)職工最低工資占社會(huì)平均工資的比重為33.4%，本文提出將最低繳費(fèi)基數(shù)從社會(huì)平均工資的60%調(diào)整到40%的繳費(fèi)方案。

1.方案設(shè)計(jì)

綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后，仍然按照現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例繳費(fèi)，只是將最低繳費(fèi)基數(shù)限制從社會(huì)平均工資的60%降低到40%，其余各項(xiàng)不發(fā)生變化，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位仍然承擔(dān)20%，個(gè)人仍然承擔(dān)8%。此種制度設(shè)計(jì)簡(jiǎn)便易行，利于計(jì)算。

根據(jù)成都市綜合社會(huì)保險(xiǎn)管理中心提供的數(shù)據(jù)，用人單位和非城鎮(zhèn)戶籍職工傾向于最低檔的繳費(fèi)檔次，因此應(yīng)著重關(guān)注綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)后的最低繳費(fèi)金額。本文將現(xiàn)行的繳費(fèi)制度和繳費(fèi)基數(shù)調(diào)整為社會(huì)平均工資的40%的繳費(fèi)制度進(jìn)行對(duì)比，如表5所示。

從表5可以看出，本文提出的繳費(fèi)方案和現(xiàn)行的繳費(fèi)制度相比，最突出的特點(diǎn)在于，個(gè)人最低繳費(fèi)額度從6.6%下降到4.4%，而單位最低繳費(fèi)額度兩者相差無(wú)幾。

以成都市2010年社會(huì)平均工資（即月均工資為2 543元）為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行比較：按原綜合保險(xiǎn)繳費(fèi)制度，個(gè)人月繳費(fèi)額最低為83.9元，企業(yè)月繳費(fèi)額最低為221.2元；按本文提供方案，個(gè)人月繳費(fèi)額最低為111.9元，企業(yè)月繳費(fèi)額最低為312.3元；按現(xiàn)行綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度，個(gè)人月繳費(fèi)額最低為167.8元，企業(yè)月繳費(fèi)額最低為328.0元（將2011—2016年作簡(jiǎn)單算術(shù)平均）。

表5 兩個(gè)繳費(fèi)方案的對(duì)比

項(xiàng) 目 本文方案：調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基數(shù) 原方案：綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度

單位 個(gè)人 單位 個(gè)人

各險(xiǎn)種繳費(fèi)比例之和 30.70% 11% 19.7%～22.7% 11%

再乘以最低繳費(fèi)基數(shù)40% 12.28% 4.4% — —

再乘以最低繳費(fèi)基數(shù)60% — — 11.82%～13.62% 6.6%

數(shù)據(jù)來(lái)源：成都市人力資源與社會(huì)保障局門戶網(wǎng)站http：∥www.cdhrss.gov.cn/，經(jīng)本文整理后得出。

綜合比較上述三種繳費(fèi)制度，采用本文提供的方案，個(gè)人和用人單位繳費(fèi)金額分別比原綜合保險(xiǎn)提高33.4%和41.2%，而采用現(xiàn)行的綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)方案，個(gè)人和用人單位繳費(fèi)金額分別比原綜合保險(xiǎn)提高100%和48.3%?？梢?jiàn)，本文的方案設(shè)計(jì)傾向于非城鎮(zhèn)職工的社保繳費(fèi)優(yōu)惠，盡可能地在繼續(xù)發(fā)揮原綜合保險(xiǎn)“費(fèi)用低、覆蓋廣”優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，做到城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇相同，有效地避免了低收入群體被擠出社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍之外。

2.方案的可行性分析

（1）計(jì)算簡(jiǎn)便，易于理解和宣傳

現(xiàn)行的綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)方案計(jì)算方式較為復(fù)雜，難以被參保人員理解，不利于政策的宣傳工作，并可能導(dǎo)致綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)改革的民眾支持率較低。而本文提供的繳費(fèi)方案計(jì)算方式簡(jiǎn)便，僅調(diào)低城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)基數(shù)，其余繳費(fèi)比例均不發(fā)生變化，并能使綜合保險(xiǎn)參保人員明顯地了解到政府對(duì)其的支持和優(yōu)惠，從而繼續(xù)購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)，本文的方案也降低了設(shè)備的維護(hù)費(fèi)用，不需每年全市統(tǒng)一調(diào)整繳費(fèi)軟件的比例設(shè)置，減少了政府部門的管理成本。

