黃志凌， 姜 棟， 嚴(yán)金明

（1.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京 100872；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院， 北京 100035）

1 引言

不動(dòng)產(chǎn)登記，即不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，是指由國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)依法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)利實(shí)行登記的制度。中國(guó)2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》第9條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，第10條第2款規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，但又提出“統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。當(dāng)前中國(guó)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)包括國(guó)土資源、林業(yè)、草原、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)，雖然《物權(quán)法》規(guī)定了統(tǒng)一登記的原則，但由于上述各部門(mén)均是依相關(guān)法律法規(guī)（如《森林法》、《草原法》等）行使登記職能，在法律制度沒(méi)有協(xié)調(diào)一致、專(zhuān)門(mén)針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律缺位、各部門(mén)利益驅(qū)使互不讓步的情況下，《物權(quán)法》盡管已實(shí)施5年，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記方面，仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，嚴(yán)重地降低了登記的公信力和法律的權(quán)威性，進(jìn)而影響了政府的形象。在此方面，瑞典是實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記制，并將土地登記、地籍管理、抵押登記、市政登記等多項(xiàng)登記成功整合的范例。其不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)之所以日益發(fā)展并處于當(dāng)今世界領(lǐng)先的地位，一個(gè)重要的原因就是具有體制健全、運(yùn)行有效、保障得力的法律制度。深入了解和合理借鑒瑞典不動(dòng)產(chǎn)登記在法律制度方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于破解中國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的難題，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)管理規(guī)范化、保障權(quán)利人的合法利益等具有十分重要的意義。

2 瑞典不動(dòng)產(chǎn)登記的法律基礎(chǔ)

2.1 層次分明、嚴(yán)謹(jǐn)完備的法律體系

依法管理是瑞典不動(dòng)產(chǎn)登記制度的重要特點(diǎn)之一，不動(dòng)產(chǎn)登記的任務(wù)、內(nèi)容、程序等方方面面都有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定并調(diào)節(jié)，并且層次分明，各有側(cè)重又互相協(xié)調(diào)。主要的法律法規(guī)有：

（1）由國(guó)會(huì)頒布的法律。包括《憲法》（Constitution）、《土地法》（Land Code）、《環(huán)境法》（Environmental Code）、《不動(dòng)產(chǎn)形成法》（Real Property Formation Act）、《確權(quán)和合法化法案》（Adjudication and Legislation Act）、《公共設(shè)施地役權(quán)法》（Utility Easements Act）、《不動(dòng)產(chǎn)登記法》（Real Property Register Act）、《強(qiáng)制征收征用法》（Expropriation Act），以及有關(guān)水資源保護(hù)、房屋租賃等其他共20多部法律，其中最主要的是《土地法》和《不動(dòng)產(chǎn)形成法》?！锻恋胤ā穬善?1章，上篇對(duì)土地的各種權(quán)利、取得方式、限制分別加以詳細(xì)闡述，下篇專(zhuān)門(mén)針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)、登記的效力、基本流程等做了明確要求，并在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》中繼續(xù)細(xì)化；《不動(dòng)產(chǎn)形成法》主要是針對(duì)地籍測(cè)量部門(mén)，該法從如何確定和劃分不動(dòng)產(chǎn)單元進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，是地籍工作的最重要的法律。

（2）由中央政府頒布的實(shí)施條例。包括《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》（Real Property Register Ordinance）、《土地登記條例》（Land Register Ordinance）、《抵押證書(shū)登記條例》（Mortgage Certificates Register Ordinance）等 20多部。由于瑞典不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定由地籍局負(fù)責(zé)，因而不涉及客體即不動(dòng)產(chǎn)單元邊界變更、只涉及所有人變更或有關(guān)抵押登記的，均由土地登記辦公室直接登記；地籍局和登記辦公室是瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局（Lantmaterit）下設(shè)的兩個(gè)部門(mén)，因此有《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》和《土地登記條例》兩部不同的法律?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記條例》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定，宗地代碼的編制，產(chǎn)權(quán)單元的分割、合并、邊界重置、共有產(chǎn)權(quán)分割等幾個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

