□童文瑩 [南京師范大學(xué) 南京 210097]

近些年來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了兩場(chǎng)較大的公共衛(wèi)生突發(fā)事件：一是本土原發(fā)性的“SARS”（最早被稱為“非典”）危機(jī)；二是國(guó)外輸入性的“A/H1N1”（又被稱為“甲型H1N1”流感）疫情。兩場(chǎng)事件的應(yīng)對(duì)方式截然不同，效果也迥然有異，其間經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)多多，對(duì)于構(gòu)建并完善我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式具有典型的借鑒意義。

一、“預(yù)防-主動(dòng)”型是我國(guó)未來(lái)應(yīng)急管理主導(dǎo)模式

2003年SARS危機(jī)中，我國(guó)采用了“沖擊-回應(yīng)”型應(yīng)急管理模式，早期顯得相當(dāng)被動(dòng)，后來(lái)才逐步擺脫被動(dòng)局面。2009年面對(duì)A/H1N1來(lái)襲，我國(guó)啟動(dòng)“預(yù)防-主動(dòng)”型應(yīng)急管理模式，取得了理想的效果。兩種模式的比較見(jiàn)表1：

表1 “沖擊-回應(yīng)”型模式與“預(yù)防-主動(dòng)”型模式的比較

政府不同部門之間協(xié)調(diào)不易，管理分割運(yùn)行 聯(lián)防聯(lián)控，分工協(xié)作應(yīng)對(duì)危機(jī) 不同地方政府之間區(qū)域分隔，缺乏溝通和合作途徑 區(qū)域整合，具有良好的溝通和合作渠道 政府與社會(huì)、民眾之間 缺乏合作、溝通和相互信任 關(guān)系和諧，具有良好的合作、溝通途徑，政府具有較高公信力動(dòng)力機(jī)制 政治壓力主導(dǎo) 專業(yè)制度化管理主導(dǎo)整合機(jī)制 信息溝通不良，社會(huì)動(dòng)員能力低下 有良好的信息溝通機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制 機(jī)制 激勵(lì)機(jī)制 運(yùn)動(dòng)式的獎(jiǎng)懲管理機(jī)制 法制化的獎(jiǎng)懲管理機(jī)制 控制機(jī)制 運(yùn)動(dòng)式的隔離監(jiān)控等管理措施 法制化的隔離監(jiān)控等管理措施和快速反應(yīng)能力 保障機(jī)制物資保障、人才培養(yǎng)、科研技術(shù)等保障機(jī)制滯后 充足的物資保障，人才培養(yǎng)先行，科研技術(shù)能力強(qiáng)大

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)SARS和A/H1N1兩個(gè)案例的比較以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，可以預(yù)見(jiàn)“預(yù)防-主動(dòng)”型將成為我國(guó)未來(lái)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的主導(dǎo)模式。在時(shí)間維度上，強(qiáng)化政策過(guò)程的作用，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理是對(duì)突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后全過(guò)程的管理；在空間維度上，促進(jìn)政策集群的形成，強(qiáng)調(diào)建立不同政策之間的有機(jī)聯(lián)系渠道，形成政策的擴(kuò)散作用，將政府常態(tài)政策與應(yīng)急政策相互配套、相互促進(jìn)。由此，形成比較完整的“政策過(guò)程鏈”和“政策群”[1]。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制的 重構(gòu)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式從“沖擊-回應(yīng)”型轉(zhuǎn)向“預(yù)防-主動(dòng)”型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要從頂層設(shè)計(jì)和總體框架入手，理順縱向?qū)蛹?jí)，健全橫向網(wǎng)絡(luò)。

（一）從頂層設(shè)計(jì)和總體框架入手

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體制進(jìn)行了總體表述：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主。國(guó)家首先在國(guó)務(wù)院層面明確了應(yīng)急責(zé)任主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系（見(jiàn)圖1）[2]。為提高應(yīng)急指揮的科學(xué)性，國(guó)務(wù)院還成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時(shí)參加突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。

