摘 要：隨著國(guó)家層面的農(nóng)民工政策文件的密集出臺(tái)，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的制度通道基本形成，但農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障在具體操作層面還存在社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重、社保權(quán)益維護(hù)難、住房保障不能滿(mǎn)足需要、管理和服務(wù)不到位、農(nóng)民工對(duì)政策認(rèn)知簡(jiǎn)單粗淺等諸多現(xiàn)實(shí)障礙，特別是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的社保資金運(yùn)行緊張、社保統(tǒng)籌層次低、一些具體制度和執(zhí)行辦法忽視了農(nóng)民工的權(quán)益、住房保障資源配置不合理、戶(hù)籍制度和土地制度改革滯后等深層次矛盾，致使農(nóng)民工的合法權(quán)益難以得到切實(shí)保障，極大地制約了城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋農(nóng)民工目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)在現(xiàn)行制度框架下，根據(jù)農(nóng)民工的群體特點(diǎn)與需求狀況，通過(guò)降低準(zhǔn)入條件、完善與協(xié)調(diào)政策、創(chuàng)新管理方法等措施，將農(nóng)民工全面納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。當(dāng)前，可從降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、完善連續(xù)社保權(quán)益享受政策、做實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌、加大住房保障力度、加快戶(hù)籍和土地綜合改革等層面改進(jìn)和完善農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的政策體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；城鎮(zhèn)社會(huì)保障；社保權(quán)益；社會(huì)保險(xiǎn)；住房保障；社會(huì)福利；社會(huì)救助；社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；社保統(tǒng)籌層次

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.1；F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2013）05000110

一、引言

“十八大”報(bào)告指出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，并將其作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一項(xiàng)重要改革舉措。社會(huì)保障是基本公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是公民應(yīng)享受的最重要的社會(huì)權(quán)利。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)常住人口的組成部分，進(jìn)一步完善覆蓋這部分人群的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，提高其保障水平，不僅關(guān)系到“十八大”報(bào)告目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且直接涉及廣大農(nóng)民工的切身利益。

我國(guó)學(xué)術(shù)界在農(nóng)民工社會(huì)保障制度建立的必要性、重要性方面保持高度一致，并且?guī)缀跛械膶W(xué)者都把城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障視為解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的終極目標(biāo)。但是在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)建思路、框架體系、統(tǒng)籌方式等具體問(wèn)題上則眾說(shuō)紛紜，分歧爭(zhēng)論較多，特別是在解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的路徑選擇上，存在著“農(nóng)保模式”（楊立雄，2004；藍(lán)春娣 等，2004）“城保模式”（章旭莉，2006）“獨(dú)立模式”（王家寶 等，2007）以及“分層分類(lèi)保障模式”（鄭功成，2002；劉傳江 等，2008；韓俊強(qiáng) 等，2012）的明顯分歧。學(xué)界的廣泛討論喚起了政府部門(mén)和全社會(huì)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益受損的密切關(guān)注與高度重視，并有效助推了一些地方政府在解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題上的積極行動(dòng)，形成了實(shí)踐層面解決農(nóng)民工社會(huì)保障的各種地方模式，如北京的“獨(dú)立-銜接模式”（張瑞凱，2011）、廣州的“進(jìn)城模式”、上海的“獨(dú)立模式”（石宏偉 等，2007）等。在各方的努力之下，農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題得到一定程度的解決，有效地實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。

但這些“百花齊放”式處理問(wèn)題的手筆，也留下了十分明顯的問(wèn)題與麻煩。正如批評(píng)者指出的那樣，社會(huì)保障作為我國(guó)“碎片化”的社會(huì)保障體系中的一個(gè)“碎片”，又分化為地方自主制定、操作的多種模式形成的進(jìn)一步碎片化（謝立凡 等，2011）。高度碎片化成為農(nóng)民工社會(huì)保障制度的根本特征，兜底的“安全網(wǎng)”千瘡百孔。在實(shí)踐中，農(nóng)民工則用退保、拒保等實(shí)際行動(dòng)表達(dá)了對(duì)碎片化社會(huì)保障的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，社會(huì)保障部門(mén)尤其是流出地的社會(huì)保障部門(mén)紛紛陷入征繳擴(kuò)面難、轉(zhuǎn)移接續(xù)繁雜、投訴糾紛不斷等諸多困擾之中，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)難度實(shí)際上進(jìn)一步增加而非減少。

