我國教育資源配置分析及政策選擇——基于教育基尼系數(shù)的測算

張菀洺

目前我國教育財政制度基本實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟時期高度集中的財政管理體制向公共財政體制的轉變。然而，教育財政體制的變動是否促進了教育公平、帶來教育資源的有效配置呢？本文利用人均受教育年限等指標，通過測算教育基尼系數(shù)，對我國教育公平狀況以及教育資源配置效率進行評估。

一、我國教育公平狀況：基于教育基尼系數(shù)的測算

人力資本理論的發(fā)展使人們認識到教育同個人收入及福利密切相關，教育的可獲得性成為決定人們福祉的一個重要因素。測量教育資源分配狀況的重要指標是教育基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)是意大利經(jīng)濟學家基尼于20世紀初根據(jù)洛倫茨曲線提出的，用以評價分配體系公平程度，該指標目前已經(jīng)成為衡量收入分配的重要依據(jù)。基尼系數(shù)的取值在0到1之間，0表示絕對公平，1表示絕對不公平。按照聯(lián)合國的界定，基尼系數(shù)低于0.2，表明收入分配絕對平均；基尼系數(shù)在0.2～0.3之間，表明收入比較平均；基尼系數(shù)在0.3～0.4之間，表示收入相對合理；基尼系數(shù)為0.4～0.5之間，表明收入差距較大；而基尼系數(shù)超過0.5，則被認為收入差距懸殊。

教育基尼系數(shù)是定量測定教育程度分配差異的指標。教育基尼系數(shù)的計算公式如下：

在公式 （1）中，Ge表示教育基尼系數(shù)；n表示劃分的教育層次數(shù)，i表示教育層次中的某一層次；Xi表示累計至教育層次i級的受教育人口占總人口的比率；Yi表示累計至教育層次i級的人群受教育年限占該地區(qū)總教育年限的百分比。

（一）我國各省份教育基尼系數(shù)的測算

為考察我國各省份教育公平的發(fā)展狀況，本文以人均受教育年限為評價指標，并分別測算2000年及2010年我國教育基尼系數(shù)，考察我國各省份這一時期教育資源分配狀況及其變化。其中計算人力資本存量的公式為：

在公式 （2）中，Ht表示第t年人均人力資本存量，xi表示第i級教育層次的受教育人數(shù)占總人口的比例；hi表示第i級教育層次的教育年限。按照我國教育體系的實際情況以及教育數(shù)據(jù)的可獲得性，將我國教育層次分為5 級，分別是：教育層次1：未上學 （文盲），處于該層次的人群受教育年限為0 年；教育層次2：小學，處于該層次的人群受教育年限為6年；教育層次3：初中，處于該層次的人群受教育年限為9年；教育層次4：高中或中專，處于該層次的人群受教育年限為12年；教育層次5：大專及以上，處于該層次的人群受教育年限為16年。

根據(jù) 《中國統(tǒng)計年鑒2011》中各地區(qū)每十萬人擁有的各種受教育程度的人口數(shù)據(jù)，分別計算2000年、2010年我國各省份的人均受教育年限和教育基尼系數(shù)。

具體計算過程如下：首先，按照不同人口占總人口的比例對其進行加權求和，得到各省份人均受教育年限，也稱人均人力資本存量。其次，根據(jù)各教育層級人群受教育年限占該地區(qū)總受教育年限的比例，計算各教育層級的累計教育資源存量。最后，根據(jù)各教育層級累計人口比例與各教育層級人群累計受教育年限比例，計算教育基尼系數(shù)。我國整體人均人力資本存量及教育基尼系數(shù)計算步驟及結果見表1、表2。

表1 我國人均受教育年限及各層次受教育年限占總教育年限的比例

表2 我國各教育層次人口累計比例及各教育層次的教育年限的累計比例

將表1 與表2 中的數(shù)據(jù)代入公式 （1）中，計算出全國范圍的教育基尼系數(shù)：

根據(jù)上述計算步驟，分別計算得到我國31個省份2000年、2010年的教育基尼系數(shù)，具體計算結果見表3。

表3 我國各省份人均受教育年限及教育基尼系數(shù)

