行政事業(yè)單位零余額賬戶的內(nèi)部控制

駱彬

摘要：近幾年，我國(guó)開始實(shí)行以國(guó)庫集中支付制度改革為主要內(nèi)容的財(cái)政國(guó)庫管理改革，已經(jīng)基本覆蓋了全國(guó)的國(guó)庫收付系統(tǒng)。通過實(shí)施國(guó)庫集中支付體系改革，各個(gè)預(yù)算單位開設(shè)了零余額賬戶，這樣就能夠?qū)︻A(yù)算單位的授權(quán)支付資金控制使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控。但是，在國(guó)庫集中支付制度改革取得成效的同時(shí)，零余額賬戶用款額度的內(nèi)部控制也存在不完善之處。本文對(duì)零余額賬戶用款額度的內(nèi)部控制管理進(jìn)行分析， 作者就操作過程中的內(nèi)部控制談些做法。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫集中支付；零余額賬戶管理；內(nèi)控制度

財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的核心內(nèi)容是建立國(guó)庫單一賬戶體系，而建立國(guó)庫單一賬戶體系的關(guān)鍵是正確理解和使用“零余額賬戶”。自2003年開始，湖南省先后試行國(guó)庫集中支付制度改革，其改革的重點(diǎn)就是建立以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫集中支付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫管理制度，預(yù)算單位按照規(guī)定經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，開設(shè)“零余額賬戶”用于財(cái)政授權(quán)支付。“零余額賬戶”的實(shí)施，使得所有預(yù)算資金得以集中控制在國(guó)庫單一賬戶，從而克服了傳統(tǒng)的因重復(fù)和分散設(shè)置賬戶而導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高、財(cái)政收支信息反饋遲緩、大量資金滯留在預(yù)算單位、資金使用效率低、截留、擠占、挪用等一系列弊端，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督，保障了財(cái)政資金規(guī)范安全高效運(yùn)行，提高了財(cái)政資金的使用效益，從源頭上預(yù)防了腐敗發(fā)生。但在實(shí)際操作過程中，零余額賬戶管理也還存在一些需要改進(jìn)、改善的方面。加強(qiáng)零余額賬戶管理，建立和完善零余額賬戶內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，對(duì)保護(hù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全、完整，以及業(yè)務(wù)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著非常關(guān)鍵的作用。

一、預(yù)算單位零余額賬戶定義

預(yù)算單位零余額賬戶（以下簡(jiǎn)稱零余額賬戶）是指預(yù)算單位經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，在國(guó)庫集中支付代理銀行開立的，用于財(cái)政授權(quán)支付，并與國(guó)庫單一賬戶清算。該賬戶無余額過夜，故稱零余額賬戶。

預(yù)算單位零余額賬戶只能用于辦理支付業(yè)務(wù)，單位的自有收入、經(jīng)營(yíng)收入、往來收入等非財(cái)政性資金，不得進(jìn)入本單位零余額賬戶。

二、零余額賬戶作用

零余額賬戶的性質(zhì)決定了其在國(guó)庫單一賬戶體系和財(cái)政支付管理中具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付的橋梁。首先，零余額賬戶是連接國(guó)庫單一賬戶與商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶的紐帶，代理國(guó)庫單一賬戶對(duì)商品或勞務(wù)供應(yīng)商的支付。財(cái)政支付的實(shí)質(zhì)是預(yù)算資金從國(guó)庫單一賬戶轉(zhuǎn)移到商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶，在零余額賬戶模式下，這一資金轉(zhuǎn)移是通過零余額賬戶的支付與清算活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，預(yù)算支出先由零余額賬戶向商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶支付，然后國(guó)庫單一賬戶向零余額賬戶支付清算，完成整個(gè)支付過程。其次，更為重要的是，零余額賬戶是實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金最終付款控制的必要的技術(shù)手段，是我國(guó)國(guó)庫單一賬戶制度保證預(yù)算資金在實(shí)際支付時(shí)才流出國(guó)庫單一賬戶的一項(xiàng)重要制度安排。零余額賬戶的零余額特性，使得所有預(yù)算資金得以集中控制在國(guó)庫單一賬戶，從而克服傳統(tǒng)的因分散、重復(fù)設(shè)置賬戶而導(dǎo)致的預(yù)算資金大量滯留于預(yù)算單位以及由此引發(fā)的一系列弊端。從這一意義上說，對(duì)零余額賬戶的有效管理是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。