（3）由權(quán)力機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)章或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)的細(xì)則由負(fù)責(zé)登記的瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局制定并頒布。

（4）土地管理其他相關(guān)制度及標(biāo)準(zhǔn)：約束產(chǎn)權(quán)管理的另一個(gè)重要制度是土地利用規(guī)劃制度，不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定、分割，建筑物的開(kāi)發(fā)建設(shè)及修繕、拆除等都要嚴(yán)格遵守土地利用詳細(xì)規(guī)劃（Detail Planning），土地利用詳細(xì)規(guī)劃具有法律效力，由市政府規(guī)劃部門(mén)制定。此外，作為歐盟成員國(guó)之一，瑞典的法律法規(guī)還要受歐盟的一些技術(shù)導(dǎo)則的影響，特別是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息化建設(shè)方面基本都要遵守歐盟的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

在法律的制定和修改方面，作為實(shí)行議會(huì)制和多黨制的國(guó)家，歷屆政府都會(huì)有不同的施政方針，但對(duì)于法律的制定和修改都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格而漫長(zhǎng)的程序，往往要經(jīng)過(guò)幾年的時(shí)間，有時(shí)上屆政府提出議案，要等到下屆政府通過(guò)后才能頒布實(shí)施。法律的制定或修改，一般要經(jīng)過(guò)：部委提出動(dòng)議、相關(guān)部委合議、政府各部門(mén)聯(lián)席會(huì)、廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)、提交內(nèi)閣審議、內(nèi)閣審核通過(guò)并頒布實(shí)施6個(gè)步驟。如瑞典最初土地登記由地方法院登記，地籍事項(xiàng)是在地籍部門(mén)登記，為了整合登記，法院提出將土地登記的職能交與地籍部門(mén)，經(jīng)過(guò)上述幾個(gè)步驟，歷經(jīng)幾年的調(diào)整，從2008年起，瑞典統(tǒng)一由地籍部門(mén)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，并負(fù)責(zé)登記信息平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)與維護(hù)管理，實(shí)現(xiàn)了歸口管理、平臺(tái)共享的運(yùn)行體制。

2.2 以不動(dòng)產(chǎn)單元為基礎(chǔ)的權(quán)利體系

瑞典不動(dòng)產(chǎn)登記的特色之一就是以不動(dòng)產(chǎn)單元為管理的對(duì)象，《土地法》第1條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)就是土地，由不動(dòng)產(chǎn)單元組成。不動(dòng)產(chǎn)單元可以由一塊或多塊土地組成，包含其上的建筑物、附著物、植物、水域等。為了實(shí)現(xiàn)本宗不動(dòng)產(chǎn)單元的功能，可以將該不動(dòng)產(chǎn)單元以外的建筑物或其他設(shè)施（如樓梯等）包含在內(nèi)，并在其所坐落的不動(dòng)產(chǎn)單元上設(shè)立地役權(quán)。隨著人們對(duì)土地立體空間利用的發(fā)展，三維不動(dòng)產(chǎn)單元的概念也被引入，經(jīng)修訂后的《土地法》第1條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)單元可以是三維立體的，在水平和垂直方向上分別界定，可分為三維不動(dòng)產(chǎn)單元和三維不動(dòng)產(chǎn)空間兩類(lèi)。