圖1 國(guó)務(wù)院層面應(yīng)急管理體制設(shè)置

鑒于中央和地方行政管理體制的高度同構(gòu)，地方應(yīng)急體制基本上是按照國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理體制的設(shè)計(jì)思路逐級(jí)進(jìn)行建構(gòu)，省、市、縣三級(jí)地方政府應(yīng)急責(zé)任主體的設(shè)置幾乎是完全復(fù)制國(guó)務(wù)院的結(jié)構(gòu)：各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)應(yīng)急指揮；在各級(jí)人民政府辦公廳（室）成立應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，辦公室一般設(shè)在政府值班室；各級(jí)政府組成機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急行動(dòng)；成立應(yīng)急管理專家組。然而，突發(fā)事件一般發(fā)生在基層，不同層級(jí)政府在應(yīng)急管理體系中的職能與作用并不完全相同，因此不同層級(jí)政府應(yīng)急體制上的同構(gòu)并不利于應(yīng)急管理任務(wù)的完成。

又鑒于從中央到地方的五級(jí)行政管理體制（國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)），除鄉(xiāng)級(jí)以外，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)政府均建立了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。這四級(jí)應(yīng)急管理體系正好分別對(duì)應(yīng)于特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）四級(jí)突發(fā)公共事件的處置。然而，按照行政管理層級(jí)劃分的四級(jí)或五級(jí)應(yīng)急管理體制并不利于危機(jī)發(fā)生后應(yīng)急管理的快速反應(yīng)運(yùn)行。管理層級(jí)過(guò)多，容易導(dǎo)致信息傳遞過(guò)程加長(zhǎng)，管理過(guò)于局部，不利于現(xiàn)代危機(jī)整體應(yīng)對(duì)。而且，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)事件一旦出現(xiàn)，事發(fā)地政府歸口管理部門應(yīng)立即行動(dòng)，采取相應(yīng)控制措施，將突發(fā)事件盡可能控制在萌芽狀態(tài)；如果突發(fā)事件繼續(xù)升級(jí)，超出該部門的能力上限，則由同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，組織多部門合作應(yīng)對(duì)；如果突發(fā)事件繼續(xù)升級(jí)，應(yīng)急管理層級(jí)也依次遞升，直至中央。但這又容易人為地增加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，所以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》又規(guī)定，突發(fā)事件如果明顯超出事發(fā)地人民政府能力上限，上級(jí)政府可直接響應(yīng)，必要時(shí)事發(fā)地人民政府也可以越級(jí)上報(bào)。這在一定程度上有助于相關(guān)應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理過(guò)程中能夠快速地厘清各自的權(quán)力和管理權(quán)限，提升對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力。但其中仍存在缺陷：突發(fā)事件和一般性事件在初期往往難以明確辨別，因此就難以區(qū)分是應(yīng)該進(jìn)行平常管理還是應(yīng)急管理；實(shí)際操作中容易出現(xiàn)判斷失誤，并由此導(dǎo)致反應(yīng)不足或反應(yīng)過(guò)度；只對(duì)縣以上各級(jí)人民政府進(jìn)行了應(yīng)急響應(yīng)授權(quán)，這就意味著歸口管理部門需要承擔(dān)應(yīng)急責(zé)任，卻不掌握額外的應(yīng)急權(quán)力。所有這些都容易忽視地方政府的職責(zé)和義務(wù)，都不利于發(fā)揮地方自主性，還容易使中央政府的政策決策由于中間層次太多而變形走樣，并造成信息傳遞漏損、資源浪費(fèi)等情形。

綜上，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)和總體框架入手，重新完善應(yīng)急管理體系的縱向?qū)蛹?jí)和橫向網(wǎng)絡(luò)。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理縱向三級(jí) 機(jī)構(gòu)

針對(duì)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)該確立和強(qiáng)化中央、省、市縣三級(jí)CDC（Center for Disease Control and Prevention，疾病控制和預(yù)防中心），并賦予各層級(jí)CDC不同的職責(zé)和權(quán)限。

首先，中央CDC。這應(yīng)該是一個(gè)全國(guó)性的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國(guó)多部門在危機(jī)發(fā)生后的聯(lián)合行動(dòng)。其在常規(guī)狀態(tài)下可以是衛(wèi)生部下屬部門，主要負(fù)責(zé)收集和分析處理危機(jī)預(yù)警的相關(guān)信息，關(guān)注國(guó)外的疫情；在危機(jī)時(shí)負(fù)責(zé)處理特大型危機(jī)事件和遍及全國(guó)或者需要整合全國(guó)資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)的危機(jī)事件。危機(jī)發(fā)生后，該機(jī)構(gòu)應(yīng)能迅即進(jìn)行專業(yè)性指導(dǎo)，具有超越衛(wèi)生部之上的專業(yè)管理和協(xié)調(diào)權(quán)限，此權(quán)限應(yīng)由法律予以界定和保障。

