我國(guó)行政訴訟法存在的問題回顧與前景展望

王永剛

摘 要：自實(shí)施至今，國(guó)行政法的發(fā)展已經(jīng)取得了巨大成就，達(dá)到了很高的水平。當(dāng)然，在看到成就的同時(shí)也應(yīng)承認(rèn)行政訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況與我們所構(gòu)建的法治理想還相距甚遠(yuǎn)。尤其在理論基礎(chǔ)構(gòu)建、行政程序的重視程度、公眾參與、監(jiān)督制度的完善方面仍需加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法；問題回顧；前景展望

1 問題回顧——中國(guó)行政訴訟法的現(xiàn)狀與問題梳理

自1990年實(shí)施至今，行政訴訟法在我國(guó)實(shí)施已有23年歷史。二十多年間，《行政訴訟法》為行政訴訟制度的改革和完善積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在《行政訴訟法》的帶動(dòng)下，我國(guó)的民主法制建設(shè)得到全面、迅速、配套性的發(fā)展，其對(duì)我國(guó)行政法律制度，乃至于對(duì)我國(guó)整個(gè)民主法制建設(shè)的貢獻(xiàn)是不可低估的，稱其為民主法制建設(shè)的里程碑也是名副其實(shí)的。因此可以說，行政法與行政訴訟法的發(fā)展為我國(guó)民主法制建設(shè)做出有力貢獻(xiàn)，發(fā)展成果值得肯定。雖然我國(guó)行政法與行政訴訟法在過去的二十余年年取得了驕人成績(jī)，但這二十多年來的實(shí)踐告訴我們：行政訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況與我們所構(gòu)建的法治理想還相距甚遠(yuǎn)，這其中的不足之處主要有以下幾個(gè)方面：

1.1 行政法限權(quán)模式未成功轉(zhuǎn)型

采用控權(quán)論、管理論還是平衡論，一直是行政，法學(xué)界爭(zhēng)議的問題?？貦?quán)論認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)力的法，強(qiáng)調(diào)司法審查和行政程序的作用。管理論視行政法為管理工具。不重視保障行政相對(duì)方的權(quán)利。平衡論強(qiáng)調(diào)義利統(tǒng)一，公共利益與個(gè)體利益兼顧 總體而言，我國(guó)行政法采用限權(quán)模式，即通過行政法限制政府權(quán)力。雖然行政訴訟法和行政復(fù)議法部分條文體現(xiàn)了平衡論精神，但行政訴 訟和行政復(fù)議制度建立的目的是控制行政權(quán)，行政訴訟法和行政復(fù)議法是限權(quán)法。其它行政法律 規(guī)范，如行政監(jiān)察法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法以及政府信息公開條例等無一不是限制行政權(quán)力的法。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的行政法仍然是限權(quán)法。服務(wù)型政府建設(shè)是我國(guó)行政改革的一個(gè)方向，除傳統(tǒng)的維護(hù)秩序職能外政府還應(yīng)承擔(dān)大量公共服務(wù)職能。公共行政的變化要求行政法由控權(quán)模式向控權(quán)與服務(wù)結(jié)合模式轉(zhuǎn)化。我國(guó)行政法主要圍繞秩序行政展開，行政法主要集中在維護(hù)公共秩序領(lǐng)域，極少涉及公共服務(wù)領(lǐng)域。即使是涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的法律，如鐵路法、公路法等 ，也主要是關(guān)于如何維護(hù)秩序的規(guī)定。在建設(shè)服務(wù)型政府領(lǐng)域，行政法并無多大作為。

1.2 行政法體系還不完善行政法分為行政組織法、行政行為法和監(jiān)督行政法三大領(lǐng)域

我國(guó)三大領(lǐng)域行政法都存在法律規(guī)范不健全和體系不完善的問題先制定行政組織法，后完善行政程序法和司法審查制度，這是西方國(guó)家行政法發(fā)展的路徑。如美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)就通過三項(xiàng)授予行政權(quán)力的立法，依據(jù)其中兩項(xiàng)立法成立了海關(guān)局（ Bureau of Customs ）和退伍軍人管理局（Veterans Admin—istration）。行政組織法相對(duì)完善是西方國(guó)家行政法的共同特征。我國(guó)行政法發(fā)展路徑不同，先制定行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法，后制定行政處罰法、行政許可法和政府信息公開條例等法律規(guī)范，前者屬于行政救濟(jì)法的范疇，后者屬于行政行為法或者行政程序法的范疇。也就是，我國(guó)先制定行政救濟(jì)法，后制定行政行為法和行政程序法。行政組織法未引起足夠重視，行政組織法律規(guī)范相當(dāng)欠缺。行政組織法的欠缺導(dǎo)致了行政組織的不規(guī)范，從而增大了對(duì)行政行為法和行政救濟(jì)法的需求。我國(guó)需要制定各種各樣行政行為法和行政程序法，如需要制定行政收費(fèi)法、行政征收法、行政檢查法、行政程序法等。行政行為法和行政程序法的不健全，也是我國(guó)行政法的一大問題。行政監(jiān)察法、行政訴訟法和行政復(fù)議法都可以納入監(jiān)督行政法的范疇。我國(guó)在監(jiān)督行政法領(lǐng)域有一系列法律。但對(duì)行政的監(jiān)督仍不到位，這說明我國(guó)監(jiān)督行政法律體系存在問題。

