楊成林

（華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

1 問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程快速向前推進(jìn)，然而，由于種種原因，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市和工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的主要特點是：（1）公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足；（2）形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制。解決“三農(nóng)問題”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，已成為黨和國家工作的重中之重①詳見十二五規(guī)劃綱要中關(guān)于“三農(nóng)問題”的論述。。工業(yè)化和城市化是解決“三農(nóng)問題”的根本出路，但如果中國只有大城市、中等城市，沒有小城鎮(zhèn)，農(nóng)村里的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心就沒有載體。費孝通先生早年在農(nóng)村調(diào)查時就感覺到了有一種比農(nóng)村社區(qū)更高一層次的社會實體的存在，這種社會實體是以一批并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人口為主體組成的社區(qū)，這樣的社區(qū)既具有與農(nóng)村社區(qū)相異的特點，又都與周圍的農(nóng)村保持著不可缺少的聯(lián)系，該社會實體被稱為“小城鎮(zhèn)”[1]。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，在中國大城市的周圍和城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式已發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)村莊所承載的基本功能正在逐步消失。農(nóng)村勞動力能夠在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間，在農(nóng)村和城市之間實現(xiàn)自由流動。大多數(shù)農(nóng)民能夠或已經(jīng)實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地已經(jīng)不再是束縛農(nóng)村勞動力流動的既有約束，農(nóng)地對農(nóng)民的基本功能已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的變化。就天津而言，伴隨著濱海新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以小城鎮(zhèn)建設(shè)為載體，實現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，既是城市化和工業(yè)化的發(fā)展規(guī)律，又是解決 “三農(nóng)問題”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本出路。在這樣的背景下，天津結(jié)合本地區(qū)涉農(nóng)區(qū)縣的特點，創(chuàng)造性地提出了解決“三農(nóng)問題”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的以“三區(qū)聯(lián)動”為機(jī)制的“宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)”建設(shè)的發(fā)展模式②該模式以大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部為突破口，是對農(nóng)村城市化的一種積極探索，其中：“三區(qū)”是指農(nóng)民居民社區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；“聯(lián)動”是指三區(qū)之間的資源要素能夠均衡配置，三區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?！叭齾^(qū)聯(lián)動”的目標(biāo)是通過聯(lián)動機(jī)制把“三區(qū)”打造成為資源整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素流動的平臺，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在土地制度創(chuàng)新方面，該模式的關(guān)鍵是“宅基地?fù)Q房”制度。。

2 城鎮(zhèn)化過程中土地制度創(chuàng)新有效性評價標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心要素和基礎(chǔ)資源。鑒于中國土地問題的突出性和矛盾的復(fù)雜性，針對工業(yè)化、城市化和農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所面臨的土地問題，進(jìn)行適合中國國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的有效的土地制度創(chuàng)新和變革，既是破解土地難題、優(yōu)化土地資源配置，又是改善經(jīng)濟(jì)績效、增加整個社會福利的必然要求。

2.1 土地制度創(chuàng)新相關(guān)利益主體的目標(biāo)和行為

當(dāng)前中國的土地問題已經(jīng)成為中央、地方和農(nóng)民利益博弈和沖突的焦點。圍繞土地產(chǎn)生的矛盾和沖突不僅影響城市化和工業(yè)化進(jìn)程，而且不利于社會穩(wěn)定。因此，如何化解土地矛盾，解除工業(yè)化和城市化的土地瓶頸，進(jìn)行土地制度創(chuàng)新是改善經(jīng)濟(jì)績效、保持經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的重大理論和實踐問題。進(jìn)行破解土地難題的制度創(chuàng)新關(guān)鍵是要從相關(guān)利益主體的目標(biāo)出發(fā)，厘清相關(guān)利益主體的權(quán)利、責(zé)任以及解決土地問題過程中應(yīng)該發(fā)揮的作用。