隨著國(guó)家實(shí)施的中部崛起戰(zhàn)略、“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等政策利好，特別是積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，湖南的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化迅速發(fā)展，省內(nèi)流動(dòng)和外省回流的農(nóng)民工數(shù)量也相應(yīng)顯著增長(zhǎng)，農(nóng)民工問(wèn)題日漸成為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要而突出的問(wèn)題。在農(nóng)民工社會(huì)保障方面，湖南省的基本做法是將農(nóng)民工作為企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，這種做法在規(guī)模以上的企業(yè)中得到了很好的落實(shí)，但問(wèn)題也仍然存在，特別是對(duì)農(nóng)民工個(gè)體戶(hù)、在小微企業(yè)就業(yè)以及其他非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工而言，社會(huì)保障問(wèn)題仍然是其城鎮(zhèn)生活中的重要憂(yōu)患。

為此，本調(diào)研組赴長(zhǎng)沙、郴州、株洲等地開(kāi)展了訪談、問(wèn)卷調(diào)研中，共發(fā)放與回收問(wèn)卷1 200份，其中長(zhǎng)沙500份、株洲300份、郴州400份，本文中提到的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)均來(lái)自該問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。同時(shí)，該次調(diào)研還在長(zhǎng)沙市、郴州市舉行了農(nóng)民工代表座談會(huì)2次，人力資源與社會(huì)保障、民政、住建、公安、工會(huì)等單位主要領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)干部、工廠負(fù)責(zé)人會(huì)議3次。史術(shù)高、錢(qián)勝、鄧秀華等同志為調(diào)研以及本文的寫(xiě)作做出了許多貢獻(xiàn)，在此一并致謝。 等形式的調(diào)研，對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，以期提出具體的、具有高度可操作性的政策措施，切實(shí)實(shí)現(xiàn)把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的政策目標(biāo)。立足前人的研究成果，本文認(rèn)為，既要解決并防止進(jìn)一步的社會(huì)保障碎片化，又要綜合考慮農(nóng)民工群體的特點(diǎn)，更具有操作意義的做法無(wú)疑是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，并在現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度框架下根據(jù)農(nóng)民工的群體特點(diǎn)與需求狀況，通過(guò)降低準(zhǔn)入條件、完善與協(xié)調(diào)政策、創(chuàng)新管理方法等措施，解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。這樣，既能減少未來(lái)改革的阻力與成本，又不會(huì)扭曲邁向社會(huì)保障一元化目標(biāo)的路徑，更加有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化，更加有利于促進(jìn)整個(gè)社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的制度體系概述

目前，我國(guó)的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民分屬城鄉(xiāng)兩個(gè)不同的社會(huì)保障體系，而農(nóng)民工作為一個(gè)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)的特殊群體，已經(jīng)可以享有城鎮(zhèn)大部分社會(huì)保障權(quán)利。這種制度安排，突破了農(nóng)民工原有的戶(hù)籍身份，在一定程度上打破了城鄉(xiāng)二元社會(huì)制度的樊籬，維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益，為農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)提供了保障。

1.在社會(huì)保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)沒(méi)有制度障礙

自職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式以來(lái)，用人單位的農(nóng)民工即可參加社會(huì)保險(xiǎn)，享受社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。尤其是2003年以來(lái)，農(nóng)民工工作更加得到黨和國(guó)家的高度重視，國(guó)務(wù)院、人社部先后密集出臺(tái)了一批農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的意見(jiàn)與辦法（如表1），進(jìn)一步破除了農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的各種政策障礙，基本建立起農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的制度體系。隨著農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策的逐漸完善，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)從無(wú)到有，逐年增加，截止到2012年底，湖南省參加企業(yè)職工養(yǎng)老、職工醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)分別達(dá)到20.5萬(wàn)人、14.5萬(wàn)人、219.8萬(wàn)人。

2.在住房保障方面，面向農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障開(kāi)始起步且工作力度不斷加大

國(guó)家在許多文件中都對(duì)農(nóng)民工住房問(wèn)題給予了高度關(guān)注（如表2）。2007年前的政策主要側(cè)重于多渠道改善農(nóng)民工住房條件，2007年后則正式提出要加大公共租賃住房建設(shè)，將農(nóng)民工納入保障范圍。近年來(lái)，湖南省加快公共租賃住房建設(shè)，尤其是工業(yè)園區(qū)的公共租賃住房建設(shè)，要求各地將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工納入供應(yīng)范圍。2010—2012年，全省共開(kāi)工建設(shè)公租房15.98萬(wàn)套；2013年計(jì)劃開(kāi)工建設(shè)13.56萬(wàn)套，與2012年比，公租房在保障性安居工程建設(shè)任務(wù)占比由24%提高到40%；截止到2012年底，約有40萬(wàn)名農(nóng)民工入住公租房。