其次，省級(jí)CDC。主要指省（自治區(qū)、直轄市）以及部分大型城市所設(shè)立的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)多部門在危機(jī)發(fā)生后的聯(lián)合行動(dòng)。在常規(guī)狀態(tài)下，隸屬于相應(yīng)層級(jí)政府的衛(wèi)生廳（局），主要負(fù)責(zé)收集和分析相關(guān)機(jī)構(gòu)上報(bào)的公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警信息，并定期將其上報(bào)中央CDC，執(zhí)行中央CDC的決策并向下級(jí)相關(guān)部門傳達(dá)；危機(jī)發(fā)生時(shí)，主要負(fù)責(zé)處理大型危機(jī)事件和遍及全省或者需要整合全省資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)的危機(jī)事件，傳達(dá)并執(zhí)行中央CDC關(guān)于危機(jī)的決策指令，收集和及時(shí)上報(bào)關(guān)于危機(jī)進(jìn)展的反饋信息。

再次，市縣級(jí)CDC。主要指縣級(jí)以及一些小型城市的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)多部門在危機(jī)發(fā)生后的聯(lián)合行動(dòng)。在常規(guī)狀態(tài)下，隸屬于市縣衛(wèi)生局，主要負(fù)責(zé)收集和分析區(qū)域內(nèi)相關(guān)公共衛(wèi)生危機(jī)的預(yù)警信息，并定期將其上報(bào)省級(jí)CDC，執(zhí)行省級(jí)CDC的決策指令；危機(jī)發(fā)生后，主要負(fù)責(zé)處理區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生危機(jī)事件和需要整合全區(qū)域內(nèi)部資源進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的危機(jī)事件，并及時(shí)將危機(jī)進(jìn)展與處理結(jié)果的信息據(jù)實(shí)上報(bào)上級(jí)CDC。

通過(guò)以上縱向三級(jí)CDC體系建設(shè)，建立遍及全國(guó)、有點(diǎn)有面的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制。三級(jí)CDC在常規(guī)管理狀態(tài)下和危機(jī)應(yīng)急狀態(tài)下有不同的管理內(nèi)容和權(quán)限，相應(yīng)層級(jí)的人大對(duì)此應(yīng)給予具體的法律界定和保障。這有利于危機(jī)應(yīng)急管理體系的制度化、專業(yè)化，增強(qiáng)公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警和預(yù)防能力，并能更好地保證應(yīng)急管理的快速反應(yīng)性和專業(yè)技術(shù)性，為危機(jī)管理引入更多的常規(guī)管理要素。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理橫向五網(wǎng) 協(xié)同

依托縱向三級(jí)CDC，還應(yīng)健全橫向五大網(wǎng)絡(luò)。

一是全國(guó)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)分布于中央、省、市縣三級(jí)CDC中，負(fù)責(zé)收集全國(guó)各地的公共衛(wèi)生信息。具體包括電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告系統(tǒng)、臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)等。中央CDC負(fù)責(zé)匯總?cè)珖?guó)的公共衛(wèi)生信息并進(jìn)行綜合分析，必要時(shí)將其提交給決策部門提供決策依據(jù)；省級(jí)CDC負(fù)責(zé)匯總本區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生信息并進(jìn)行相應(yīng)分析，及時(shí)將相關(guān)信息和分析結(jié)果上報(bào)中央CDC；市縣級(jí)CDC則主要收集區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生信息，進(jìn)行初步分析，并將相關(guān)信息、分析結(jié)果和初步處理意見(jiàn)及時(shí)上報(bào)上級(jí)CDC。通過(guò)全國(guó)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，完成收集和匯總、分析相關(guān)公共衛(wèi)生信息的工作，做好預(yù)防預(yù)警，并為相關(guān)決策機(jī)構(gòu)提供決策信息和分析 數(shù)據(jù)。