以不動(dòng)產(chǎn)單元為對(duì)象的不動(dòng)產(chǎn)管理，一方面基于對(duì)土地所有權(quán)的權(quán)利外延的法律理念，即土地所有者對(duì)其所擁有的土地上至天穹、下至地心的所有權(quán)；另一方面，也是基于人們對(duì)土地利用的客觀事實(shí)，實(shí)際上并不是二維平面的利用，而是三維立體的。不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定，必須符合其用途，如用于住宅，必須達(dá)到通水、通路、通電等“三通”；如用于林業(yè)或農(nóng)業(yè)，必須要保持一定的面積，不允許分割等。不符合設(shè)定不動(dòng)產(chǎn)單元的地塊及附著物，不能設(shè)定為不動(dòng)產(chǎn)單元，就其本身不具有產(chǎn)權(quán)，必須與整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)單元一起設(shè)定所有權(quán)或其他產(chǎn)權(quán)。目前，瑞典全國(guó)的土地基本完成了不動(dòng)產(chǎn)單元的劃分與設(shè)定，不存在沒(méi)有組成不動(dòng)產(chǎn)單元的土地、房屋、林木等，不動(dòng)產(chǎn)單元總數(shù)約為380萬(wàn)宗。

在劃分為不動(dòng)產(chǎn)單元的基礎(chǔ)上，賦與每一不動(dòng)產(chǎn)單元相應(yīng)的權(quán)利，其權(quán)利體系如圖1所示，包括：

（1）所有權(quán)：所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)所擁有的不動(dòng)產(chǎn)單元立體空間范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分（交換、買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、抵押）的權(quán)利。所有權(quán)分為公有（包括國(guó)家所有和市政府所有）和私有（包括公司私有和個(gè)人私有），其中國(guó)家和市政府公有的土地占23%，私有土地占77%，由于林地在瑞典占有很大的比重，因此在私有土地中，林業(yè)公司所有（私有）的土地占27%。所有權(quán)是一種永久的完全的所有權(quán)，但同時(shí)也受到一些限制，如瑞典憲法第2章第15條規(guī)定：“非經(jīng)強(qiáng)制征收征用或其他方式，任何人都不能被迫將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給國(guó)家或他人，非因公共利益需要，對(duì)土地和房屋的利用中也不應(yīng)受到限制”。可見(jiàn)，所有權(quán)也受可能存在的強(qiáng)制征收征用①瑞典的征收和征用與中國(guó)不同，中國(guó)征收指所有權(quán)發(fā)生改變，征用指所有權(quán)不發(fā)生改變而使用權(quán)發(fā)生改變。瑞典的expropriation指的是強(qiáng)制性的征收征用，既可以是征收，也可以是征用，指為了公共利益，產(chǎn)權(quán)人不同意的情況下也可強(qiáng)制執(zhí)行的，如公路鐵路修建，或?yàn)榱司S護(hù)電力設(shè)施砍伐兩側(cè)的林木等；而acquisition是指通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議的征收征用。的影響，為了保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，法律也規(guī)定如果發(fā)生征收和征用，必須對(duì)所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。此外，對(duì)所有權(quán)的另一種影響如公眾可達(dá)權(quán)（Public Access），指公眾也可進(jìn)入私人所有的林業(yè)不動(dòng)產(chǎn)單元，可以采摘蘑菇、野果等，其立法思想來(lái)源于森林是自然，人人都可以到自然中去并享受自然，這也是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的絕對(duì)排他性的一種限制。

圖1 瑞典不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系圖Fig.1 Diagram of property tenure in Sweden