（二）基于教育基尼系數(shù)的教育公平狀況評價

從對我國31個省份的平均受教育年限及教育基尼系數(shù)的計算結果，可以做出如下判斷：

第一，2000 年到2010 年期間，我國各省份的人均受教育年限均有不同程度提高，同時教育基尼系數(shù)普遍下降，表明這一時期我國教育發(fā)展成果明顯，教育公平狀況得到改善。其中，全國人均受教育年限由7.118 3 年提高到8.129年，增幅達到14.2%。各省份中教育狀況最差的西藏，這一時期也由2000年人均不足3年延長到4.76 年，人均受教育年限增長了58.64%。

第二，我國各省份教育發(fā)展嚴重不均衡，經(jīng)濟較為發(fā)達的東部各省份人均受教育年限較高，基本都超過了8年，而西部各省份，云南、貴州、青海、西藏等地區(qū)人均受教育年限很低，少于6年，即人均沒有達到小學畢業(yè)程度。其中，西藏的教育不平等狀況最為嚴重，人均受教育年限只有4.76年，該地區(qū)教育基尼系數(shù)高達0.515 02，教育資源分配嚴重不均。可以說，我國教育發(fā)展及教育公平狀況在很大程度上受到當?shù)亟?jīng)濟條件的制約。

第三，教育年限與教育基尼系數(shù)具有明顯的負相關關系，即一地區(qū)平均受教育年限越長，該地區(qū)教育基尼系數(shù)越低。這也間接表明，要改善教育公平狀況，就必須延長人們受教育的年限，其中提高人們的受教育層次是最重要的手段。從目前我國各省份情況看，除北京、上海、天津、遼寧人均受教育年限已經(jīng)實現(xiàn)國家規(guī)定的9年義務教育目標外，其他27個省份人均受教育年限均未突破我國法定的基礎教育年限。

二、我國教育資源配置分析

（一）教育財政投入的總量不足

我國各級政府教育財政支出的比例一直偏低。據(jù)統(tǒng)計，2007 年我國財政性教育經(jīng)費占國民總收入的比例為3%，教育財政支出只占我國國民總收入的3.66%。2011 年教育財政支出為16 497.33 億 元，國 民 收 入 為472 115.0 億 元，前者與后者比為3.49%。2012 年我國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次突破4%，這意味著該目標自1993年提出以來我國首次實現(xiàn)這一承諾。

從圖1描述的國家財政性教育支出與國民總收入比例的變化趨勢可以發(fā)現(xiàn)，我國公共教育的財政性支出經(jīng)過20多年的發(fā)展并沒有呈現(xiàn)出國家法律規(guī)定的逐年遞增趨勢。相反，在1990—1996年度期間、2002—2005 年度期間還一度出現(xiàn)了持續(xù)下降的情況，而同一時期我國國民總收入的環(huán)比平均值為15.9%，保持了持續(xù)的高增長。我國各級政府財政撥款和上級主管部門自籌資金撥款、專項資金撥款是公共教育中較為穩(wěn)定的資金來源，但教育投資顯然與國家經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。

圖1 國家財政性教育支出與我國國民總收入的比例變化趨勢

與世界其他國家相比可以發(fā)現(xiàn)，我國財政性教育經(jīng)費所占國民收入的比例大大低于發(fā)達國家水平，甚至低于發(fā)展中國家的平均值。本文使用公共教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例這一指標進行比較。世界各國的平均值為4.46%，高收入國家為5.37%，中等收入國家為4.34%。其中，2008 年美國這一指標為5.46%，英 國 為5.42%，最 高 的 新 西 蘭 為6.16%；亞洲國家中韓國為4.80%，馬來西亞為4.11%，日本自2000 年以后這一指標有所降低，2008 年為3.42%。①世界其他國家和地區(qū)使用公共教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重這一指標。從國際比較的視角看，我國教育財政投入同樣顯得與經(jīng)濟發(fā)展水平不相匹配。

基礎教育人均經(jīng)費指數(shù)為基礎教育資源配置的正效應指數(shù)，地區(qū)基礎教育人均經(jīng)費指數(shù)越高，表明該地區(qū)基礎教育投資所占比例越高，即該地區(qū)對基礎教育的重視程度越高。通過有關我國基礎教育人均經(jīng)費的指數(shù)測算，結果顯示，我國與發(fā)達地區(qū)和世界平均水平之間的教育投入存在較大差異，見表4。北美洲和歐洲的基礎教育人均經(jīng)費指數(shù)均高于世界平均水平。我國大陸的主要城市不僅落后于北美洲和歐洲的基礎教育，也遠低于世界平均水平，我國對基礎教育的重視程度有待提高。