二是全國(guó)公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。該系統(tǒng)作為全國(guó)各地醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室和科研單位力量的整合，未必一定要在CDC行政管理系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，但要在CDC與有快速診斷能力的科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室之間建立合作關(guān)系，在需要時(shí)能快速進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室診斷，滿足公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的需要?？蒲袡C(jī)構(gòu)與實(shí)驗(yàn)室的聯(lián)合也可按中央、省、市縣三級(jí)進(jìn)行：中央CDC和全國(guó)最高級(jí)別的數(shù)家科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室建立聯(lián)合關(guān)系，省級(jí)CDC和省內(nèi)最先進(jìn)的數(shù)家科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室建立聯(lián)合關(guān)系，市縣級(jí)CDC和區(qū)域內(nèi)先進(jìn)的數(shù)家科研機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室建立聯(lián)合關(guān) 系，以便在需要時(shí)迅速開(kāi)展相關(guān)實(shí)驗(yàn)室研究與快速 診斷。

三是現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?，F(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)非常重要，任何一次公共衛(wèi)生危機(jī)的應(yīng)急處理，都離不開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)隊(duì)伍的介入。三級(jí)CDC均應(yīng)設(shè)立專門的現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查員，保證第一時(shí)間能夠?qū)唧w事件進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。此外，還需要借用全國(guó)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)的專業(yè)人員，組成一支專業(yè)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍，在無(wú)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)這些人員隸屬于相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和組織，但能隨時(shí)做好準(zhǔn)備；在收到相關(guān)公共衛(wèi)生事件信息的第一時(shí)間，服從CDC的調(diào)遣，趕赴事件發(fā)生地點(diǎn)，進(jìn)行快速反應(yīng)。其資金開(kāi)支須由專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障。

四是全國(guó)大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。鑒于大城市的公共衛(wèi)生事件往往傳播迅速、社會(huì)影響力大，所以應(yīng)在全國(guó)大城市內(nèi)建立醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，保障大城市中突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治工作。該系統(tǒng)主要覆蓋全國(guó)所有大型城市，由中央或地方政府保障經(jīng)費(fèi)、裝備，補(bǔ)貼相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、特別是針對(duì)傳染病防治的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，確保每個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)都有先進(jìn)的應(yīng)對(duì)設(shè)備，并對(duì)相關(guān)人員定期進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)。一旦公共衛(wèi)生事件發(fā)生，這些醫(yī)院立刻轉(zhuǎn)成應(yīng)急 醫(yī)院。

五是全國(guó)醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。相關(guān)應(yīng)急物資的保障至關(guān)重要，這在歷次公共衛(wèi)生事件中均已得到證實(shí)。應(yīng)建立和完善全國(guó)醫(yī)療器械、藥品和應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。具體可在國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)儲(chǔ)備相應(yīng)的醫(yī)藥和急救用品，如疫苗、抗生素、解毒劑等，數(shù)量以能夠保障受災(zāi)地區(qū)10～12小時(shí)內(nèi)的供應(yīng)為宜；通過(guò)協(xié)議方式，和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)以及醫(yī)藥器械、應(yīng)急物品的生產(chǎn)廠家進(jìn)行合作，確保在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后即可進(jìn)入科研和生產(chǎn)狀態(tài)，保障相關(guān)物資的后續(xù)供應(yīng)。

綜上所述，CDC管理系統(tǒng)在常規(guī)狀態(tài)下隸屬于衛(wèi)生行政管理部門，但其本身運(yùn)作又具有獨(dú)立性；在公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后，CDC系統(tǒng)更多的是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)管理部門，能夠快速整合社會(huì)各方面資源進(jìn)行專業(yè)化管理，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的 整合

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的成功運(yùn)作，還需要對(duì)整個(gè)管理體系內(nèi)部進(jìn)行體制和機(jī)制的集成。具體包括以下三個(gè)方面：

第一，預(yù)防先行與主動(dòng)應(yīng)急的整合

危機(jī)管理包括危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理、危機(jī)溝通與危機(jī)善后等幾個(gè)方面，其中最重要的環(huán)節(jié)就是危機(jī)預(yù)防，危機(jī)預(yù)防的完善與否將直接攸關(guān)危機(jī)管理的績(jī)效和支付的成本代價(jià)，也是“預(yù)防-主動(dòng)”型模式區(qū)別于“沖擊-回應(yīng)”型模式的根本之處。