此外，建立國(guó)庫單一賬戶體系，實(shí)行財(cái)政集中支付后，預(yù)算單位原有的在商業(yè)銀行開設(shè)的存款賬戶都將被取消，而零余額賬戶可以作為這些傳統(tǒng)賬戶的替代，一方面兼顧預(yù)算單位的傳統(tǒng)支付習(xí)慣，使預(yù)算單位可以依據(jù)預(yù)算管理權(quán)限向零余額賬戶發(fā)出支付命令，履行支付義務(wù)，保證為執(zhí)行預(yù)算而采購商品或勞務(wù)時(shí)做出的支付承諾按時(shí)兌現(xiàn)；另一方面也能夠體現(xiàn)在國(guó)庫單一賬戶制度改革中，保持預(yù)算管理體制賦予預(yù)算單位的管理權(quán)限及其會(huì)計(jì)主體地位不變的改革要求。

同時(shí)，推行零余額賬戶管理，還有利于預(yù)防腐敗。在實(shí)行零余額賬戶用款額度管理單位的現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上，積極推行公務(wù)卡結(jié)算制度，即公務(wù)消費(fèi)先透支后由單位通過零余額賬戶還款，其資金流向、項(xiàng)目、數(shù)額等更清晰可控，公務(wù)卡可以在一定程度上控制不合理的“三公”經(jīng)費(fèi)支出，降低增長(zhǎng)速度。公務(wù)卡能進(jìn)一步完善和規(guī)范公共財(cái)政管理，有利于減少和控制不合法、不合理的公務(wù)支出；有利于控制支出項(xiàng)目和數(shù)額，避免浪費(fèi)和腐敗。

三、授權(quán)支付使用零余額帳戶控制的內(nèi)容

（一）財(cái)政授權(quán)支付程序控制

1、財(cái)政授權(quán)支付控制包括轉(zhuǎn)賬支付和現(xiàn)金支付都必須在核定的額度內(nèi)辦理支付。

2、預(yù)算單位辦理財(cái)政授權(quán)支付時(shí)，通過“金財(cái)網(wǎng)”詳實(shí)填寫財(cái)政資金支付憑證的各項(xiàng)內(nèi)容，經(jīng)復(fù)核后，打印加蓋印鑒交代理銀行。代理銀行在與財(cái)政國(guó)庫支付計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的有關(guān)信息和預(yù)算單位預(yù)留印鑒核對(duì)一致后，通過單位零余額賬戶辦理轉(zhuǎn)帳支付（支票、匯票、銀行卡等形式）或提取現(xiàn)金，并按日或?qū)崟r(shí)辦理資金清算。

3、需通過預(yù)算單位零余額賬戶辦理煤、電、水等公用企業(yè)性收費(fèi)的，預(yù)算單位在接到煤、電、水等公用企業(yè)提供的收費(fèi)通知單核對(duì)無誤后，開具財(cái)政資金支付憑證，交代理銀行依照上述規(guī)定辦理支付。

4、每月終了10日內(nèi)，一級(jí)預(yù)算單位分預(yù)算科目類、款、項(xiàng)匯總所屬各級(jí)預(yù)算單位上月零余額賬戶支出情況（含電子文檔）報(bào)財(cái)政部門國(guó)庫管理局，并將已提取未支用的現(xiàn)金數(shù)額單獨(dú)反映。