（2）限制低繳費(fèi)人員，防止財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重

需要指出的是，該繳費(fèi)方案只應(yīng)針對(duì)2011年3月31日前繳納綜合保險(xiǎn)和從未參保的非城鎮(zhèn)戶籍人員。從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)傾向于低繳費(fèi)率，如果過(guò)多地降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)導(dǎo)致社?；鸬臏p少，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，為今后社會(huì)保險(xiǎn)的給付埋下隱患。因此40%繳費(fèi)基數(shù)的優(yōu)惠政策僅針對(duì)于原綜合保險(xiǎn)參保人員，既減輕了低收入群體所承擔(dān)的社保費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并防止了中高收入群體同樣選擇40%繳費(fèi)基數(shù)的逆向選擇，也不至于給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)過(guò)大壓力，兼顧了二次收入分配的公平與效率。

（3）延長(zhǎng)繳費(fèi)期限，養(yǎng)老待遇趨同

采用本文方案，非城鎮(zhèn)戶籍職工繳費(fèi)低，退休享受的待遇也相應(yīng)偏低，這種對(duì)比在養(yǎng)老待遇方面體現(xiàn)得尤為明顯。若采用本文提供方案，以40%為最低檔繳費(fèi)基數(shù)，只需將養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限由15年延長(zhǎng)至18年，則養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇趨同。這里提出的延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限的做法雖然在實(shí)際操作中暫無(wú)先例，但卻不失為一種可供參考的合理方案，本文對(duì)這一大膽假設(shè)的驗(yàn)證如下：

根據(jù)養(yǎng)老金計(jì)算基本辦法，“新人”的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，其中：

基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn) =（當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ戮べY+指數(shù)化月均繳費(fèi)工資）÷2×N%

其中，N為繳費(fèi)年限。

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)=個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額÷計(jì)發(fā)月數(shù)

個(gè)人賬戶累積儲(chǔ)存額= 上年底止個(gè)人賬戶累積儲(chǔ)存額×（1+本年記賬利率）+個(gè)人賬戶本年記賬金額×（1+本年記賬利率×1.083×1/2）

為簡(jiǎn)便計(jì)算，本文做出以下假設(shè)。

假設(shè)一：職工從25歲開(kāi)始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，60歲退休；

假設(shè)二：年記賬利率為i=2.25%保持不變；

假設(shè)三：繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)上年度在崗職工年平均工資為Y元，領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)上年度在崗職工月平均工資為X元，且社會(huì)平均工資每年按（1+年記賬利率）遞增，即Y×（1+i）35=12X。

方案一，即現(xiàn)行綜合保險(xiǎn)并軌社會(huì)保險(xiǎn)方案，以平均工資的60%為繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)15年，達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。當(dāng)該職工年滿60歲退休時(shí)：

基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（X+X×新辦法平均繳費(fèi)指數(shù)0.6）÷2×累計(jì)繳費(fèi)年限15×1%= 0.12X

第十五個(gè)繳費(fèi)年年末個(gè)人賬戶養(yǎng)老金儲(chǔ)存額為：

積累到60歲退休時(shí)儲(chǔ)存額為：

人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為：

11.76X÷139=0.084 6X

因此，根據(jù)公式：

基本養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金

可得：

基本養(yǎng)老金=（0.12+0.084 6）X=0.204 6X

方案二，即本文提供方案，以平均工資的40%為繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)18年，達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。同理可得：

基本養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=（0.126+0.067 7）X=0.193 7X

以2010年四川省在崗職工月平均工資2 759元為例，35年后社會(huì)平均工資為6 012元，則方案一中的養(yǎng)老金待遇為1 230元，方案二中的養(yǎng)老金待遇為1 165元，兩者待遇趨同。

可見(jiàn)，繳費(fèi)基數(shù)維持在平均工資的40%的情況下，將最低繳費(fèi)年限延長(zhǎng)至18年，養(yǎng)老待遇與繳費(fèi)基數(shù)為平均工資的60%且繳費(fèi)年限為15年的養(yǎng)老待遇趨同。因此，本文提供的降低繳費(fèi)基數(shù)、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限方案具有一定可行性。

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