在SARS危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，危機(jī)預(yù)防做得最好的國(guó)家是美國(guó)，早在疫情剛被外界知曉時(shí)，美國(guó)疾控中心（The Centers for Disease Control and Prevention）就開(kāi)始啟動(dòng)，盡管當(dāng)時(shí)全美還沒(méi)有出現(xiàn)疫情。美國(guó)疾控中心24小時(shí)連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，密切關(guān)注亞洲出現(xiàn)的SARS疫情，在政府各部門和各地方機(jī)構(gòu)之間，以及同世界衛(wèi)生組織（WHO）等國(guó)際機(jī)構(gòu)間，實(shí)現(xiàn)即時(shí)信息收集與處理。

我國(guó)應(yīng)急管理體系在設(shè)計(jì)上參照了“美國(guó)模式”、“日本模式”和“俄羅斯模式”，但也有一些保留。這三國(guó)模式的共同點(diǎn)為：行政首長(zhǎng)擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議輔助決策，常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)處理日常事務(wù)，地方政府為操作主 體[3]。相比之下，我國(guó)由國(guó)務(wù)院總理?yè)?dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行集體決策，地方政府屬地管理，在這些方面都類似于上述三國(guó)的模式，但并未建立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。相比于SARS事件之前，我國(guó)應(yīng)急管理體制的變化主要有兩個(gè)：一是在國(guó)務(wù)院辦公廳內(nèi)部增設(shè)了專司綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦；二是對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的應(yīng)急權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了明確。正是有了這樣的應(yīng)急機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院在我國(guó)A/H1N1疫情發(fā)生前就極其重視疫情發(fā)生和變化的走向，開(kāi)展了一系列的預(yù)防工作，導(dǎo)致我國(guó)針對(duì)A/H1N1疫情的防控顯得更為主動(dòng)積極、成效顯著?？梢?jiàn)，預(yù)防先行和主動(dòng)應(yīng)急本身就是相輔相成的，主動(dòng)應(yīng)急的首要特征就是積極開(kāi)展危機(jī)預(yù)防。

因此，新型公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，除了應(yīng)重視突發(fā)事件發(fā)生后的快速反應(yīng)能力培養(yǎng)，還需加強(qiáng)對(duì)于危機(jī)預(yù)防能力的培養(yǎng)。具體而言，需要加強(qiáng)危機(jī)信息收集、危機(jī)信息甄別、危機(jī)信息評(píng)估，當(dāng)危機(jī)的發(fā)生無(wú)可避免時(shí)，就應(yīng)及早根據(jù)危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行應(yīng)急管理，避免危機(jī)的擴(kuò)散。針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如果有完備的危機(jī)預(yù)防機(jī)制和信息收集分析系統(tǒng)，也能夠使管理部門掌握更多的危機(jī)信息，更容易抓住危機(jī)處理的關(guān)鍵和重點(diǎn)，制定更為科學(xué)、理性的管理制度和措施，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理獲得事半功倍的效果。

第二，衛(wèi)生系統(tǒng)與跨衛(wèi)生系統(tǒng)的整合

衛(wèi)生系統(tǒng)與跨衛(wèi)生系統(tǒng)的信息和資源整合，是“預(yù)防-主動(dòng)”型應(yīng)急管理模式的重要組成部分。根據(jù)我國(guó)應(yīng)對(duì)A/H1N1疫情的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)這一整合的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制主要包括以下三個(gè)方面：

一是衛(wèi)生系統(tǒng)與傳播媒介的聯(lián)合。我國(guó)在應(yīng)對(duì)A/H1N1疫情的過(guò)程中，一改過(guò)去對(duì)大眾傳播媒介的限制，主動(dòng)在信息發(fā)布、危機(jī)溝通方面將大眾傳播媒體整合進(jìn)應(yīng)急管理體系，從而有效地抑制了小道消息的流傳，降低了社會(huì)恐慌程度，使民眾信任政府的舉措并積極執(zhí)行。