2.1.1 中央政府的目標(biāo)和行為 針對中央政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的目標(biāo)和行為，本文引入國家契約論的分析視角，即認(rèn)為國家的存在是為了使社會福利最大化，國家提供一套有效的產(chǎn)權(quán)制度以改善經(jīng)濟(jì)績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會福利[2]。因此，中央政府的目標(biāo)和行為是：政治和社會穩(wěn)定；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；改善經(jīng)濟(jì)績效和社會福利；作為委托人監(jiān)督和管理地方政府；提供制度等公共物品。上述目標(biāo)是同等重要的范疇，而政治和社會穩(wěn)定是更為重要的范疇，從長期看更是如此。在土地和土地制度創(chuàng)新的問題上，中央政府的主要目標(biāo)為：一是嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，維護(hù)國家的糧食安全[3]①關(guān)于第一個目標(biāo)，2008年召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》做出了明確的規(guī)定，其中健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度是決定的重要內(nèi)容之一。明確提出了兩個“最嚴(yán)格”：一是堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅持守住十八億畝耕地紅線；二是實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。同時，《決定》還強(qiáng)調(diào)了在土地流轉(zhuǎn)過程中，要堅持“不得改變土地集體所有制，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”這三個“不得”。；二是監(jiān)督和管理地方政府，避免在征地過程中發(fā)生群體性事件，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定；三是提供相關(guān)的公共物品，特別是適當(dāng)?shù)耐恋刂贫劝才拧?/p>

2.1.2 地方政府的目標(biāo)和行為 地方政府作為中央政府和人民的雙重代理人，其目標(biāo)為：政治晉升；地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；作為代理人與中央和人民的利益保持一致；地方財政收入；地方社會的和諧穩(wěn)定②在當(dāng)前中國的政績考核體系下，存在地方官員出于個人政績和升遷的考慮，將地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入作為首要目標(biāo)和動機(jī)，忽視其他目標(biāo)的重要性，甚至出現(xiàn)以其他目標(biāo)為代價，片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加地方財政收入的現(xiàn)象。上述問題實際上是代理人和委托人的目標(biāo)不一致，出現(xiàn)了偏差。例如，強(qiáng)拆、強(qiáng)征等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，而且有愈演愈烈的趨勢。這不僅影響政府的形象，而且嚴(yán)重影響地方社會的和諧穩(wěn)定。。地方政府應(yīng)該在與中央目標(biāo)和人民的利益保持一致的前提下，將自身的各目標(biāo)看作是同等重要的范疇，并以此為基礎(chǔ)，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。在土地及土地制度創(chuàng)新問題上，地方政府的目標(biāo)和行為應(yīng)體現(xiàn)如下：第一，彌補(bǔ)市場的自發(fā)性和盲目性，對市場行為加以引導(dǎo)和規(guī)范；第二，提供公共物品和服務(wù)，特別是進(jìn)行適合地方發(fā)展的并與中央目標(biāo)和人民利益保持一致的土地制度創(chuàng)新；第三，作為中央政府和人民的代理人，履行代理人的職能。

2.1.3 農(nóng)民的土地利益 土地對農(nóng)民的基本職能是農(nóng)民土地利益分析的前提和基礎(chǔ)。 農(nóng)民圍繞土地的目標(biāo)和行為，以土地對其的職能為出發(fā)點和前提。在經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段，農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著農(nóng)民更為偏好土地發(fā)揮哪一種職能。簡言之，在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時期，特別是在食品供給嚴(yán)重不足的情況下，土地代表了農(nóng)民資源稟賦的全部，是農(nóng)民維持生計和獲取收入的惟一來源。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民主要的收入來源不再依賴土地，土地的保險功能就會逐漸凸顯出來。進(jìn)一步說，當(dāng)農(nóng)民獲得了很好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會或者擁有完善的社會保障時，土地的財產(chǎn)職能便會進(jìn)一步地凸顯出來[4]。然而，就當(dāng)前中國的基本國情而言，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然將土地作為基本的生存依賴，即獲取收入及基本社會保障的主要手段或途徑。總之，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的不斷變化，土地對農(nóng)民的基本職能也將隨之改變。