（二）授權(quán)支付崗位分工明確控制

1、單位應(yīng)當(dāng)建立零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制，單位辦理零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)配備合格的人員，明確相關(guān)部門和經(jīng)辦人、審核人等崗位的職責(zé)權(quán)限，確保辦理零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。

2、單位應(yīng)當(dāng)對(duì)零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)建立嚴(yán)格的授權(quán)批準(zhǔn)制度，明確審批人對(duì)零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦人、審核人辦理零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍和工作要求。

3、審批人應(yīng)當(dāng)根據(jù)零余額賬戶用款額度授權(quán)批準(zhǔn)制度的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限。

4、單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序辦理零余額賬戶用款額度支付業(yè)務(wù)。

（三）零余額賬戶現(xiàn)金用款的管理控制

1、行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)按照財(cái)政部門預(yù)算管理使用資金，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，做好會(huì)計(jì)核算工作。

2、單位應(yīng)配合財(cái)政部門對(duì)本單位預(yù)算執(zhí)行、資金申請(qǐng)與撥付和賬戶管理等情況進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)報(bào)送有關(guān)報(bào)表。財(cái)政只要下達(dá)了授權(quán)支付額度月計(jì)劃，單位應(yīng)按授權(quán)支付額度到賬通知書及時(shí)登記增加零余額賬戶用款額度，確保財(cái)政資金使用的準(zhǔn)確率。

3、對(duì)通過國(guó)庫集中支付網(wǎng)絡(luò)打印和報(bào)送的各項(xiàng)憑證的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，保證國(guó)庫集中支付計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)終端的正常和安全運(yùn)行。

4、單位應(yīng)當(dāng)指定專人定期與財(cái)政、銀行核對(duì)零余額賬戶，每月至少核對(duì)一次，編制零余額賬戶調(diào)節(jié)表；零余額賬戶用款額度授權(quán)支付賬面余額與銀行對(duì)賬單調(diào)節(jié)相符。如調(diào)節(jié)不符，應(yīng)查明原因，及時(shí)處理。

（四）加快公務(wù)卡改革進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)了零余額賬戶的監(jiān)管力度。

為進(jìn)一步深化國(guó)庫集中支付制度改革，規(guī)范單位授權(quán)支付業(yè)務(wù)，減少現(xiàn)金支付結(jié)算，提高支付透明度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，方便預(yù)算單位用款。國(guó)家新出臺(tái)了一系列公務(wù)卡制度，標(biāo)志著公務(wù)卡改革已進(jìn)入一個(gè)歷史性的時(shí)期。公務(wù)卡是行政事業(yè)單位在從事公務(wù)商務(wù)消費(fèi)活動(dòng)及在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方面采用銀行卡結(jié)算的方式，持卡人可在信用額度內(nèi)先消費(fèi)后還款，主要用于支付單位購買辦公用品、用于單位會(huì)議宣傳、書報(bào)訂閱等小額零散、不便用支票結(jié)賬的費(fèi)用。公務(wù)卡結(jié)算制度是對(duì)現(xiàn)行的零余額賬戶用款額度制度的延伸和補(bǔ)充，更加有利于預(yù)算單位、財(cái)政部門、審計(jì)部門對(duì)零余額賬戶的管理使用情況進(jìn)行實(shí)行監(jiān)控。

1、現(xiàn)金流量大大減少，提高了工作效率和資金使用效率，公務(wù)卡的推行使員工出差、培訓(xùn)等公務(wù)活動(dòng)可用公務(wù)卡先行透支消費(fèi)，免卻了很多繁瑣的借還手續(xù)和現(xiàn)金收付，安全、方便、快捷。