3.在社會(huì)福利和社會(huì)救助方面，符合條件的農(nóng)民工可在戶(hù)籍地享受農(nóng)村低保和大病救助等保障

當(dāng)前我國(guó)城市的社會(huì)救助和社會(huì)福利項(xiàng)目都是基于戶(hù)籍制度來(lái)建立和運(yùn)行的，如《城市居民最低生活保障條例》第2條明確規(guī)定其對(duì)象是“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民”。因此，湖南省的農(nóng)民工由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口尚無(wú)法獲得城鎮(zhèn)的社會(huì)救助和社會(huì)福利，但是符合條件的農(nóng)民工可以也只能在戶(hù)籍所在地申請(qǐng)農(nóng)村低保和大病救助等。這種制度安排，是長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元分割體制造成的，雖然不盡合理，但有其現(xiàn)實(shí)必然性。比如，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，不能不考慮城鄉(xiāng)基本生活成本和農(nóng)村土地的保障功能。

2005 《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》 建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行 有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；進(jìn)城務(wù)工人員購(gòu)買(mǎi)自住住房時(shí)，可按規(guī)定提取本人及其配偶住房公積金賬戶(hù)內(nèi)的存儲(chǔ)余額，也可申請(qǐng)住房公積金貸款。

2006.03 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》 國(guó)務(wù)院辦公廳 多渠道解決農(nóng)民工居住問(wèn)題，保障農(nóng)民工的居住場(chǎng)所符合基本的衛(wèi)生和安全條件。

2007.08 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》 國(guó)務(wù)院辦公廳 農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，應(yīng)按照集約用地的原則，集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造時(shí)，要考慮農(nóng)民工的居住需要，在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。有條件的地方，可比照經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租。

2007.12 《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》 建設(shè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部和國(guó)土資源部 明確用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體；用工單位可采取無(wú)償提供、廉價(jià)租賃、住房租金補(bǔ)助等方式改善農(nóng)民工住房條件；集中建設(shè)的農(nóng)民工集體宿舍，由用工單位承租后向農(nóng)民工提供，或由農(nóng)民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租。

2011.09 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》 國(guó)務(wù)院辦公廳 公共租賃住房面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員供應(yīng)，單套建筑面積以40平方米左右的小戶(hù)型為主，滿(mǎn)足基本居住需要。

2012.05 《公共租賃住房管理辦法》 中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象為符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員。

三、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)障礙

農(nóng)民工市民化不僅是城鎮(zhèn)化的必然要求，也是廣大農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求。問(wèn)卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿強(qiáng)烈，其中43.9%的農(nóng)民工準(zhǔn)備定居城市，還有10.3%的農(nóng)民工準(zhǔn)備定居縣城或鎮(zhèn)。從理論上說(shuō)，想定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工應(yīng)該積極參加城鎮(zhèn)社保，但據(jù)社保部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，截止到2012年底，湖南省農(nóng)民工職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的參保率僅為4.98%、3.52%、53.35%，農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房更是少之又少。導(dǎo)致這種狀況的原因主要是：

1.社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重

一是費(fèi)率高。當(dāng)前湖南省社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率與國(guó)家規(guī)定一致，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和約為43%。其中，用人單位需要承擔(dān)的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)的總費(fèi)率在32%，個(gè)人承擔(dān)費(fèi)率為11%。與美國(guó)、英國(guó)等社保制度比較完善的國(guó)家相比，我國(guó)社保繳費(fèi)率明顯偏高。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，美國(guó)繳費(fèi)率為12.4%，我國(guó)為28%。二是費(fèi)基高。湖南省社保繳費(fèi)費(fèi)基是根據(jù)省統(tǒng)計(jì)局提供的上一年在崗職工平均工資的60%～300%來(lái)確定。2012年在崗職工平均工資為3 336元（不包括城鎮(zhèn)私營(yíng)單位），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民工主要就業(yè)行業(yè)的平均工資水平，加重了農(nóng)民工及其工作單位的負(fù)擔(dān)。一方面，企業(yè)用工成本增加，利潤(rùn)減少，出于降低用工成本的考慮，往往不愿意給農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，千方百計(jì)地逃避繳費(fèi)或變相地少繳、不繳；另一方面，農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)金額超出農(nóng)民工當(dāng)前的支付能力，直接影響到農(nóng)民工的當(dāng)期生活水平，不少農(nóng)民工為了維持當(dāng)前的生活而自愿放棄社會(huì)保險(xiǎn)參保權(quán)利和社保的未來(lái)收益?？傊?，種種原因?qū)е掠萌藛挝缓娃r(nóng)民工個(gè)人繳不起、不愿繳。

2.社保權(quán)益維護(hù)難

一方面，用人單位拒繳、少繳、漏繳、拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的例子屢見(jiàn)不鮮。而社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法因無(wú)法獲得準(zhǔn)確的用工單位信息、執(zhí)法人員不足等因素的限制，只能按照“民不告官不究”的原則被動(dòng)實(shí)施，很難切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工的社保權(quán)益。另一方面，農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的主動(dòng)性、積極性依然有待提高。問(wèn)卷調(diào)查顯示，在遭遇用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，只有33.1%的農(nóng)民工選擇向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)舉報(bào)，16.8%的農(nóng)民工選擇采取法律途徑，兩者相加其比例尚不足50%；29.6%的農(nóng)民工選擇不維權(quán)或用辭職等方式解決問(wèn)題（如表3）。而且，由于農(nóng)民工流動(dòng)性大、主要依靠熟人介紹工作等就業(yè)特性，未與用人單位簽訂勞動(dòng)合同者不在少數(shù)，這進(jìn)一步加大了農(nóng)民工社保權(quán)益維護(hù)的難度。