表4 我國主要城市或地區(qū)及世界發(fā)達地區(qū)基礎教育人均經(jīng)費指數(shù)

（二）教育財政投入結構失衡

我國教育財政體制不僅存在總量投入不足的問題，同時還存在結構失衡的矛盾，主要體現(xiàn)在中央與地方財政投入的失衡、地區(qū)間投入失衡，以及義務教育與高等教育等不同層次教育的投入失衡。二元經(jīng)濟結構是導致我國教育發(fā)展存在較大地區(qū)差異的主要客觀因素，基于這一原因，我國應在公共教育投入上有所側重，重點支持財力貧乏地區(qū)的教育發(fā)展，對經(jīng)濟落后地區(qū)實施 “補償性”教育財政傾斜。從我國中央與地方各省、自治區(qū)、直轄市的教育經(jīng)費投入總量和財政性教育經(jīng)費支出的情況看，我國各省份教育經(jīng)費投入仍然存在較大差距，具體數(shù)據(jù)見表5。

表5 中央與各省份教育經(jīng)費狀況 （2010年）（單位：億元）

續(xù)前表

我國公共教育投入最多的三個省份依次是廣東、江蘇和山東，分別占全國財政教育經(jīng)費支出的7.12%、6.30%和5.47%，與此形成鮮明對比的是教育投入最少的省份，分別為西藏、寧夏、青海，占全國財政教育經(jīng)費的比例分別為0.44%、0.58%和0.67%。教育投入最高的省份與最低的省份相差甚多，足見我國地區(qū)間教育經(jīng)費投入的不均衡。

探究這一現(xiàn)象背后的深層次原因，主要在于我國教育財政存在制度缺陷，我國財政體制與教育責任機制不協(xié)調(diào)。盡管2009年我國出臺了新的義務教育法，并規(guī)定義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制，但由于沒有明確的財政經(jīng)費比例劃分，義務教育財政體制仍然沿襲 “分級管理，以縣為主”的管理模式，這決定了縣 （市、區(qū)）級財政是義務教育的最主要投資者，但這種教育投資責任與我國現(xiàn)行的公共財政體制并不匹配。目前我國實行的財政制度是中央統(tǒng)一領導下的分級管理體制——分稅制，從中央和地方的財力比較來看，中央財力比重達到50%，但基本不承擔義務教育責任。相反，縣鄉(xiāng)政府財力最弱，卻要以其份額較少的財政收入承擔人數(shù)眾多的義務教育責任，其財權與事權背離。

從我國各省份、各級政府的教育投入情況可以看出，經(jīng)濟條件好的廣東省的財政性教育經(jīng)費支出占全國比重高達7.12%，而經(jīng)濟發(fā)展水平低、財政收入少的西藏自治區(qū)只有0.44%。由于地方財政難以支撐公共教育職責，義務教育的規(guī)模和質(zhì)量也受到很大影響。高等教育同樣面臨中央部委院校和地方院校之間以及各地方院校之間因地區(qū)經(jīng)濟差異在財力保障上的失衡問題。

然而，教育的非均衡性、不公平狀況在一定程度上是由國家教育財政體制造成的。一方面，義務教育是應由中央政府提供的無差異公共產(chǎn)品，但在實際運行中這種公共產(chǎn)品的供給責任則由地方政府承擔，由于地方政府自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況存在較大差別，因此，義務教育的財政管理體制從根本上就決定了它的不均等性。另一方面，分稅制下各級政府財政收支的劃分決定了其相應的財力與財政范圍。如果地方經(jīng)濟發(fā)展水平高、發(fā)展速度快，則其財政狀況好，義務教育投入相對有保障，否則，義務教育就得不到必要的財力支持。目前我國還缺乏必要的財政教育資金的支付手段來平衡地區(qū)差異，因此，農(nóng)村與城市、西部與東部之間的差距正日益擴大。研究顯示，2003年我國全社會各項教育投資6 200多億元人民幣，其中用在城市的部分占78%，而占總人口70%以上的農(nóng)村人口只獲得22%的教育投資。［1］（P56）