2、規(guī)范透明，堵塞管理漏洞。傳統(tǒng)公務(wù)消費(fèi)財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)易出現(xiàn)湊票報(bào)銷，多開、虛開報(bào)銷發(fā)票的現(xiàn)象，公務(wù)卡的推行旨在取代現(xiàn)金結(jié)算，使消費(fèi)環(huán)節(jié)更加規(guī)范透明、容易核查，從而堵塞了管理上的部分漏洞，從源頭上防治腐敗和減少公務(wù)人員違法違規(guī)行為，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理控制。

（五）零余額賬戶票據(jù)及有關(guān)印章的管理控制 （ E- D）

1、 單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與零余額賬戶用款額度相關(guān)的票據(jù)的管理，明確各種票據(jù)的購買、保管、領(lǐng)用、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等環(huán)節(jié)的職責(zé)權(quán)限和程序，并專設(shè)登記簿進(jìn)行記錄，防止空白票據(jù)的遺失和被盜用。

2、 單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)銀行、財(cái)政預(yù)留印鑒的管理。財(cái)務(wù)專用章應(yīng)由專人保管，個(gè)人名章必須由本人或其授權(quán)人員保管。嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。

3、按規(guī)定需要有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字或蓋章的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。

4、單位應(yīng)當(dāng)建立對(duì)零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查制度，明確監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)或人員的職責(zé)權(quán)限，定期和不定期地進(jìn)行檢查。

四、授權(quán)支付零余額帳戶使用中發(fā)現(xiàn)的問題

1、技術(shù)支撐不夠強(qiáng)大。信息系統(tǒng)是財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的重要技術(shù)支撐。實(shí)行國(guó)庫集中收付制度，需要利用先進(jìn)的信息技術(shù)，而現(xiàn)行的操作系統(tǒng)緩慢、易掉，按照改革方案確定的制度規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，建立起完善快速度的信息系統(tǒng)。

2、公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境還有待完善，使用范圍較小，短時(shí)間內(nèi)尚不能規(guī)范操作。當(dāng)銀行信用卡業(yè)務(wù)還沒有在各個(gè)領(lǐng)域普及以前，公務(wù)卡的使用效率受到了限制。而公務(wù)卡使用的范圍本身主要就是一些零星支出，不便于轉(zhuǎn)賬結(jié)算的業(yè)務(wù)。包括日常培訓(xùn)費(fèi)、交通費(fèi)、辦公用品等日常支出。公務(wù)卡消費(fèi)對(duì)于這些零星支出來說無疑存在一種漏洞，有些支出只能通過“現(xiàn)金支付，先開支后報(bào)銷”。

3、思想觀念守舊，傳統(tǒng)的貨幣消費(fèi)觀念和支付方式根深蒂固，部分職工不習(xí)慣刷卡消費(fèi)，對(duì)銀行信用卡的便利性不甚清楚，對(duì)其安全性不太放心；認(rèn)識(shí)不深，有的甚至誤認(rèn)為使用了公務(wù)卡會(huì)對(duì)單位原報(bào)銷程序產(chǎn)生負(fù)面影響。持卡人疑慮較多，積極性不高，導(dǎo)致用卡頻率較低。

五、進(jìn)一步完善零余額賬戶監(jiān)管控制的建議

完善零余額賬戶監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，不僅要求各有關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、密切配合，還需要加快預(yù)算編制方法、相關(guān)法律制度、組織機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐等配套改革和建設(shè)，從各方面為新制度的順利實(shí)施創(chuàng)造有利條件。針對(duì)上述改革中遇到的困難和問題，提出建議如下：