3.住房保障不能滿(mǎn)足需要

近些年來(lái)，湖南省建設(shè)了大量保障性住房，但由于戶(hù)籍限制，農(nóng)民工不能享受廉租房、經(jīng)適房等住房保障；而部分面向農(nóng)民工的公租房，由于起步遲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)民工需要。目前，僅有4%的農(nóng)民工入住公租房。絕大多數(shù)農(nóng)民工解決住房問(wèn)題主要靠三種途徑：臨時(shí)工棚、用工單位集體宿舍和自租房，這些住房普遍位置偏遠(yuǎn)，面積狹小，人口密度大，衛(wèi)生條件差，安全隱患多。同時(shí)，現(xiàn)有的公租房主要是集體宿舍，且大多位于工業(yè)園區(qū)，周邊教育、醫(yī)療等配套設(shè)施不足，沒(méi)有考慮解決部分農(nóng)民工家庭生活特別是子女教育的需求，無(wú)法幫助農(nóng)民工及其家庭實(shí)現(xiàn)城市定居。

4.管理和服務(wù)不到位

農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性大，對(duì)社會(huì)保障服務(wù)的便捷性要求較高，但現(xiàn)有的社會(huì)保障服務(wù)效率與農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)頻率之間矛盾突出。如社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)定，每月1—10日需完成保險(xiǎn)異動(dòng)，對(duì)于農(nóng)民工數(shù)量龐大的用人單位而言，社保工作任務(wù)重、時(shí)間緊；又如工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)分為五個(gè)不同窗口，有些地方甚至在不同樓層，極大影響了社會(huì)保險(xiǎn)辦理工作效率；還如工傷需要2個(gè)月才能得以審批認(rèn)定，從申領(lǐng)待遇到待遇發(fā)放又需要至少2個(gè)月；等等。此外，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)因歸口管理單位不一，部門(mén)之間協(xié)調(diào)難、實(shí)際操作難的問(wèn)題較為突出，極大地影響了農(nóng)民工參保的積極性。

5.農(nóng)民工對(duì)政策認(rèn)知簡(jiǎn)單粗淺

農(nóng)民工對(duì)其社會(huì)保障政策認(rèn)知粗淺，直接影響到個(gè)人的參與度。農(nóng)民工參保率低與因政策不熟悉而造成的不信任、擔(dān)憂(yōu)等原因有很大關(guān)系。問(wèn)卷調(diào)查表明，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例、參保辦法、轉(zhuǎn)移接續(xù)等政策認(rèn)知大都停留在簡(jiǎn)單粗淺階段，完全不了解政策者眾多，真正熟悉政策者甚少。其中，對(duì)各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)政策非常了解的比例不超過(guò)8%，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接轉(zhuǎn)移政策非常了解者甚至不足2%；對(duì)住房公積金、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)政策完全不了解者的比例均超過(guò)44%，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接轉(zhuǎn)移政策完全不了解者的比例則高達(dá)61.4%（如表4）。

四、社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的深層次矛盾

1.社保資金運(yùn)行緊張

主要體現(xiàn)在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。2012年，湖南省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入515.1億元，其中，中央和省財(cái)政補(bǔ)助149億元；總支出414.0億元，剔除財(cái)政補(bǔ)助當(dāng)期缺口近50億元。如果維持財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不變，預(yù)計(jì)2013年底職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收支達(dá)到盈虧平衡，從2014年開(kāi)始，收支將出現(xiàn)剛性缺口，并逐年擴(kuò)大。截至2012年底，湖南省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余基金635.9億元，剔除中央和地方財(cái)政累計(jì)轉(zhuǎn)移支付832億元，基金累計(jì)負(fù)結(jié)余196億元，加上未做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)405.5億元，湖南省職工養(yǎng)老基金缺口601.5億元左右。湖南省養(yǎng)老基金運(yùn)行緊張，對(duì)拓寬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面帶來(lái)兩大影響：一是為保平衡、保發(fā)放，在現(xiàn)有覆蓋面不寬的情況下，無(wú)法降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而高費(fèi)率和費(fèi)基反過(guò)來(lái)又影響了覆蓋面的拓寬；二是因統(tǒng)籌基金不能滿(mǎn)足當(dāng)期發(fā)放，個(gè)人賬戶(hù)資金全部用來(lái)彌補(bǔ)統(tǒng)籌基金缺口，成為只記金額沒(méi)有存款的空賬，在一定程度上影響了農(nóng)民工對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任度。