我國義務教育與高等教育的財政投入失衡也是教育財政必須重新審視的又一問題。由于義務教育與高等教育所具有的公共產(chǎn)品屬性差異，決定了國家教育財政應主要承擔義務教育責任。我國教育資金投入總量并不充足，因此，如果不能保證國家教育投資結構的合理，會進一步惡化教育資源配置，加劇教育不公平狀況。目前我國大量資金被投入到大學建設，大學忙于擴建以期縮小與世界一流大學在硬件設施上的差距；而與此形成鮮明對比的是，在基礎教育方面因某些地區(qū)財力不足而無法實現(xiàn)所有適齡兒童的教育權利。義務教育與高等教育之間的投入失衡正在進一步擴大，具體數(shù)據(jù)見表6。

表6 我國各級教育經(jīng)費的分配狀況 （2010）（單位：億元）

表6 的數(shù)據(jù)顯示，1999 年我國高等教育經(jīng)費投入為764.65億元，低于初等教育994.81億元的教育投入，然而到2010 年時，我國初等教育教育經(jīng)費投入為4 887.47 億元，與高等教育經(jīng)費5 629.08億元的投入相差741億元。這種投資失衡不但造成教育資源的分配不公，同時也是效率的損失，因為即便用經(jīng)濟學中最簡單的 “邊際效應”理論也能判斷出當前義務教育的邊際產(chǎn)出要遠高于所謂的 “一流大學”。因此，在我國教育資源的分配中，應當加大初等教育的財政性投入，特別是預算內(nèi)教育經(jīng)費的投入比例，發(fā)揮財政預算 “指揮棒”的作用，通過以預算內(nèi)教育經(jīng)費帶動財政性教育經(jīng)費投入的方式，扭轉當前義務教育和高等教育中資源配置失衡的矛盾，支持和推動義務教育的健康發(fā)展。

當然，加大對義務教育的投入規(guī)模，并不是否定國家承擔高等教育的責任。高等教育大眾化趨勢要求國家應重新設計教育財政制度，使義務教育與高等教育的資源配置同我國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。加大義務教育責任并不意味著國家放任高等教育的經(jīng)費管理，讓市場解決高等教育的效率問題。實現(xiàn)高等教育發(fā)展的公平與效率問題不能單純依靠財政支持，而需要多渠道籌集資金、建立國家政策性貸款資助機制，同時還可以從高等教育助學與國家人才培養(yǎng)戰(zhàn)略、社會需要相結合等方面進行制度設計。

（三）財政體制與教育責任不協(xié)調(diào)

我國從1994 年實施分稅制以后，中央財政收入占國家財政總收入的比重大幅提升，2011年這一比例為49.4%，比1993年的22.0%提高27.4個百分點，但各級政府義務教育投資責任并沒有發(fā)生相應調(diào)整。盡管2009年新義務教育法對義務教育中的相關經(jīng)費進行了原則劃分，然而由于沒有配套的實施細則及監(jiān)督機制，因此地方政府尤其是縣級財政仍然是義務教育的主要承擔者。從中央和地方的財力比較來看，地方財政收入占比少，因此承擔義務教育的財力難以為繼。全國相當一部分以農(nóng)業(yè)為主的縣，在取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資后，缺乏足夠的財政能力發(fā)展義務教育。地方政府教育經(jīng)費的投入不足造成了農(nóng)村和基層教育亂收費屢禁不止，并進一步加重了學生家庭的經(jīng)濟負擔。如2004年我國共審計了45個縣，涉及教育亂收費4.5億元，縣均1 000萬元，但其中相當一部分亂收費是屬于所謂 “生存型亂收費”，學校只能靠收費維持正常運轉。可見，我國義務教育的制度安排中財權與事權嚴重脫節(jié)。

2006年9 月1 日，我國實施新 《義務教育法》，其中最重要的內(nèi)容就是重構義務教育公共財政體制，加大中央和省級財政承擔義務教育的責任，保障義務教育的經(jīng)費投入。該法強調(diào)省級統(tǒng)籌、管理以縣為主的原則，建立了中央和地方分項目、按比例的教育經(jīng)費分擔機制，并明確了中央與地方政府之間的經(jīng)費負擔比例。其分擔比例具體包括：對免除學雜費和提高公用經(jīng)費保障水平資金，中央與地方的分擔比例，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定；對校舍維修改造資金的分擔比例，中西部地區(qū)為5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔，中央給予適當獎勵；對貧困家庭學生提供免費教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔；對寄宿生補助生活費資金，由地方政府承擔。但由于此次改革并沒有對省與地方政府間的分擔比例做出明確規(guī)定，因此可能會影響其實施效果。