不管是建立良好的溝通機(jī)制，還是維系高效的動(dòng)員機(jī)制，新聞媒體的作用都是至關(guān)重要的。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體已經(jīng)成為不可忽視的輿論陣地，它將傳統(tǒng)媒體與受眾的單向傳播關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向或多向互動(dòng)的關(guān)系。電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展也相當(dāng)迅速，我國(guó)政府網(wǎng)站層級(jí)體系的架構(gòu)已基本形成。因此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系必須對(duì)各種傳播媒體進(jìn)行整合，高度重視新聞媒體特別是新媒體的影響力；提供足夠的信息讓新聞從業(yè)人員更加了解事情的真相，或者對(duì)相關(guān)新聞從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使其能夠進(jìn)行更具專業(yè)性的報(bào)道；同時(shí)不斷提高衛(wèi)生系統(tǒng)政府網(wǎng)站發(fā)布信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，快速提升在線服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。所有這些都應(yīng)建立在更加開(kāi)放和松動(dòng)的政府信息管理制度的基礎(chǔ)之上。媒體的健康發(fā)展有利于在應(yīng)急管理過(guò)程中建立危機(jī)溝通渠道，增加應(yīng)急管理過(guò)程中的確定性因素，有效地降低危機(jī)恐慌。當(dāng)然媒體的開(kāi)放也需要有序進(jìn)行，避免陷入臺(tái)灣地區(qū)SARS應(yīng)急管理過(guò)程中的“新聞性恐慌”①。

二是衛(wèi)生系統(tǒng)與其他政府組織的聯(lián)合。應(yīng)急管理需要耗費(fèi)大量的人力物力，保障足夠的人力物力資源的供給是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。如在應(yīng)對(duì)SARS的過(guò)程中，美國(guó)疾控中心有大量專業(yè)人員進(jìn)行各種專業(yè)化管理；新加坡除保障防疫一線擁有充足的防疫物資供給外，為了讓公民自覺(jué)配合相關(guān)措施的實(shí)施，財(cái)政部還給予需要進(jìn)行隔離的公民相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼；我國(guó)政府為了防止疫情往農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)散，宣布對(duì)患者/疑似病人進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)療，使得大批原本看不起病的打工者紛紛走進(jìn)指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，自覺(jué)執(zhí)行相關(guān)隔離措施。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第26、27條、28條、36條確立了應(yīng)急人力資源保障機(jī)制，第32條確立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，第31、34、35條確立了應(yīng)急管理財(cái)力資源保障機(jī)制，第33條、36條確立了應(yīng)急通訊與應(yīng)急技術(shù)、設(shè)備保障機(jī)制[4]。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后政府進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)，各種物資的提供主要由以下各部門負(fù)責(zé)（見(jiàn)表2）：

表2 政府危機(jī)管理保障職能分配框架[5]

公共衛(wèi)生事件的發(fā)生及其應(yīng)急管理往往涉及多個(gè)領(lǐng)域，管理中所涉及的不同主管部門又處于科層制的行政管理體系之中，加上危機(jī)發(fā)生后所帶來(lái)的種種不便與需求的緊迫性，極易造成各種資源供應(yīng)不足的情況。為此，衛(wèi)生系統(tǒng)就要善于加強(qiáng)與其他政府部門的合作，在表2所述的職能分配框架中，有效地保障公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中的人力物力資源。

三是衛(wèi)生系統(tǒng)和科學(xué)技術(shù)界的聯(lián)合。在SARS危機(jī)中，衛(wèi)生系統(tǒng)與科學(xué)技術(shù)界缺乏聯(lián)合，使得我國(guó)在極為有利的情況下失去關(guān)于SARS科研的先機(jī)。面對(duì)A/H1N1疫情，在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，科研工作克服體制僵化的缺陷，建立了衛(wèi)生與科技兩界共享的平臺(tái)和競(jìng)爭(zhēng)互助的關(guān)系，在客觀條件并不占優(yōu)的情況下，科研攻關(guān)屢戰(zhàn)告捷，最終成為第一個(gè)使用A/H1N1疫苗的國(guó)家。因此，衛(wèi)生系統(tǒng)和科技系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更為緊密的合作，確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的質(zhì)量和效果。