2.社保統(tǒng)籌層次低

現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)保險(xiǎn)資金需要中央層級(jí)的收支管理系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會(huì)這類(lèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的資金池。但目前我國(guó)仍實(shí)行收支“以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，各地分散管理”的制度。湖南省雖然名義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社保資金的省級(jí)統(tǒng)籌，但實(shí)際上只在縣、市層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)收統(tǒng)支，省級(jí)只掌握調(diào)劑資金。社保統(tǒng)籌層次低，各地政策辦法不一，對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)三大影響：一是影響轉(zhuǎn)移接續(xù)，特別是跨省的轉(zhuǎn)移接續(xù)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，廣東省東莞市養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金繳費(fèi)費(fèi)率為11%，低于湖南省的12%，按照當(dāng)前的政策，統(tǒng)籌基金需要按12%的費(fèi)率進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如從東莞轉(zhuǎn)移至湖南，則東莞需要補(bǔ)貼1%的統(tǒng)籌基金。而如果農(nóng)民工退保的話，僅帶走個(gè)人賬戶(hù)資金，統(tǒng)籌賬戶(hù)的資金并不能帶走，而是直接劃入當(dāng)?shù)厣绫＝y(tǒng)籌基金中。因此，廣東省社保部門(mén)向湖南省轉(zhuǎn)移社保統(tǒng)籌基金的積極性不高，甚至鼓勵(lì)農(nóng)民工退保以減少社保統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移數(shù)額。二是影響企業(yè)和農(nóng)民工參保積極性。與東莞相比，湖南省用人單位承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率高出17.55個(gè)百分點(diǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高出9個(gè)百分點(diǎn)。大部分從沿海轉(zhuǎn)移到湖南的企業(yè)和農(nóng)民工對(duì)此都十分不滿(mǎn)。三是影響地方政府拓寬參保面的積極性。有的地方為降低企業(yè)成本，改善投資環(huán)境，把降低社保要求作為招商條件，甚至借保護(hù)企業(yè)之名抵制社保費(fèi)征收。

3.一些具體制度和執(zhí)行辦法忽視了農(nóng)民工的權(quán)益

一是《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（人社部發(fā)〔2009〕191號(hào)〕規(guī)定：在參保地繳費(fèi)不滿(mǎn)15年的農(nóng)民工應(yīng)回戶(hù)籍地領(lǐng)取養(yǎng)老金。許多農(nóng)民工平時(shí)以高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，因不滿(mǎn)15年，只能在戶(hù)籍地按農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。這對(duì)農(nóng)民工享受社會(huì)保障權(quán)益是很不公平的。

二是農(nóng)民工不能以靈活就業(yè)人員參保續(xù)保?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！北ｋU(xiǎn)法雖然規(guī)定補(bǔ)繳必須是以靈活就業(yè)人員的身份才能進(jìn)行，并未規(guī)定靈活就業(yè)人員必須具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍；但在社會(huì)保險(xiǎn)操作實(shí)踐中，卻僅有城鎮(zhèn)居民才能夠在戶(hù)籍所在地辦理靈活就業(yè)人員參保手續(xù)。依據(jù)《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)民工在勞動(dòng)關(guān)系終止或其他原因中止城鎮(zhèn)基本醫(yī)療關(guān)系后，只能向戶(hù)籍所在地新型農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，不能同城鎮(zhèn)失業(yè)者一樣以靈活就業(yè)人員身份繼續(xù)參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民工因就業(yè)形態(tài)不斷轉(zhuǎn)換，有時(shí)是職工，有時(shí)是靈活就業(yè)人員，有時(shí)是農(nóng)民，流動(dòng)性強(qiáng)，未來(lái)定居地、工作地不確定，這些政策都不利于農(nóng)民工完整地享受城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)權(quán)益，損害了他們的利益，也極大地影響了農(nóng)民工的參保積極性。

4.住房保障資源配置不合理

目前，湖南省在保障房建設(shè)上雖然也引入了一定的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，但在實(shí)際操作過(guò)程中，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商配建政策難以落實(shí)到位、規(guī)劃預(yù)留土地沒(méi)有預(yù)留保障性住房用地等原因，許多地方的廉租房、公租房都由政府承建，位置偏遠(yuǎn)，交通不便，甚至無(wú)基礎(chǔ)配套設(shè)施，保障對(duì)象不愿入住，大量資源被浪費(fèi)。同時(shí)，在分配方式上，由于準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入條件、租金標(biāo)準(zhǔn)、輪候規(guī)則、退出條件和辦法等不完善，保障房分配也很難做到公平合理。