（2）租賃權(quán)（Leasehold）：租賃權(quán)為兩種，一種是普通意義上的租賃，指所有人將土地或房屋在一定年期內(nèi)讓與承租人，并收取租金的形式。土地租賃又含農(nóng)用地租賃、住宅用地租賃、商業(yè)用地租賃以及其他用地租賃。房屋租賃是指房屋所有權(quán)人有權(quán)通過(guò)簽訂租賃協(xié)議的形式將房屋或房屋的部分空間的使用權(quán)授予他人并收取一定報(bào)酬的形式。租賃權(quán)的第二種形式是公有土地租賃權(quán)（Site Leasehold），是國(guó)家或市政府以所有者的身份將其所有的土地在一定年期內(nèi)租給土地使用者，并收取一定年租金的形式。公有土地租賃權(quán)只能用于大面積的住宅或工業(yè)，年期不超過(guò)50年，在城市地區(qū)一般不超過(guò)25年，每10年對(duì)其應(yīng)交的年費(fèi)進(jìn)行重新評(píng)估和確定。公有土地租賃權(quán)權(quán)能比較完整，可以登記為產(chǎn)權(quán)，可以在其上設(shè)定抵押和地役權(quán)等，但不能自行取消承租權(quán)。該權(quán)利的創(chuàng)設(shè)有其特殊的歷史原因，主要在1940—1950年，瑞典土地價(jià)格高昂，人們無(wú)法購(gòu)買(mǎi)土地進(jìn)行建設(shè)，為推動(dòng)住宅和工業(yè)建設(shè)，政府組織開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅后將其出租給承租人，或由承租人在租賃土地上建工業(yè)區(qū)等。這項(xiàng)政策在一定程度上解決了人們的居住問(wèn)題，并推動(dòng)了工業(yè)的發(fā)展。目前，公有土地租賃權(quán)已有部分到期，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也比當(dāng)時(shí)有所好轉(zhuǎn)，政府采取了以合適的價(jià)格優(yōu)先賣(mài)給原承租人的轉(zhuǎn)為完全個(gè)人所有的政策，并且不再設(shè)立新的公有土地租賃權(quán)。

（3）地役權(quán)（Easement）：是指為增加不動(dòng)產(chǎn)的利用價(jià)值或是為了某種特殊原因使用他人不動(dòng)產(chǎn)單元的土地或其上建筑物或設(shè)施的權(quán)利。如在一個(gè)有樓房的不動(dòng)產(chǎn)單元內(nèi)，所有者售出了其中的某一層或某套房屋，但沒(méi)有同時(shí)售出通行至該房屋的道路所占土地的所有權(quán)，則必須在該地上設(shè)立地役權(quán)，以達(dá)到正常使用不動(dòng)產(chǎn)單元的目的。地役權(quán)的目的僅為增加需役不動(dòng)產(chǎn)單元的效益，供役不動(dòng)產(chǎn)所有人有維護(hù)其道路、樓梯等供地部分正常使用的義務(wù)。

地役權(quán)的特例是公共設(shè)施地役權(quán)（Utility Easement），一般是國(guó)家為公共利益修建道路、高壓電線、排水管網(wǎng)等時(shí)由地籍調(diào)查員按照設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)單元的方式直接設(shè)立地役權(quán)，而不是所有權(quán)，由地籍部門(mén)直接登記至所通過(guò)的不動(dòng)產(chǎn)單元，無(wú)須供役地產(chǎn)權(quán)所有人申請(qǐng)。值得說(shuō)明的是，在瑞典，鐵路單獨(dú)劃為不動(dòng)產(chǎn)單元，設(shè)定的是所有權(quán)而非地役權(quán)，這是由于鐵路建成后相對(duì)封閉，所通行地塊的所有權(quán)人不能使用鐵路，而公路建成后相對(duì)開(kāi)放，所通行地塊的所有人可以使用的緣故。設(shè)定公共設(shè)施地役權(quán)，應(yīng)對(duì)供役產(chǎn)權(quán)單元的所有人進(jìn)行補(bǔ)償，供役地所有人不同意設(shè)定公共設(shè)施地役權(quán)的，可以通過(guò)強(qiáng)制征用的形式取得，供役地所有權(quán)人有權(quán)依照一定的法律程序提出上訴。