1、切實(shí)加強(qiáng)零余額賬戶資金管理，確保資金運(yùn)行安全高效。財(cái)政資金安全高效運(yùn)行是支付中心工作的核心，為確保財(cái)政資金安全，支付中心應(yīng)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)爭(zhēng)取做到以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格按照相關(guān)制度規(guī)定，細(xì)化并合理安排崗位分工，嚴(yán)格資金審核、撥付程序，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)資金支付的審核，加強(qiáng)印鑒、票據(jù)使用管理，強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算，完善對(duì)賬制度，創(chuàng)建科學(xué)規(guī)范、監(jiān)督制衡、管理有序的財(cái)政資金內(nèi)部管理工作環(huán)境。二是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)授權(quán)支付的實(shí)時(shí)監(jiān)控。要求代理銀行嚴(yán)格控制預(yù)算單位提取現(xiàn)金數(shù)量。實(shí)時(shí)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)及時(shí)制止，嚴(yán)禁大量提現(xiàn)。三是大力推行公務(wù)卡制度。目前，我省公務(wù)卡尚處在試點(diǎn)階段，應(yīng)加快推行公務(wù)卡制度，使公務(wù)消費(fèi)最大限度使用公務(wù)卡，減少預(yù)算單位提取現(xiàn)金數(shù)量。

2、盡快實(shí)施財(cái)庫行橫向聯(lián)網(wǎng)，健全統(tǒng)一管理的信息系統(tǒng)。國(guó)庫管理制度改革實(shí)行零余額清算后，財(cái)政與人行國(guó)庫和代理銀行之間的資金往來急劇上升，核算工作量也成倍增加，迫切需要進(jìn)一步完善信息網(wǎng)絡(luò)，減少財(cái)政撥款和退庫款項(xiàng)的在途時(shí)間和劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高工作效率，保證財(cái)政資金的安全完整，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一次錄入、多方使用、資源共享，為政府資金的安全高效運(yùn)行和國(guó)庫監(jiān)管提供高科技保障。同時(shí)，建立覆蓋財(cái)政部門、預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行的綜合信息處理系統(tǒng)，保證用款計(jì)劃的編制、調(diào)整、審批、報(bào)送的網(wǎng)上操作，財(cái)政支付管理實(shí)行網(wǎng)上審核、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上清算、網(wǎng)上反饋，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算單位、銀行三方的自動(dòng)對(duì)賬和多渠道監(jiān)控各預(yù)算單位的零余額用款額度進(jìn)行監(jiān)管。

3、繼續(xù)加大部門預(yù)算改革推進(jìn)力度。預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都是財(cái)政預(yù)算管理過程的重要組成部分，是總過程中的不同階段，預(yù)算編制在前，預(yù)算執(zhí)行緊隨其后。預(yù)算編制范圍、方法和支付方式的確定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行都有決定性影響。必須進(jìn)一步加快部門預(yù)算、綜合預(yù)算改革的推進(jìn)速度，精細(xì)化編制預(yù)算，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)即可控制授權(quán)支付的額度，提高預(yù)算的可執(zhí)行性，使預(yù)算執(zhí)行部門在監(jiān)督零余額賬戶用款額度時(shí)有據(jù)可依。

4、加強(qiáng)零余額帳戶改革的宣傳和培訓(xùn)。預(yù)算單位從授權(quán)支付賬戶中大額取現(xiàn)，項(xiàng)目混用現(xiàn)象頻頻發(fā)生等許多情況都是因?yàn)轭A(yù)算單位會(huì)計(jì)對(duì)零余額業(yè)務(wù)不甚了解，需要財(cái)政部門加大對(duì)這方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳。加大國(guó)庫改革的宣傳力度，提高單位對(duì)改革重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)參與意識(shí)。同時(shí)應(yīng)采取授課、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等方式，對(duì)改革單位財(cái)會(huì)人員就零余額賬戶的有關(guān)政策、支付業(yè)務(wù)操作流程、會(huì)計(jì)核算等內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，使會(huì)計(jì)人員全面熟悉業(yè)務(wù)操作流程，督促他們照章辦事，減少不合規(guī)情況的發(fā)生。對(duì)代理行制定切實(shí)可行的考核機(jī)制，提高代理行對(duì)零余額業(yè)務(wù)的重視程度，積極配合財(cái)政和預(yù)算單位開展工作。

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