第三，政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的整合

現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理活動(dòng)被認(rèn)為是一個(gè)以政府為主導(dǎo)，由政府組織、非政府組織、公民共同參與的行動(dòng)體系。大系統(tǒng)理論及社會(huì)治理理論和實(shí)踐的演進(jìn)，將危機(jī)管理的研究推進(jìn)到全面危機(jī)管理階段。所謂全面危機(jī)管理，就是在政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持和關(guān)注下，發(fā)揮法律、制度和政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)下，依靠整合的組織和社會(huì)協(xié)作，通過(guò)全程的危機(jī)管理，提升危機(jī)管理的能力，以有效地預(yù)防、應(yīng)對(duì)、化解和消弭各種危機(jī)[6]。因此，危機(jī)管理不能僅僅依靠管理者，還需要公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及區(qū)域政府和跨國(guó)組織之間的通力合作。

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，民間組織逐漸增多，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)中不可忽視的力量。2008年四川汶川地震災(zāi)害救助中，民間組織及志愿者以前所未有的態(tài)勢(shì)登場(chǎng)，是“民間力量的第一次集體亮相”[7]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，奔赴一線參與救災(zāi)的民間組織有300多家，介入的志愿者多達(dá)300萬(wàn)人左右[8]，在震后的救助過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用。2009年應(yīng)對(duì)A/H1N1疫情的過(guò)程中，我國(guó)政府已開(kāi)始和非政府組織合作，不論是疫情信息、決策處置，還是疫苗研制，幾乎處處都可以看到我國(guó)政府和世界衛(wèi)生組織的緊密合作。

從根本上說(shuō)，單純的危機(jī)管理體系并不能保證社會(huì)安然無(wú)憂，危機(jī)管理的成敗取決于公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。治理主體由過(guò)去單一的政府變?yōu)橛烧?、企業(yè)和社會(huì)組織各方有序參與的合作集體。這直接關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)的防范和風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的配置。具體包括：1）建構(gòu)共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超出工業(yè)社會(huì)的控制力，成為進(jìn)行政治和社會(huì)動(dòng)員的最強(qiáng)符號(hào)，應(yīng)該在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營(yíng)利組織之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，充分動(dòng)員一切社會(huì)力量，共同應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。2）加強(qiáng)政府的適應(yīng)性。政府要明確自己的職能范圍，重視政策的積極性和預(yù)防性，針對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)采取靈活的治理，將精力更多地用在防患于未然。3）發(fā)揮政府在治理體系中的領(lǐng)航作用。多元化本身既使社會(huì)充滿生機(jī)和活力，也可能為社會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如何將多元力量凝聚起來(lái)抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵因素就是要有強(qiáng)有力的政府來(lái)領(lǐng)航[9]。

因此，要想建立更為“預(yù)防-主動(dòng)”型的應(yīng)急管理模式，就需要進(jìn)一步發(fā)展并整合社會(huì)組織的力量，使其在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中發(fā)揮更加靈活積極的作用。首先，社會(huì)組織可以通過(guò)新聞媒介、知識(shí)普及、文藝演出等多種形式，廣泛開(kāi)展宣傳教育，增強(qiáng)廣大民眾的危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)中小學(xué)校的危機(jī)教育，開(kāi)展不同層次的公共衛(wèi)生應(yīng)急教育，提供自救互助的安全常識(shí)，組織區(qū)域范圍內(nèi)的預(yù)演，加強(qiáng)民眾應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的自救互助能力。其次，社會(huì)組織中有大量的科研機(jī)構(gòu)、環(huán)境組織、衛(wèi)生組織和一些專業(yè)協(xié)會(huì)，具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以運(yùn)用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)從事監(jiān)測(cè)、收集各種前危機(jī)信息，并進(jìn)行分析、加工和做出科學(xué)判斷，協(xié)助危機(jī)預(yù)警。再次，社會(huì)組織可以通過(guò)與政府、社區(qū)、企業(yè)建立的良好溝通機(jī)制為危機(jī)溝通服務(wù)，參與社會(huì)動(dòng)員與救助，向?yàn)?zāi)民提供心理援助和物資捐助等。最后，社會(huì)組織還可以在一定程度上督促政府的疫情與救治信息公開(kāi)化，監(jiān)督政府的公共衛(wèi)生應(yīng)急行為。

①特指臺(tái)灣SARS危機(jī)過(guò)程中由于大量過(guò)分夸張的負(fù)面信息報(bào)道所產(chǎn)生的社會(huì)恐慌。

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