2.2 土地制度創(chuàng)新有效性的評價體系

中國的土地制度創(chuàng)新問題必須擺脫狹隘的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)效率觀的形式主義窠臼，跳出這一問題的狹隘經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角，避免以偏概全的分析，從而得出對部分來講即使有一定的道理，但就整體而言是荒謬的結(jié)論③筆者認(rèn)為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率觀是一種狹隘的效率觀點，即使在排除市場失靈的前提下，它也只有在有限的范圍內(nèi)有效。例如，埃奇沃思方框中契約曲線的兩個端點都是帕累托有效的資源配置狀態(tài)，但在引入價值判斷的情況下，顯然這兩點都不是最優(yōu)的。因為，假如社會中只有兩個人，最終的資源配置狀態(tài)是一個人擁有全部資源，顯然這個社會是不穩(wěn)定的。當(dāng)一個人連衣食住行都不能保證時，他一定會不擇手段的去掠奪其他人的資源。所以，這不是一種有效的效率觀。因此，在土地制度安排的創(chuàng)新上，創(chuàng)新必須兼顧中央、地方和個人的利益。結(jié)論是，創(chuàng)新必須在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行，而不是改變基本的土地制度，即土地“私有化”。土地“私有化”政策建議的出發(fā)點是好的，其合理配置資源、改善經(jīng)濟(jì)績效、體現(xiàn)私有產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的理念也無可非議。但遺憾的是，土地私有化的觀點，既沒有從中國的基本國情出發(fā)，而是以其狹隘的分析視角，從本本和教條出發(fā)，又只看見現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的缺點和不足，忽視其對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊意義以及土地作為基本的生產(chǎn)資料所肩負(fù)的歷史使命[5-8]。。這一點恰是對土地制度創(chuàng)新相關(guān)利益主體目標(biāo)和行為進(jìn)行分析的要義所在。就中央政府而言，任何土地制度創(chuàng)新都必須首先保障國家的糧食安全，保障和維護(hù)社會穩(wěn)定。這是因為安全和穩(wěn)定是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有安全和穩(wěn)定一切發(fā)展都無從談起。雖然圍繞土地制度創(chuàng)新的三個利益主體的目標(biāo)和利益是相互影響、相互制約的，但三者在規(guī)范的意義上也是辨證統(tǒng)一的。

基于上述分析可知，真正的效率原則應(yīng)該是兼顧效率和公平，兼顧中央、地方和農(nóng)民個人的利益，兼顧短期利益和長期發(fā)展，避免出現(xiàn)社會不穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，在土地制度創(chuàng)新問題上，依據(jù)相關(guān)利益主體目標(biāo)和行為的分析，土地制度創(chuàng)新有效性的評判標(biāo)準(zhǔn)概括見表1。

表1 土地制度創(chuàng)新有效性的評價體系Tab.1 The evaluation system of the effectiveness of land system innovation

3 宅基地?fù)Q房模式的相關(guān)背景

3.1 農(nóng)村居住區(qū)和農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用背景

據(jù)統(tǒng)計，到2005年，中國共有農(nóng)村居住點用地總面積2.49×108畝，占全國建設(shè)用地總量的51.92%。農(nóng)村居住點用地中，農(nóng)村宅基地占了大部分[9]。截至2005年底，天津市涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街144個、村莊3833個、總?cè)丝?88萬人，郊區(qū)城鎮(zhèn)化率46.50%[10]。宅基地在利用上有以下特點：小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小、村莊人均建設(shè)用地大、人口密度低、用地效率低。據(jù)統(tǒng)計，鎮(zhèn)均人口7674人，人均建設(shè)用地247 m2；村均人口1107人，人均建設(shè)用地256 m2。在村莊建設(shè)用地中，村民宅基地占54%[9]。另外，農(nóng)村居住區(qū)還存在以下主要問題：一是公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，污水、垃圾隨處排放與堆放現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民有強(qiáng)烈的改善住房環(huán)境的愿望；二是城市郊區(qū)農(nóng)民不以土地為生，非農(nóng)就業(yè)率高；三是農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化面臨著土地和資金的雙重約束。

3.2 宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)政策背景

鑒于中國農(nóng)村居住區(qū)用地效率低和不集約的特征以及工業(yè)化和城市化過程中非農(nóng)建設(shè)用地的供需矛盾問題，各級政府和機(jī)構(gòu)從中國農(nóng)村集體建設(shè)用地的實際情況出發(fā)，進(jìn)行了大膽的制度創(chuàng)新，出臺了一系列旨在解決土地矛盾的法律法規(guī)，提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策建議。為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2005年10月11日，國土資源部頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》。按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的思路，先期開展試點工作的省市有天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川。2008年6月27日，國土資源部又頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，用以對土地增減掛鉤試點工作進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范和管理。

2005年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》中，明確提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)小城鎮(zhèn)，實施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點?！痹谏鲜鑫募闹笇?dǎo)下，天津市進(jìn)行了進(jìn)一步地制度創(chuàng)新，并從2005年開始積極探索以“宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)”的發(fā)展模式。在先期試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步規(guī)范和支持宅基地?fù)Q房政策及示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)，2009年，天津市政府出臺了《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》。另外，天津市相關(guān)部門相繼下發(fā)了《關(guān)于示范小城鎮(zhèn)試點建立規(guī)范的決策指揮系統(tǒng)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于示范小城鎮(zhèn)試點建立規(guī)范的投融資建設(shè)平臺的指導(dǎo)意見》等8個規(guī)范性文件①其他的規(guī)范性文件包括：《關(guān)于示范小城鎮(zhèn)試點建立規(guī)范的項目建設(shè)體系的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于示范小城鎮(zhèn)試點建立規(guī)范的群眾工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》、《天津市示范小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》、《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作》、《關(guān)于為全市示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作提供公證法律服務(wù)的通知》等。。上述法律法規(guī)不僅對宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)形成了制度性約束，而且也對宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)提供了相應(yīng)的法律和制度保障。