5.戶(hù)籍制度、土地制度改革滯后

目前，湖南省城鎮(zhèn)社會(huì)保障中的廉租房、社會(huì)福利、社會(huì)救助等內(nèi)容只向城鎮(zhèn)居民開(kāi)放，農(nóng)民工要享受這方面的保障，必須先落戶(hù)進(jìn)城。但對(duì)自愿放棄農(nóng)村戶(hù)口和土地的農(nóng)民工，如何優(yōu)先享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障，并由政府或在土地收益中支付部分成本，還缺乏這方面的政策和制度設(shè)計(jì)。

五、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的政策改進(jìn)

完善社會(huì)保障政的政策設(shè)計(jì)，是農(nóng)民工有保障融入城市的關(guān)鍵（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中課題組，2011）。從根本上說(shuō)，完善農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的制度是一項(xiàng)全國(guó)性的系統(tǒng)工程，需要國(guó)家搞好頂層設(shè)計(jì)?！笆舜蟆碧岢觯赫铣青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。目前，人社部正在制訂養(yǎng)老金改革方案。而地方政府在按照國(guó)家政策方向加快改革步伐的同時(shí)，要針對(duì)存在的問(wèn)題，積極探索省級(jí)層面行之有效的解決辦法。

1.盡快出臺(tái)降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的辦法

（1）改革現(xiàn)行繳費(fèi)基數(shù)基準(zhǔn)值確定機(jī)制

從當(dāng)前的情況看，有兩種辦法可選擇：一是以上年度全省所有已參保職工實(shí)際繳費(fèi)工資的平均數(shù)為基準(zhǔn)，再乘以上三個(gè)年度已參保職工實(shí)際繳費(fèi)工資加權(quán)平均增長(zhǎng)率，作為新年度繳費(fèi)基數(shù)基準(zhǔn)值。這樣，直接以參保者的實(shí)際工資為基礎(chǔ)，更加切合參保者的收入實(shí)際。二是將統(tǒng)計(jì)部門(mén)發(fā)布的私營(yíng)和非私營(yíng)單位在崗職工平均工資分別作為私營(yíng)和非私營(yíng)單位繳費(fèi)基數(shù)基準(zhǔn)值，對(duì)其分類(lèi)征繳。這種方式不但不沖擊現(xiàn)行制度，且更加符合農(nóng)民工的收入實(shí)際。

（2）適當(dāng)調(diào)整費(fèi)率

一是實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)緩繳的辦法。對(duì)確有困難的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員和個(gè)體工商戶(hù)等，實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶(hù)可分開(kāi)繳納的辦法，繳納了統(tǒng)籌基金后，即記錄個(gè)人權(quán)益，達(dá)到退休條件的，在補(bǔ)繳個(gè)人賬戶(hù)部分后，核定并計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，并按規(guī)定享受養(yǎng)老金的待遇調(diào)整。

二是對(duì)具備一定規(guī)模、吸納農(nóng)民工就業(yè)達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)在一定期限內(nèi)對(duì)其農(nóng)民工社保實(shí)行優(yōu)惠費(fèi)率?？蓮钠鋭?chuàng)立之年起或達(dá)到吸納農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的在3年內(nèi)實(shí)行優(yōu)惠，單位的繳費(fèi)比例為14%，個(gè)人的繳費(fèi)比例為8%；之后每滿(mǎn)1年，單位繳費(fèi)比例增長(zhǎng)2%，3年之后達(dá)到正常繳費(fèi)比例。

（3）開(kāi)辟新渠道幫助農(nóng)民工群體參保繳費(fèi)

可探索銀行貸款和社?；饓|付繳費(fèi)的辦法。即銀行或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在取得參保農(nóng)民工及其遺囑繼承人或法定繼承人同意的前提下，將參保人喪葬費(fèi)或一次性撫恤金作為抵押，從銀行自有資金或結(jié)余的社?；鹬袆澇鰧?zhuān)項(xiàng)資金給其墊付部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，按銀行利率收息或政府貼息、低息，待其退休后再逐月從其養(yǎng)老金中以一定比例償還貸款或墊付資金；其死亡后如有余額未償還的，則從其喪葬費(fèi)或撫恤金予以扣除。

2.抓緊完善連續(xù)社保權(quán)益享受的政策

從當(dāng)前情況看，有兩種辦法供選擇：

（1）職工和居民社保權(quán)益分段計(jì)算合并享受

一是在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面，實(shí)行分段計(jì)算合并享受的辦法。農(nóng)民工在用人單位工作時(shí)，由用人單位和其本人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；農(nóng)民工失業(yè)后，可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡時(shí)，按各自辦法分段核定，合并核發(fā)養(yǎng)老金。符合職工養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇條件的，享受職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整，不享受農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇及其調(diào)整；不符合職工養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇條件的，享受農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇及其調(diào)整。

