(湖南女子學(xué)院 教育與法學(xué)系，長沙410004)

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡是世界各國普遍存在的現(xiàn)實問題，經(jīng)濟發(fā)展水平落后的發(fā)展中國家更是如此。由于歷史及現(xiàn)實原因，我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在較大差距，影響了構(gòu)建和諧社會、建設(shè)人力資源強國目標的實現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，教育公平與均衡發(fā)展已成為基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的主旋律。國家教育部在關(guān)于落實全國人大常委會實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》工作情況報告審議意見的報告中提出:要落實政府責(zé)任，進一步明確各地推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的時間表、路線圖和任務(wù)書，形成中央部門和地方政府共同推進的新機制;進一步深化義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，提高保障水平，完善保障內(nèi)容，向農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜;從2012年開始，開展義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))評估認定工作，定期公布名單(《公民報》2012年第50期)。義務(wù)教育的均衡發(fā)展已在落實中，而學(xué)前教育卻成了被遺忘的角落，特別是農(nóng)村學(xué)前教育，已明顯跟不上教育發(fā)展的步伐，滿足不了人民群眾的要求和教育的需要，處于滯后狀態(tài)。學(xué)前教育作為整個教育的起點，是教育均衡發(fā)展的源頭，它的均衡發(fā)展是促進教育和社會公正、公平的基礎(chǔ)。因此，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展是當(dāng)前學(xué)前教育改革與發(fā)展的重點和難點。

一、什么是教育均衡、學(xué)前教育均衡

教育均衡發(fā)展實際上是教育平等的問題。羅爾斯認為教育公平包括三個方面:一是機會公平;二是過程公平，就是學(xué)校提供的條件、設(shè)備、教師等方面水平差不多;三是結(jié)果公平[1]。

學(xué)前教育均衡發(fā)展是指給予適齡兒童以同等受教育的權(quán)利，主要體現(xiàn)在入園率這一指標上;通過資源調(diào)配提供相對均等的教育機會和條件，主要體現(xiàn)在資源配置的平等，包括教師的學(xué)歷、教師的職稱、教學(xué)設(shè)施設(shè)備、生均用房、生均圖書等資源均衡配置;以科學(xué)有效的方法實現(xiàn)教育效果相對均衡，使每個幼兒在接受教育后都應(yīng)達到基本標準。

二、我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展狀況對比

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的不均衡。

(一)教育機會不均衡

入園率的高低是衡量幼教發(fā)展水平的重要標準之一，各級教育行政部門也把入園率作為衡量一個地區(qū)幼教發(fā)展水平的重要標志。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國有3～5歲學(xué)前適齡兒童5 240萬人，而在園幼兒數(shù)僅有2 479萬人，入園率僅為47.3%[2]。其中，經(jīng)濟條件薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施較差的廣大農(nóng)村地區(qū)“入園難”問題更加突出。長期以來，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展緩慢，而且城鄉(xiāng)學(xué)前教育的發(fā)展差距在不斷加大，一些大中城市的幼兒入園率已基本達到85%，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的幼兒已全部入園，而在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，入園率偏低，近2/3的農(nóng)村幼兒沒有機會接受學(xué)前教育。統(tǒng)計顯示，2008年學(xué)齡前(0至5周歲)農(nóng)村留守幼兒有1 569萬人，占全國農(nóng)村同齡兒童的30.46%，集中分布在中西部人口大省。而令人擔(dān)憂的是，目前在中西部22個省區(qū)市的27 284個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一所中心幼兒園。農(nóng)村學(xué)前班、幼兒園布點稀少，只有極少數(shù)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近的農(nóng)村幼兒能接受正規(guī)的學(xué)前教育，許多分散居住的農(nóng)村幼兒基本處于“無園可進”的境地[2]。

(二)教育過程不均衡

城鄉(xiāng)學(xué)前教育過程的不均衡主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費的投入、設(shè)施設(shè)備的配置以及師資方面。