4 破解城鎮(zhèn)化過程中土地難題的有效制度創(chuàng)新分析

4.1 宅基地?fù)Q房制度創(chuàng)新的有效性分析

從2005年下半年開始，天津市政府結(jié)合本地區(qū)實際，積極地探索以宅基地?fù)Q房辦法建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新模式，先后批準(zhǔn)了4批共32個鎮(zhèn)6個村開展試點，涉及420個行政村、25萬戶、68萬農(nóng)村人口。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民還遷住宅和配套公建3300×104m2，概算總投資1500×108元。2010年10月底，已經(jīng)累計開工1634×104m2（占規(guī)劃面積2000×104m2的82%；已竣工775×104m2）。截至2012年年底，天津市示范小城鎮(zhèn)開工面積已累計達(dá)4400×104m2，竣工2300×104m2，投資1500×108元，45萬農(nóng)民喜遷新居①作為成功的案例之一，“華明示范鎮(zhèn)”成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐區(qū)惟一農(nóng)村題材的展示案例，展示了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成功創(chuàng)新模式。。

從宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)的試點來看，該模式是成功的，在區(qū)域范圍內(nèi)達(dá)到了預(yù)期的效果，符合上文中構(gòu)建的土地制度創(chuàng)新有效性的評判標(biāo)準(zhǔn)，具體體現(xiàn)如下：一是承包責(zé)任制不變。通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)民集中居住后，作為農(nóng)村基本制度的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒有改變，切實保障了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的合法權(quán)益。二是可耕種土地不減。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，地方政府作為代理人與中央保持一致。在實施宅基地?fù)Q房時，堅持了總量不減、質(zhì)量不降的原則。村莊建設(shè)用地復(fù)墾率達(dá)到100%。例如，第一批“三鎮(zhèn)兩村”試點已建成，并按照國土部土地增減掛鉤試點的要求，拆除28個村莊，復(fù)墾土地863.06 hm2，完成了國土部下達(dá)827.30 hm2周轉(zhuǎn)指標(biāo)的104.23%②“三鎮(zhèn)兩村”包括東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)、武清區(qū)大良鎮(zhèn)、南北辛莊村和后蒲棒村。。三是尊重農(nóng)民自愿的原則，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。實施宅基地?fù)Q房建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)民是小城鎮(zhèn)建設(shè)的受益主體，農(nóng)民是否滿意，是衡量小城鎮(zhèn)試點是否成功的最終標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)民土地利益的保護(hù)問題上，宅基地?fù)Q房政策充分的保護(hù)和尊重農(nóng)民的土地利益，將大部分土地收益以樓房、社會保障等形式歸還給農(nóng)民。從試點的情況看，農(nóng)民滿意度達(dá)到95%以上。四是以宅基地?fù)Q房。宅基地?fù)Q房的制度創(chuàng)新關(guān)鍵在于一個“換”字，換來城鎮(zhèn)土地的集中利用，換來工業(yè)化和城市化的新空間，換來農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，換來“三農(nóng)問題”的解決和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。

從試點滿足上述4點來看，宅基地?fù)Q房制度是有效的，是解決土地難題，破解土地矛盾的重要制度創(chuàng)新，其有效性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的效率，緩解了非農(nóng)建設(shè)用地的供需矛盾，增加了工業(yè)化和城市化的發(fā)展空間；二是化解了圍繞土地收益分配產(chǎn)生的矛盾，使中央、地方和農(nóng)民的利益得到了合理的配置和統(tǒng)一。因此，宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)模式，既最大限度的維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，又為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展騰出了空間，同時也堅持了國家在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