三、我國公共教育的政策選擇

教育資源的分配部分決定了個體參與社會競爭的初始條件，初始條件不平等是造成未來收入分配差距的重要原因之一。教育分配不公意味著社會公平的喪失與效率損失，因此，公共教育制度設計是保證個體起點公平及減少收入差距的重要機制。同時，接受教育的過程本身也是進行社會關系整合的一個重要過程。美國學者S.鮑爾斯和H.金蒂斯指出： “學校的教育功能有兩個方面，即再生產(chǎn)勞動力和再生產(chǎn)關系，社會關系。學校教育與社會經(jīng)濟結構、階級結構之間存在著對應關系?！保?］從這個意義上說，教育資源分配不但決定人力資本形成的初始條件，同時還影響受教育者未來社會關系的建立。

美國經(jīng)濟學家舒爾茨把教育看做是實現(xiàn)分配公平的有效措施之一。他指出： “總的來看，我們的初等、中等以及高等教育所取得的成就，已經(jīng)成為減少個人收入分配之不平等的手段……相對于非人力資本投資來說，教育投資的增長會使總的工資收入比全部財產(chǎn)收入增長的幅度更大，而財產(chǎn)收入分配所造成的不平等要比個人勞動收入不平等嚴重得多，所以，教育投資的增長會減少個人收入分配方面的不平等?！保?］（P105）接受教育將使人們在一定程度上彌補因為財產(chǎn)、遺傳、家庭等因素所帶來的影響，使社會各階層收入趨于“均等化”。

基于此，提出我國發(fā)展公共教育的政策建議：

第一，擴大公共教育的供給。這包含兩層含義：首先，擴大公共財政教育投資保障，確保各級政府財政性教育投入達到本級政府國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，通過多種形式吸引社會資本投資教育，加快擴大全社會教育投資總量。其次，擴大各級各類教育產(chǎn)品的供給數(shù)量。在確保教育產(chǎn)品質(zhì)量的基礎上，加快擴大教育產(chǎn)品總量，滿足社會多元化、多層次教育需求。

第二，調(diào)整公共教育投資重心，將投資重點放在基礎教育上，提高全社會義務教育和中等教育水平，尤其要提高農(nóng)村的基礎教育水平。據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計資料，我國教育經(jīng)費占全社會總產(chǎn)出的比重處于世界上最低的國家之列，但我國的高等教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例卻幾乎是全世界最高的。其中，大學生生均公共教育經(jīng)費占GNP的比例是東亞各國的2倍，是南亞和拉美各國的2.5倍。［4］這種教育投資結構與各國普遍沿襲一般規(guī)律相差甚遠，其他國家都是在初等和中等教育尚未普及時，優(yōu)先保證初等和中等教育的投資，在初等和中等教育普及后，才增加高等教育的投資。

第三，匹配公共教育的財權與事權。根據(jù)各級財政的能力，調(diào)整各級財政對不同等級教育的投資比例，尤其是加強省及中央財政對義務教育的投資責任。擴大初、中等教育的覆蓋面，在我國初等教育和中等教育還沒有完全普及的情況下，國家教育投資的重點應放在初等教育與中等教育上面。

第四，明確政府在教育供給中的責任。制定國家教育發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，確立國家教育資源的分布比例，確定各級各類教育的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，建立規(guī)范化的公共教育管理體系。政府對教育的管理不是要政府介入教學過程，而是制定各類教育機構的培養(yǎng)目標、基本課程結構與課程大綱，并對教育過程進行監(jiān)督，保證整個教育事業(yè)發(fā)展符合社會發(fā)展需求。政府要保證教育資源的公平有效分配、保證公共教育質(zhì)量，就必須承擔對教育的監(jiān)督與評估機制，避免公共教育的負外部性。國家應針對各類教育制定評估體系，尤其是對中小學教育的評估與指導，制定不同學齡兒童的教育發(fā)展計劃，特別要強調(diào)實施國家必修的課程設置并定期調(diào)整更新。針對各類教育，國家還應組織專家制定教育質(zhì)量評估機制。

［1］ 高培勇主編：《財政與民生》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，2008。

［2］ 馬驥雄：《教育成層論簡介》，載 《外國教育資料》，1979 （4）。

［3］ 西奧多·W·舒爾茨：《人力資本投資》，北京，北京經(jīng)濟學院出版社，1990。

［4］ 江蘇省教育廳、新華社江蘇分社：《教育發(fā)展的重點應放在義務教育階段》，載《教育內(nèi)部信息》，2003 （34）。