1.城鄉(xiāng)學(xué)前教育經(jīng)費投入不均衡

據(jù)統(tǒng)計，2010年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為401 202億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66%[3]。這與發(fā)達國家高達10%的比例差距甚遠[4]。2010年，國家財政性教育經(jīng)費為14 670.07億元，幼兒園為244.35億元，僅占1.7%[5]，農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費更是無從保障了。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制建立以后，市縣各級政府優(yōu)先安排義務(wù)教育經(jīng)費，而忽視了學(xué)前教育;加上很多地方對學(xué)前教育缺乏應(yīng)有的認識，認為“普九是重中之重，學(xué)前教育有錢就辦”，導(dǎo)致長期以來政府對學(xué)前教育的投入極其有限，學(xué)前教育經(jīng)費匱乏，嚴重制約了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。這直接導(dǎo)致我國當(dāng)前學(xué)前教育入學(xué)率低、學(xué)前教育發(fā)展極不均衡、保教質(zhì)量總體不高。農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費投入不足，一方面導(dǎo)致學(xué)前教育機構(gòu)短缺，大批學(xué)前兒童無緣接受教育;另一方面，經(jīng)費的短缺又使得辦園條件簡陋，無力為學(xué)前兒童提供基本的生活與教育設(shè)施，教育質(zhì)量相對低下。

2.設(shè)施設(shè)備不均衡

當(dāng)前幼兒園教學(xué)主要著眼于健康、科學(xué)、社會、語言、藝術(shù)五大領(lǐng)域，其教育目標包括培養(yǎng)幼兒健康的生活態(tài)度和行為習(xí)慣，激發(fā)幼兒的好奇心和探究欲望，發(fā)展認識能力;豐富幼兒的情感，培養(yǎng)初步的感受美、表現(xiàn)美的情趣和能力等。這些目標的實現(xiàn)，離不開各種設(shè)施設(shè)備的輔助，如電視機、DVD、多媒體、玩教具等，但是由于政府對農(nóng)村學(xué)前教育資金投入十分有限，這些標準配備根本無法實現(xiàn)，嚴重阻礙著農(nóng)村幼兒園的發(fā)展，致使農(nóng)村學(xué)前三年教育發(fā)展滯后。

3.師資素質(zhì)不均衡

(1)農(nóng)村幼兒教師學(xué)歷低、專業(yè)素質(zhì)比較差。在農(nóng)村，幼教專業(yè)的畢業(yè)生很少，據(jù)2010年教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計:專科生占20.2%、本科生占11.3%、研究生占4.0%，農(nóng)村幼兒園50%以上為私人幼兒園，教師由私人聘請，大部分是初高中學(xué)歷，占了53.4%，與城市相比相差甚遠。由于農(nóng)村幼兒教師的專業(yè)知識、技能不足，不會采用科學(xué)的方法來開展教育教學(xué)活動，在行為習(xí)慣等方面不能很好地給幼兒起到榜樣示范作用，嚴重影響了農(nóng)村幼兒教育事業(yè)的發(fā)展(見表1)。

(2)農(nóng)村幼兒教師職稱水平比較低，與城市有著巨大差異。據(jù)教育部2010年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，城市幼兒教師評定職稱達到40%以上，而農(nóng)村職稱評定只有15%左右，農(nóng)村私人幼兒園中的教師均為臨時聘用人員，既不用評職稱，也不用考核(見表2)。

表1 幼兒園園長、專任教師學(xué)歷情況(教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計)

表2 幼兒園園長、專任教師職稱情況(教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計)

(三)教育結(jié)果不均等

東北師范大學(xué)蓋笑松等人對城鄉(xiāng)幼兒入學(xué)準備狀況進行了對比研究。研究結(jié)果顯示:城市兒童的入學(xué)準備水平優(yōu)于農(nóng)村兒童;從五大發(fā)展領(lǐng)域來看，農(nóng)村兒童只在運動技能發(fā)展領(lǐng)域優(yōu)于城市兒童，但差異不明顯，他們在學(xué)習(xí)方式、認知發(fā)展與一般知識基礎(chǔ)、言語發(fā)展、情緒與社會性發(fā)展等方面的成績均顯著低于城市兒童。國內(nèi)外諸多研究證明，不同文化背景的兒童入學(xué)準備上的差異直接影響他們?nèi)雽W(xué)之后的學(xué)習(xí)和發(fā)展。

溫家寶同志指出:“沒有教育機會的均等，就談不上社會公平?！币o人民群眾提供均等的教育機會，必須通過教育均衡發(fā)展，來提供相對充分的教育資源和入學(xué)機會，以保障人人都有接受教育的權(quán)利，在發(fā)展起點上享受平等的待遇，從而為將來的生存和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、促進城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的舉措

從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，教育均衡最重要的是教育資源(硬件的和軟件的)配置的均衡，從這個意義上說，教育均衡發(fā)展必然包含受教育機會均等和教育過程(條件)均衡。要促進城鄉(xiāng)幼兒教育均衡發(fā)展，一是確保兒童都有受教育的權(quán)利和義務(wù)，這往往由國家通過法律的形式加以確認和保障;二是提供相對平等的受教育的條件，如教育經(jīng)費、硬件設(shè)施配備、師資水平等方面相對均等，這需要國家通過制定政策、調(diào)配資源來實現(xiàn);三是教育效果的相對均等。每個學(xué)生接受教育后都應(yīng)達到一個相應(yīng)的水平，在德、智、體、美等方面實現(xiàn)全面發(fā)展[6]。所以要實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育的均衡發(fā)展，需從以下幾方面入手:

