朱靜

美國作為經(jīng)濟(jì)大國和財(cái)政大國，在政府性基金管理和使用方面有哪些值得我們借鑒的呢？記者采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政管理系主任肖鵬，他告訴記者，美國的非稅收入和預(yù)算外基金的規(guī)模都很大。就一般形式和內(nèi)容來看，美國的非稅收入和預(yù)算外基金與中國也有某些相同或相似之處。但就其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和具體管理規(guī)則來看，則與中國有很大差異。

非稅收入是美國各級財(cái)政的重要收入來源，目前它在全美（含聯(lián)邦、州和地方）財(cái)政總收入中所占的比例大約為17%左右，其中，在聯(lián)邦政府財(cái)政收入中約占7%，在州和地方政府財(cái)政收入中約占30%。相對而言，州和地方政府對于非稅收入的依賴程度大于聯(lián)邦政府。

美國的非稅收入大部分屬于州和地方，州和地方非稅收入的較大幅度增長主要發(fā)生在20世紀(jì)70年代以后。20世紀(jì)70年代以來，主要因?yàn)閮煞矫娴脑?，州和地方政府對使用費(fèi)和雜項(xiàng)收入的依賴逐漸有所增加。一是20世紀(jì)70年代后期和20世紀(jì)80年代早期的財(cái)產(chǎn)稅革命后，州和地方稅收所受到的外部制約增多，財(cái)產(chǎn)稅收入占州和地方財(cái)政收入的比重由20世紀(jì)60年代中期的30%下降到1991年的18.6%，同時銷售稅和營業(yè)稅收入比重由24%下降到18%，各主要稅種中只有個人所得稅比重略有增長；二是政策制定者和選民比原來更樂于接受收費(fèi)，政策制定者比較看重收費(fèi)在影響個人行為方面的有效性，而納稅人則很看重收費(fèi)與其個人福利之間的相關(guān)性。在納稅人看來，稅收是一種強(qiáng)制性支出，而收費(fèi)則是針對交納者所享受的服務(wù)收取的，交納者感到在交費(fèi)中獲得了回報(bào)，并具有一定的選擇權(quán)，因而更樂于接受。

管理規(guī)范的政府性基金是政府和納稅人都樂于接受的公共繳款形式。因?yàn)槊绹恼曰鹗杖霃牧㈨?xiàng)、確定標(biāo)準(zhǔn)到征收管理都非常規(guī)范。一是每項(xiàng)收費(fèi)的設(shè)立，必須經(jīng)過相應(yīng)的立法程序，相關(guān)利益人及其代言人——議員們可以就此進(jìn)行辯論，這種程序化、公開化、法制化的形式，使單純的部門行為乃至長官意志受到有效的抑制；二是每種收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)都被限制在提供相關(guān)服務(wù)所需成本的范圍內(nèi)，在財(cái)產(chǎn)稅評估體系比較成熟的條件下，這一標(biāo)準(zhǔn)具有較高的透明性和可控制性；三是非稅收入雖然多數(shù)都是專款專用，但并未脫離財(cái)政管理，其中很多項(xiàng)目還納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理?；诖耍偌由鲜召M(fèi)等非稅收入本身所具有的有償性和非強(qiáng)制性特點(diǎn)，使美國立法者、執(zhí)法者和納稅人都非常樂于接受這種公共繳款形式。

雖然美國的專項(xiàng)基金項(xiàng)目也很多，但列入預(yù)算外管理的卻很少，目前也只有社會保障信托基金和郵政服務(wù)基金兩項(xiàng)。設(shè)立這些預(yù)算外基金項(xiàng)目的主要目的是為了保證那些必保項(xiàng)目的開支需要。這些預(yù)算外項(xiàng)目必須經(jīng)過立法程序才能設(shè)立，并需嚴(yán)格依法進(jìn)行運(yùn)作。二是稅和政府性基金并不是區(qū)分預(yù)算內(nèi)外的界限。收費(fèi)不一定要納入預(yù)算外，而預(yù)算外基金的收入來源既有非稅收入，也有稅收收入。三是預(yù)算外不等于脫離財(cái)政規(guī)范?！邦A(yù)算外”的意義僅僅是指某項(xiàng)基金脫離總統(tǒng)的年度預(yù)算提案和國會通過的年度預(yù)算決議案，但它并不能脫離統(tǒng)一預(yù)算的大框架，預(yù)算外基金的赤字需要通過一定的程序從預(yù)算內(nèi)獲得資金彌補(bǔ)，預(yù)算外盈余只能用于購買政府債券。同時，預(yù)算外基金收支也不能脫離議會的審議和監(jiān)督，不僅預(yù)算外基金的設(shè)立需要經(jīng)過議會批準(zhǔn)，而且其收支運(yùn)作也只能根據(jù)相關(guān)法津，在國會授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。