1.3 行政訴訟審判難、執(zhí)行難

行政案件審判難，一方面，由于許多地方政府為了規(guī)避法律，凡是有可能被訴的行業(yè)，都交由黨委或黨委書記去做，事實(shí)上許多行為都是由黨組織作出的，而《行政訴訟法》盡管實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被告”，所以黨的部門往往成了違法行為的“避風(fēng)港”，正所謂“黨委作報(bào)告，政府作被告；書記出點(diǎn)子，鄉(xiāng)長(zhǎng)挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的壓力也很大，法外干預(yù)嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)作“批示”，走后門，托關(guān)系，整個(gè)執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，“人情案、關(guān)系案、金錢案”也很難避免。正是基于上述的壓力，許多法院對(duì)行政案件不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的借助于不予受理、駁回起訴、強(qiáng)迫撤拆等非正常的方式結(jié)案，一種“異化”了的非正式的行政糾紛解決方式正在形成。我國(guó)的行政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難。而且執(zhí)行難、執(zhí)行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白條”。尤其是判令行政機(jī)關(guān)返還財(cái)物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責(zé)的行政案件，難以得到兌現(xiàn)。

2 前景展望——中國(guó)行政訴訟法的將來

2.1 行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)——從平衡轉(zhuǎn)向控權(quán)

行政法是維護(hù)行政權(quán)行使的法，還是控制行政權(quán)的法，或者是兼有二者的功能？ 平衡論的“平衡”是指行政法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中，應(yīng)追求行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利、公共利益與個(gè)人利益、行政效率與社會(huì)公正、行政權(quán)的監(jiān)督控制與法律保障等關(guān)系之間的協(xié)調(diào)與兼顧。平衡論現(xiàn)在已成為我國(guó)行政法學(xué)的通說。平衡論的提出在我國(guó)具有深遠(yuǎn)的意義，對(duì)我國(guó)的行政法制建設(shè)起到了重要的推動(dòng)作用。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)所管轄的范圍越來越大，其自身所呈現(xiàn)出的自我膨脹性日益明顯。行政權(quán)越膨脹，對(duì)其就越難控制，其被濫用的可能性就越大。在這種情況下，平衡論就顯得有些理想主義色彩了。正如有學(xué)者所評(píng)價(jià)的：“平衡論最為理想，但是只能從整體上把握，并且考慮到行政權(quán)的自我保護(hù)能力，為維護(hù)雙方利益的實(shí)質(zhì)上的平衡，必須以多限制行政權(quán)的形式上的不平衡來達(dá)到此目的。”平衡論的結(jié)果很可能是求平衡而達(dá)不到平衡，因?yàn)樾姓?quán)有自我擴(kuò)張的慣性，在這種慣性的作用下，以平衡論來構(gòu)造行政法律制度的結(jié)果很可能是事與愿違。以控權(quán)論來構(gòu)造行政法律制度，在行政權(quán)自我擴(kuò)張的慣性作用下，很可能也達(dá)不到嚴(yán)格控制行政權(quán)的目的，但卻有可能達(dá)到平衡的目的。行政法的控權(quán)精神和人權(quán)保障精神要求對(duì)行政權(quán)予以最大限度的控制，尤其是在我國(guó)行政權(quán)過大而又難以制約的情況下更應(yīng)如此。因此，我國(guó)行政法理論基礎(chǔ)重構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快從注重平衡轉(zhuǎn)向注重控權(quán)。

2.2 行政程序?qū)⑷找娴玫街匾?/p>

行政法的人權(quán)保障精神、控權(quán)精神、民主精神都呼喚行政程序?，F(xiàn)在行政程序日益受到重視并將進(jìn)一步完善。行政程序能夠規(guī)范、制約行政權(quán)的行使，增加行政權(quán)行使的透明度，避免行政腐??；能夠提高行政相對(duì)人的法律地位，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，為行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)保障；能夠提高行政效率，促使行政權(quán)合理行使。因此，隨著行政法治建設(shè)的發(fā)展，行政程序?qū)⒂l(fā)得到重視。為了使我國(guó)的行政程序制度日益完善，制定統(tǒng)一的行政程序法就成為未來行政法治建設(shè)的發(fā)展方向。

2.3 行政法將更加注重公民的參與

公民民主參與趨勢(shì)日益明顯行政法的民主精神要求公民民主參與，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）行政法律規(guī)范中公民參與性規(guī)定增加， 在行政法律規(guī)范的制定、修改中公民參與將發(fā)揮重要的作用。（2）重要的行政法律、行政法規(guī)都規(guī)定了聽證制度。（3）清理行政審批權(quán)限，將一部分行政權(quán)限還給市場(chǎng)主體，將一部分行政權(quán)限移交給非營(yíng)利組織，提高公民、法人和其他組織的法律地位。

2.4 行政法制監(jiān)督制度將進(jìn)一步完善和發(fā)展行政法的監(jiān)督精神要求進(jìn)一步完善行政法制監(jiān)督制度

行政法制監(jiān)督制度是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)及國(guó)家系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織依法對(duì)行政主體即國(guó)家公務(wù)員、其他行政執(zhí)法組織和執(zhí)法人員行使行政職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督。目前我國(guó)行政法制監(jiān)督制度在制度設(shè)計(jì)上存在一些不足，推行起來困難重重?，F(xiàn)在存在的行政訴訟制度、國(guó)家賠償制度、審計(jì)制度、行政復(fù)議制度、高官問責(zé)制度存在很多的不完善的地方，對(duì)此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來完善：在行政法制監(jiān)督領(lǐng)域貫徹控權(quán)精神；重新整合行政法制監(jiān)督主體，形成監(jiān)督合力，建立強(qiáng)有力的監(jiān)督主體；擴(kuò)大行政法制監(jiān)督對(duì)象，將公益事業(yè)單位（如高校、醫(yī)院等）也納入行政法制監(jiān)督范圍，從而加大監(jiān)督力度。

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