3 瑞典的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體制

3.1 權(quán)利登記與契約登記相結(jié)合的登記制度

瑞典登記制度最早起源于德國(guó)的權(quán)利登記制度，時(shí)至今日，瑞典仍認(rèn)為其登記制度屬于權(quán)利登記制度，但事實(shí)上，經(jīng)過(guò)300多年來(lái)受歐洲大陸通行的權(quán)利登記制和契約登記的共同影響，其登記制度也吸取了兩種制度之特長(zhǎng)，具有自己本身的特點(diǎn)，表現(xiàn)在：（1）采用意思主義立法。權(quán)利登記制采取形式主義立法，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)必須經(jīng)過(guò)登記，而瑞典在此方面采取了意思主義立法，即不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)當(dāng)事人雙方只要意思表示一致，訂立了契約，就發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的法律后果，以契約為生效要件。不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記只是對(duì)抗第三人的要件，即未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不得對(duì)抗第三人。（2）形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合。從表面上看，登記辦公室不對(duì)所提交的申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅對(duì)申請(qǐng)人提交的資料進(jìn)行審查，但實(shí)際上，由于信息系統(tǒng)的共享，對(duì)于所提交申請(qǐng)的產(chǎn)權(quán)單元的產(chǎn)權(quán)情況、產(chǎn)權(quán)人信息、抵押信息等都可以在登記時(shí)通過(guò)信息進(jìn)行驗(yàn)證，不能通過(guò)驗(yàn)證的將不予登記，故其本質(zhì)為形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的形式。（3）強(qiáng)制性登記。一切不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的發(fā)生和變更均必須登記；規(guī)定自應(yīng)登記之日起3個(gè)月內(nèi)不登記的將予以罰款；對(duì)于不登記的原產(chǎn)權(quán)人將繼續(xù)對(duì)其征收相關(guān)稅費(fèi)，以此來(lái)督促原產(chǎn)權(quán)人盡快申請(qǐng)登記。（4）不頒發(fā)權(quán)利憑證。登記機(jī)關(guān)只在登記簿上登記，不向不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人頒發(fā)土地權(quán)利憑證。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人可以在信息系統(tǒng)上通過(guò)惟一的賬戶名和密碼查詢本人的不動(dòng)產(chǎn)信息，也可以在登記局查詢并打印出自己所登記的產(chǎn)權(quán)信息。

3.2 統(tǒng)一機(jī)構(gòu)承擔(dān)，相關(guān)機(jī)構(gòu)共建共享的登記信息系統(tǒng)

為保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，法律規(guī)定產(chǎn)權(quán)登記管理統(tǒng)一歸到瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局（Lantmaterit），開(kāi)展有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定、登記，信息系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)，信息公開(kāi)查詢和社會(huì)化服務(wù)等工作。法律賦予地籍調(diào)查員對(duì)不動(dòng)產(chǎn)單元的設(shè)定、劃分的決定權(quán)，對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬的裁定權(quán)。通常情況下，一名地籍調(diào)查員就可以完成不動(dòng)產(chǎn)單元調(diào)查、測(cè)量、確權(quán)及地籍信息入庫(kù)的工作。在完成地籍程序后，如果是公共設(shè)施地役權(quán)，由地籍調(diào)查員直接在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上登記，如果是其他產(chǎn)權(quán)，由地籍調(diào)查員代申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，轉(zhuǎn)入到登記辦公室完成登記程序。瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局在全國(guó)下設(shè)7個(gè)登記辦公室和75個(gè)地籍分局，地籍分局負(fù)責(zé)有關(guān)產(chǎn)權(quán)的設(shè)定、地籍調(diào)查、測(cè)量、確權(quán)及地籍信息入庫(kù)等，并有權(quán)對(duì)公共設(shè)施地役權(quán)進(jìn)行直接登記。此外，38個(gè)較大的市政府也設(shè)立了地籍分局，負(fù)責(zé)其轄區(qū)范圍內(nèi)的地籍管理工作，這38個(gè)市地籍分局隸屬于市政府，但其使用瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局統(tǒng)一管理維護(hù)的信息系統(tǒng)、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并接受瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局的技術(shù)培訓(xùn)。在這38個(gè)市轄區(qū)范圍外的地籍管理工作，由瑞典地籍制圖測(cè)繪和登記局的75個(gè)分局負(fù)責(zé)。在登記分工上，登記辦公室負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)單元客體不發(fā)生變更、權(quán)利主體發(fā)生變更的登記；地籍局負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)單元客體發(fā)生變更（如分割、邊界重置、共有產(chǎn)權(quán)分割、合并等）及公共設(shè)施地役權(quán)的登記；銀行負(fù)責(zé)抵押登記；稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)稅項(xiàng)登記并登記有關(guān)公民的身份證號(hào)和婚姻狀況等信息；市政府負(fù)責(zé)地址和建筑物部分。這5個(gè)部分共同構(gòu)成了不動(dòng)產(chǎn)登記簿的組成部分，各自分工，互不干涉，但又可依據(jù)協(xié)議，共享信息。