(一)通過立法保障城鄉(xiāng)兒童受教育權(quán)利的平等

美國學(xué)者理查德·喬治曾說:“所謂公正，就是指給每個人應(yīng)得的權(quán)益，對可以等同的人或事物平等對待，對不可等同的人或事物區(qū)別對待?！盵7]不管是優(yōu)勢群體還是弱勢群體，都有接受學(xué)前教育的權(quán)利，但是對于弱勢群體實施的學(xué)前教育應(yīng)該與優(yōu)勢群體有所不同，并通過政策使這樣的不同得到保障，否則就有可能出現(xiàn)看似公正實質(zhì)并不公正的事情。所以，確保人人都有受育的權(quán)利和義務(wù)，這應(yīng)該是由國家通過法律的形式加以確認和保障的?？v觀世界各國學(xué)前教育發(fā)展史，學(xué)前教育立法是一個不可阻擋的國際趨勢。美國聯(lián)邦政府早在1979年就頒發(fā)了《兒童保育法案》，1981年頒布了《提前開始法》，1990年通過了《兒童早期教育法案》，頒布了《兒童保育和發(fā)展基金法案》，并在1995年對其進行了修改;英國于1989年頒布了《兒童法案》;澳大利亞于1972年頒發(fā)了《兒童保育法案》[8];葡萄牙于1997年制定了《學(xué)前教育法》;20世紀70年代，朝鮮逐步實行“幼兒公育”，并用法律條文固定下來，建立了社會保育和教養(yǎng)的兒童教育體系;瑞典于1975年正式頒布了《學(xué)前學(xué)校法》等等。這些國家不約而同地采取政府立法的形式來保證和促進本國學(xué)前教育的發(fā)展，也對各國學(xué)前教育的均衡發(fā)展起到了非常重要的作用。

教育，特別是基礎(chǔ)教育，保證公平是其最基本的要求，也是政府最基本的職責(zé)。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于政府，政府要能夠通過法律途徑確保兒童享有平等的受教育的權(quán)利，為其提供公平的受教育的機會。因此，加強學(xué)前教育立法是符合世界學(xué)前教育發(fā)展趨勢的，也是保證幼兒享有學(xué)前教育的最基本保障。

(二)對農(nóng)村學(xué)前教育財政經(jīng)費投入的傾斜是教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障

與一些發(fā)達國家相比，我國學(xué)前教育事業(yè)的資源匱乏，農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費更是無法保障，這導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)前教育的配套設(shè)備嚴重不足，難以滿足兒童正?；顒雍徒虒W(xué)需要，阻礙了教育結(jié)果均衡性的實現(xiàn)。教育均衡，財政投入第一，保障學(xué)前教育財政資金的充足投入是學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)。在2002年，美國總統(tǒng)布什曾簽署過一個《不讓一個兒童落后法案》，明確提出聯(lián)邦政府能夠而且必須縮小處境不利兒童與同齡人之間的成績差距，確保所有兒童在學(xué)業(yè)上都能進步，其基本保障就在于將教育資源配置到最需要的地方，即社會弱勢群體所在的地方。弱勢是相對而言，要舍得將教育資源投入到真正需要投入的地方。越是貧困的人群，他們對于改變現(xiàn)狀需要越為強烈，對于改變現(xiàn)狀的能力就越為薄弱。因此，政府應(yīng)該通過制定政策，調(diào)整和配置公共教育資源，各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜，財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中要占合理的比例，支持農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育，市州、縣(市、區(qū))也應(yīng)設(shè)立農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展專項經(jīng)費，積極爭取國家支持，實施農(nóng)村學(xué)前教育推進試點工程，將有限的資源集中投在最需要投入的地方，促進農(nóng)村學(xué)前教育的快速發(fā)展。

(三)農(nóng)村幼兒教師隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展是實現(xiàn)教育結(jié)果均衡發(fā)展的核心保障