二是在職工醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)待遇方面，實(shí)行按險(xiǎn)種即時(shí)享受、繳費(fèi)年限分開(kāi)累計(jì)的辦法。農(nóng)民工在用人單位工作時(shí)，由用人單位和其本人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇；農(nóng)民工失業(yè)后，可參加新農(nóng)合，享受新農(nóng)合待遇。達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇年齡時(shí)，按照職工醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合繳費(fèi)年限規(guī)定，農(nóng)民工自愿選擇相應(yīng)的險(xiǎn)種并補(bǔ)足不足的年限，享受相應(yīng)的醫(yī)保待遇。

（2）允許農(nóng)民工失業(yè)后按靈活就業(yè)人員續(xù)保

縱觀社保法、國(guó)家以及省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，從未規(guī)定農(nóng)村戶(hù)籍的靈活就業(yè)人員不能參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。因此，農(nóng)民工失業(yè)后，應(yīng)允許其按照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的身份參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等。失業(yè)后的農(nóng)民工是參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，還是參加新農(nóng)保、新農(nóng)合，由其自行決定。

3.全面建立應(yīng)保盡保的長(zhǎng)效機(jī)制

（1）切實(shí)加大宣傳力度

針對(duì)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障政策不熟悉、認(rèn)知粗淺的情況，社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)采取進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)民工家庭等方式，宣傳社保政策，使參保人明晰相應(yīng)權(quán)益。形式上，充分發(fā)揮電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、短信等宣傳手段的作用；充分利用社會(huì)公益性崗位，聘請(qǐng)素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)的人員擔(dān)任社會(huì)保障政策宣講員，讓其接受培訓(xùn)后，進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)，面對(duì)面地開(kāi)展宣傳。內(nèi)容上，多采取“說(shuō)清理、算好賬、舉實(shí)例”等方法進(jìn)行宣傳，使參保對(duì)象能夠直觀生動(dòng)地了解參保繳費(fèi)的好處。機(jī)制上，將宣傳納入社會(huì)保障日常服務(wù)工作體系之中，力求形成經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化的宣傳工作格局，避免宣傳流于形式、浮于表面。

（2）構(gòu)建協(xié)調(diào)配合的無(wú)縫機(jī)制

一是將用人單位參保繳費(fèi)作為有關(guān)工作的前置條件。借貫徹實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》的契機(jī)，出臺(tái)規(guī)范性文件，明確人社、工商、質(zhì)監(jiān)、民政、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、公安、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)在養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作中的責(zé)任，強(qiáng)化注冊(cè)登記、年檢年審、發(fā)放《組織機(jī)構(gòu)代碼證》、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面的參保繳費(fèi)前置牽制，形成工作合力。

二是積極推動(dòng)部門(mén)信息共享。與涉及企業(yè)和公民個(gè)人管理服務(wù)的政府部門(mén)緊密合作，做到網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息互通、工作互動(dòng)，為擴(kuò)面征繳提供有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。做到不漏一家用人單位，不漏一個(gè)職工，從源頭上保障農(nóng)民工社保權(quán)益，從技術(shù)上堵住農(nóng)民工的應(yīng)保未保。

三是制訂強(qiáng)制征繳的操作細(xì)則。金融、人社、法院等部門(mén)應(yīng)根據(jù)社保法的規(guī)定，抓緊出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳的實(shí)施細(xì)則。對(duì)那些惡意欠費(fèi)、故意逃費(fèi)、不替農(nóng)民工辦理參保登記、不替農(nóng)民工繳納社保費(fèi)的用人單位，用法律武器征繳社保費(fèi)，主張農(nóng)民工權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

四是理順社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制。目前，作為湖南省農(nóng)民工就業(yè)主渠道的私營(yíng)單位，其社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收。因職責(zé)不清、協(xié)調(diào)難度大，在湖南省當(dāng)前非公經(jīng)濟(jì)比重超過(guò)55%的條件下，私營(yíng)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收效果一直不盡如人意，私營(yíng)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益未能得到有效、全面維護(hù)。因此，應(yīng)盡快將社保費(fèi)征收職能調(diào)整統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén)，形成從登記、征繳、權(quán)益記錄到養(yǎng)老金發(fā)放的完整的工作服務(wù)體系。

（3）搞好維權(quán)服務(wù)

各級(jí)社保部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新維權(quán)方法，解決參保人維權(quán)的后顧之憂(yōu)。

一是加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法檢查。把用人單位憑借優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)加于農(nóng)民工的大量無(wú)效條款消滅在合同履行之前，從源頭上保護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)保障合法權(quán)利?？梢钥紤]每年開(kāi)展一至兩次相對(duì)集中的具有一定聲勢(shì)和影響的勞動(dòng)執(zhí)法大檢查，尤其是針對(duì)侵害農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利較為嚴(yán)重的私營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)、部分外資企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)（如建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)）的勞動(dòng)執(zhí)法檢查，對(duì)查處的嚴(yán)重侵害農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的個(gè)案公開(kāi)曝光，擴(kuò)大社會(huì)效果。