3.3 多部法律法規(guī)耦合作用于不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

一方面，僅靠一部法律是不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的全方面管理的，人們對(duì)土地的利用不僅涉及個(gè)人、社會(huì)、生態(tài)的利益，也涉及當(dāng)代及后代的利益，任何一部法律都不能全面的管束產(chǎn)權(quán)管理的方方面面，因此，在上述地籍管理相關(guān)的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，其他如土地規(guī)劃、環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的法律也共同組成了產(chǎn)權(quán)管理的法律體系。如地籍調(diào)查員在決定能否設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)單元時(shí)，必須要參考土地規(guī)劃，對(duì)于不符合其規(guī)劃用途的不動(dòng)產(chǎn)不能使其成為不動(dòng)產(chǎn)單元。對(duì)于產(chǎn)權(quán)登記，如果賣(mài)方不主動(dòng)申請(qǐng)登記，將一直對(duì)他進(jìn)行征收財(cái)產(chǎn)稅，以督促其盡快登記。各項(xiàng)規(guī)章制度既有所側(cè)重，又相互聯(lián)系，在對(duì)產(chǎn)權(quán)管理有所影響的同時(shí)，又反作用于不動(dòng)產(chǎn)管理的方方面面。另一方面，全部的產(chǎn)權(quán)管理都在統(tǒng)一的信息系統(tǒng)中進(jìn)行，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到了信息的高度共享。登記部門(mén)可以通過(guò)稅務(wù)部門(mén)的信息確認(rèn)登記申請(qǐng)人的身份證號(hào)、了解婚姻狀況，通過(guò)地籍局的信息確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)單元的情況，銀行可以查詢不動(dòng)產(chǎn)單元的信息等，如此一來(lái)，充分保證了不動(dòng)產(chǎn)登記管理的合法性和有效性，保障了權(quán)利人的合法利益，并可達(dá)到節(jié)省行政資源、服務(wù)公眾的目的。

4 對(duì)中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的借鑒和參考

4.1 中國(guó)實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的難點(diǎn)