幼兒素質(zhì)是民族素質(zhì)的基礎(chǔ)。21世紀的競爭是人才的競爭，培養(yǎng)跨世紀人才，必須有高素質(zhì)的教師，沒有教師的質(zhì)量，就沒有教育的質(zhì)量，也就沒有幼兒良好的素質(zhì)。數(shù)量足夠、質(zhì)量上乘、結(jié)構(gòu)合理和樂于奉獻的幼兒教師隊伍是有質(zhì)量普及學(xué)前教育的重要前提。城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡普及必須加強師資隊伍建設(shè)，實現(xiàn)師資配置的基本均衡。

1.保障農(nóng)村幼兒教師的合法權(quán)益

農(nóng)村幼兒教師是教師隊伍中的“弱勢群體”，其合法權(quán)益難以得到保障，因此要將著力解決其工資待遇和身份問題作為農(nóng)村幼兒教師隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，政府應(yīng)拓寬經(jīng)費渠道，設(shè)專項資金對農(nóng)村幼兒教師最低工資標準作出統(tǒng)一規(guī)定，積極探索解決農(nóng)村在職幼兒教師的養(yǎng)老保險問題。這些措施有利于吸引優(yōu)秀人才投入到農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)當(dāng)中，并有利于穩(wěn)定農(nóng)村幼兒教師隊伍。另一方面，需要制訂相關(guān)法律明確幼兒教師的法律地位和身份，盡快出臺幼兒教師編制標準，合理增加幼兒教師編制，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園教師編制。

2.為農(nóng)村幼兒教師提供在職培訓(xùn)的機會

經(jīng)費是繼續(xù)教育的主要障礙，因此，必須對農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育加大投入，設(shè)立農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育財政專項和農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育基金，把幼兒園教師的培訓(xùn)納入當(dāng)?shù)刂行W(xué)繼續(xù)教育規(guī)劃，不斷提升幼兒園教師的整體素質(zhì)[9]。

3.加強城鄉(xiāng)幼兒園交流，切實提高農(nóng)村幼兒教師的專業(yè)素質(zhì)

(1)開展“送教育理念到農(nóng)村”活動。定期組織思想觀念新、理論水平高的園長將最新的教育理念、名家教育思想帶到欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦學(xué)條件落后的農(nóng)村幼兒園，幫助他們從觀念上“脫貧”。

(2)開展“送課下鄉(xiāng)”活動。組織省市教學(xué)能手、優(yōu)秀教師、學(xué)科帶頭人定期到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回授課，使農(nóng)村幼兒教師觀摩到高水平的教育活動，幫助他們從教學(xué)上“脫貧”。

(3)開展教師“定期輪換流動制”。一方面，鼓勵城區(qū)幼兒園教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和村辦園支教，每學(xué)期一輪換，并將此作為晉職和評職稱的條件之一。另一方面，每學(xué)期選派一定數(shù)量的農(nóng)村幼兒教師到城市示范性幼兒園跟班學(xué)習(xí)。通過雙向交流，幫助農(nóng)村幼兒教師從專業(yè)素質(zhì)上“脫貧”。

4.實施農(nóng)村幼兒園教師定向培養(yǎng)專項計劃

進一步完善學(xué)前師資的培養(yǎng)體系，充分發(fā)揮高等師范院校在幼兒園教師培養(yǎng)方面的主渠道作用，建立有計劃的按需和分類培養(yǎng)體系，鼓勵初高中畢業(yè)生報考學(xué)前教育專業(yè)，實施農(nóng)村幼兒園教師定向培養(yǎng)專項計劃，擴大免費師范生學(xué)前教育專業(yè)招生規(guī)模。

[1]顧明遠.教育均衡發(fā)展是教育平等的問題，是人權(quán)問題[J].人民教育，2002，(4).

[2]農(nóng)村幼兒入園難在哪兒[N].中國教育報，2010 －02 －04(1).

[3]教育部等關(guān)于2010 全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[EB/OL].新華網(wǎng)，2011 －12 －31.

[4]全國范圍內(nèi)幼兒入園率不到40% 師資水平普遍偏低[EB/OL].中國網(wǎng)，2011 －03 －09.

[5]教育部財務(wù)司、國家統(tǒng)計局社會科技和文化統(tǒng)計司.2011年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2012.

[6]葉玉華.教育均衡化的國際比較與政策研究[J].教育研究，2003，(11).

[7]理查德·喬治.經(jīng)濟倫理學(xué)[M].李布，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2002:118.

[8]孟香云.關(guān)于促進城鄉(xiāng)幼兒教育均衡發(fā)展的思考[J].教育探索，2010，(12).

[9]楊莉君，陳思.農(nóng)村幼兒教師專業(yè)化發(fā)展途徑的現(xiàn)狀與建議——以湖南省C 縣為例[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2010，(11).