二是暢通維權(quán)渠道。各級(jí)社會(huì)保障服務(wù)部門(mén)應(yīng)不斷完善電話、網(wǎng)絡(luò)、信箱、信訪等維權(quán)渠道建設(shè)，為農(nóng)民工提供方便、快捷的維權(quán)服務(wù)。

4.把省級(jí)統(tǒng)籌落到實(shí)處

（1）推進(jìn)統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)現(xiàn)調(diào)余補(bǔ)缺。

根據(jù)險(xiǎn)種的不同情況，加大基金統(tǒng)收統(tǒng)支的力度，在較高層次和較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)一使用，迅速、有效地緩解困難地區(qū)待遇支付的壓力，解決基金結(jié)余不平衡的問(wèn)題，放手征收機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)面農(nóng)民工參保繳費(fèi)。

（2）落實(shí)地方政府征繳責(zé)任

強(qiáng)化基金征繳目標(biāo)責(zé)任制。把擴(kuò)面征繳工作納入各級(jí)黨委政府和相關(guān)職能部門(mén)績(jī)效考核體系，對(duì)未完成征繳任務(wù)的實(shí)行同級(jí)財(cái)政兜底的約束機(jī)制；統(tǒng)一出臺(tái)擴(kuò)面征繳的獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)于各市縣當(dāng)年超額完成征繳目標(biāo)任務(wù)的部分，由省財(cái)政按照一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，用于補(bǔ)充工作經(jīng)費(fèi)。推動(dòng)地方政府加大對(duì)農(nóng)民工就業(yè)主渠道（如非公經(jīng)濟(jì)組織、建筑企業(yè)等）擴(kuò)面征繳的力度。

（3）統(tǒng)籌共享同一統(tǒng)籌層次內(nèi)的信息

建立符合統(tǒng)籌層次的各險(xiǎn)種相應(yīng)的集中數(shù)據(jù)庫(kù)，并從降低運(yùn)行成本出發(fā)，不斷提高統(tǒng)籌層次?；ネɑハ斫y(tǒng)籌層次內(nèi)不同險(xiǎn)種、不同地域參保單位和參保人信息，保障農(nóng)民工等流動(dòng)性大的勞動(dòng)者的便捷、順暢流動(dòng)。

5.加大農(nóng)民工住房保障工作力度

一是進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民工公租房比例。公租房是改善農(nóng)民工住房條件的重要渠道。要進(jìn)一步取消農(nóng)民工享受公租房的限制性條件，盡快出臺(tái)湖南省農(nóng)民工納入公租房的準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入條件、租金標(biāo)準(zhǔn)和輪候規(guī)則等政策，將農(nóng)民工的公租房占比提高到50%以上。

二是進(jìn)一步加大公租房的供應(yīng)量。一方面，加大政府財(cái)政投入，通過(guò)政府投資建設(shè)、收購(gòu)、轉(zhuǎn)換、改造等方式擴(kuò)大公租房的供應(yīng)量。另一方面，采用減免部分土地出讓金和行政性費(fèi)用等方式，鼓勵(lì)企業(yè)資金投入，促進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承建一定比例的公租房，借助社會(huì)力量增加公租房供應(yīng)量。

三是建立階梯性農(nóng)民工住房保障體系。公租房只能解決農(nóng)民工最基本的住房需求，要著眼農(nóng)民工的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，從推動(dòng)農(nóng)民工家庭市民化的目的出發(fā)，將符合條件的農(nóng)民工納入廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房保障對(duì)象范圍和住房公積金繳存對(duì)象，探索農(nóng)民工住房補(bǔ)貼政策，建立起層次有別但又有所關(guān)聯(lián)的農(nóng)民工住房保障政策體系（劉艷文，2008），通過(guò)系統(tǒng)的、完整的住房階梯政策，幫助不同經(jīng)濟(jì)能力的、不同市民化階段的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)城市住房夢(mèng)。

6.積極探索戶(hù)籍、土地制度的綜合配套改革

一是探索解除社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助等城市公共服務(wù)與城市戶(hù)籍的紐帶關(guān)系，建立工作者憑就業(yè)關(guān)系享受公共服務(wù)的政策體系，實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍制度的本質(zhì)改革。

二是對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格控制，其規(guī)模擴(kuò)展要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤。

三是進(jìn)一步改革集體建設(shè)用地使用制度和完善征地補(bǔ)償制度。探索建立和完善農(nóng)民的農(nóng)村資產(chǎn)處置機(jī)制；建立土地流轉(zhuǎn)和交易市場(chǎng)，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)；探索建立農(nóng)村土地權(quán)益置換城鎮(zhèn)公共服務(wù)的有效機(jī)制。

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（編輯：夏 冬）