4.2 宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)建設(shè)模式的可行性分析

從宅基地?fù)Q房制度創(chuàng)新的可行性來看，該制度創(chuàng)新的成功必須基于土地平衡和資金平衡。土地平衡構(gòu)成宅基地?fù)Q房的制度性約束，堅持土地平衡是宅基地?fù)Q房的前提和基礎(chǔ)；資金平衡是宅基地?fù)Q房制度能否成功的關(guān)鍵，因為宅基地?fù)Q房的整個過程都需要大量的資金支持，而全部資金最終都來源于置換土地的出讓金。因此，該政策能否成功的關(guān)鍵取決于區(qū)域內(nèi)的單位土地價值或土地出讓的總收益所實現(xiàn)的資金平衡。從調(diào)研的情況看，東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)、西青區(qū)的張家窩鎮(zhèn)、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)、北辰區(qū)的雙街鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功試點都具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施較好，而且都具有良好的工業(yè)基礎(chǔ)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。這些地區(qū)的土地單位價值高，能夠通過出讓置換出的土地實現(xiàn)資金平衡。上述地區(qū)宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)的成功建設(shè)，使農(nóng)民變成了市民，既解決了“三農(nóng)問題”，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)的發(fā)展，又實現(xiàn)了農(nóng)民的“安居、樂業(yè)、有保障”。但是，實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津市薊縣在新城區(qū)建設(shè)，實施宅基地?fù)Q房的過程中陷入了“土地和資金不能同時達(dá)到平衡”的兩難境地。若通過多出讓土地實現(xiàn)資金平衡，則土地平衡就會被打破，也就是耕地占補(bǔ)不能實現(xiàn)平衡；相反，若耕地占補(bǔ)平衡則資金不能實現(xiàn)平衡。薊縣的問題就在于單位土地價值過低，不能通過土地出讓收入實現(xiàn)資金的平衡①薊縣是一個農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，薊縣每畝土地的出讓價格大約僅為華明鎮(zhèn)的30%—50%，甚至更低。因此，華明鎮(zhèn)示范鎮(zhèn)建設(shè)能實現(xiàn)資金平衡，而薊縣卻不能。。

5 結(jié)論及政策建議

天津市宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是較為成功的、有效的，但該模式的成功和制度創(chuàng)新的有效性有其必要的前提，所以，不是所有的地區(qū)都能夠?qū)嵤┰撃Ｊ?。本文通過對天津市宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)建設(shè)模式的上述分析，提出如下政策建議：（1）宅基地?fù)Q房示范小城鎮(zhèn)建設(shè)模式更適合在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)實施和推廣。這是因為，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，非農(nóng)就業(yè)率高，農(nóng)業(yè)已經(jīng)不再是主要的生存依賴；另一方面，這些地區(qū)的土地單位價值高，能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡。（2）宅基地?fù)Q房政策的制定和實施應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因地制宜②調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各試點都根據(jù)本地區(qū)的單位土地價值，制定出不同的宅基地?fù)Q房政策，例如，東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)采取以房換房的辦法、北辰區(qū)的雙街鎮(zhèn)采取以宅基地面積換房屋面積的辦法、西青區(qū)的張家窩鎮(zhèn)同樣是以房換房，但具體房換房的比例與華明鎮(zhèn)不同。。（3）兼顧中央、地方和農(nóng)民的利益。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（References）：

［1］費孝通. 中國鄉(xiāng)村考察報告［M］. 上海：人民出版社，2004：30 - 31.

［2］道格拉斯·諾斯. 經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革［M］. 北京：商務(wù)印書館，2005：25 - 31.

［3］陳錫文. 當(dāng)前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題［J］. 生產(chǎn)力研究，2005，（10）：115 - 116.

［4］陳劍波. 農(nóng)地制度：所有權(quán)問題還是委托——代理問題？［J］. 經(jīng)濟(jì)研究，2006，（7）：83 - 91.

［5］陳錫文. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與改革試驗［J］. 農(nóng)村工作通訊，2009，（9）：9 - 10.

［6］周其仁. 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇［J］. 經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2004，（4）：193 - 210.

［7］文貫中. 要兌現(xiàn)自由進(jìn)退，就要預(yù)設(shè)退出機(jī)制——簡論歷史教訓(xùn)對新土改正確方向的啟迪［A］. 蔡繼明，鄺梅. 論中國土地制度改革:中國土地制度改革國際研討會論文集［C］. 北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009：233 - 238.

［8］黃少安. 土地資本化與私有化［A］. 蔡繼明，鄺梅. 論中國土地制度改革：中國土地制度改革國際研討會論文集［C］. 北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009：243 - 247.

［9］陳錫文，趙陽，羅丹. 中國農(nóng)村改革30年回顧與展望［M］. 北京：人民出版社，2008：388 - 389.

［10］天津市發(fā)改委、南開大學(xué)聯(lián)合課題組. 天津市開展示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的研究報告［R］. 天津：南開大學(xué)，2010：1 - 2.