土地、房屋自古以來(lái)便是重要的財(cái)產(chǎn)，它是歷朝歷代進(jìn)行管理的立國(guó)之本，中國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理歷史悠久，統(tǒng)一登記的制度一直沿襲到新中國(guó)成立初期，而中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)至今仍然實(shí)行統(tǒng)一登記制度。自20世紀(jì)50年代開(kāi)始，農(nóng)村地區(qū)由于人民公社化運(yùn)動(dòng)，將原來(lái)農(nóng)民私有的土地入社成為公有，城市地區(qū)的土地通過(guò)三大改造后全部轉(zhuǎn)為國(guó)有，土地退出財(cái)產(chǎn)范疇，土地登記也失去了存在的意義，而房屋等作為財(cái)產(chǎn)逐步開(kāi)始登記。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不動(dòng)產(chǎn)的各組成部分的登記，也因各部門(mén)依職能分別登記。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著土地有償使用制度的改革、房產(chǎn)制度的改革等，土地的資產(chǎn)性逐漸顯化，為保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要求對(duì)土地進(jìn)行登記，而此時(shí)，土地、房屋、林木、草原等多頭登記的弊端也日益顯露出來(lái)，表現(xiàn)在“證出多門(mén)”，增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)、引發(fā)社會(huì)糾紛、不利于保護(hù)權(quán)利人的合法利益、無(wú)法維護(hù)登記的公信力等諸多問(wèn)題，許多學(xué)者也紛紛對(duì)此進(jìn)行了研究。為了解決這一問(wèn)題，2007年頒布的《物權(quán)法》特別提出“不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記”，但至今已5年有余，不動(dòng)產(chǎn)仍然難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，究其原因，筆者認(rèn)為主要有：（1）法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)度不高。《物權(quán)法》頒布后，其余相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有達(dá)到與之相協(xié)調(diào)，反而是各部門(mén)加緊出臺(tái)有利于本部門(mén)的登記條例，如國(guó)土資源部的2008年頒布實(shí)施的《土地登記辦法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年頒布的《房屋登記辦法》等。反觀瑞典，在登記事務(wù)由法院轉(zhuǎn)交給地籍局后，相關(guān)的法律法規(guī)也做了相應(yīng)修改，特別是在不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)上，做出了明確的統(tǒng)一由地籍局負(fù)責(zé)的規(guī)定。（2）行政主管部門(mén)主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，不愿“放權(quán)”。不動(dòng)產(chǎn)的各組成部分已分別由其行政主管部門(mén)管理多年，各部門(mén)不愿割舍利益，這一問(wèn)題，必須由中央層面從高位解決，理順機(jī)構(gòu)職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記。（3）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息不共享。一是在地類(lèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)方面，林業(yè)部門(mén)依據(jù)其標(biāo)準(zhǔn)劃為宜林地，頒發(fā)林地所有權(quán)證，土地部門(mén)依現(xiàn)狀及土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，劃為耕地，頒發(fā)土地證等；二是在測(cè)量技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)方面，采用的坐標(biāo)系、允許的精度誤差等均不一致，各類(lèi)登記測(cè)量成果多有重合或漏縫現(xiàn)象，難以共享；三是建立信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，采用的平臺(tái)及數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，不僅在部門(mén)之間，即便在部門(mén)內(nèi)部也難以達(dá)到共享互通。鑒于以上原因，針對(duì)中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀，參考瑞典不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下完善中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的可行途徑。

4.2 完善中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的可行途徑

（1）頒布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，統(tǒng)一協(xié)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體制。與瑞典相比，中國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的法律也較多，主要有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等，在具體操作層面，有《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》等幾部部門(mén)規(guī)章，但是如前所述，各部法規(guī)之間相互不協(xié)調(diào)，為真正保護(hù)權(quán)利人的合法利益，使《物權(quán)法》的規(guī)定落到實(shí)處，應(yīng)當(dāng)由立法部門(mén)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，使之互相協(xié)調(diào)一致。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等一系列完善的法律法規(guī)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系、登記機(jī)構(gòu)、登記范圍、程序和辦法有詳細(xì)的規(guī)定，這是根本上解決統(tǒng)一登記的問(wèn)題的有效途徑。

（2）引入以不動(dòng)產(chǎn)單元為管理對(duì)象的理念，科學(xué)界定不動(dòng)產(chǎn)概念內(nèi)涵。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，不是簡(jiǎn)單意義上由單一機(jī)構(gòu)登記。當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)分散登記的原因之一是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，又由于部門(mén)職能的分割，造成“就地論地”、“就房論房”、“就樹(shù)論樹(shù)”等局面。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，人們對(duì)土地的利用不是孤立地對(duì)土地本身的利用，還包括其上的建筑物、構(gòu)筑物和樹(shù)木等綜合利用，因此，必須將土地及其上的定著物、附著物看成一個(gè)產(chǎn)權(quán)管理的整體，以不動(dòng)產(chǎn)單元為管理對(duì)象。這要求重新設(shè)計(jì)中國(guó)當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系，不應(yīng)是土地、房屋、林地、草地等多頭管理多頭登記的情況，而應(yīng)采取整體登記為一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)單元的方式，既符合現(xiàn)實(shí)生活中人們對(duì)土地的利用，也簡(jiǎn)化了工作，更為重要的是，避免了重復(fù)測(cè)量、重復(fù)確權(quán)、重復(fù)發(fā)證等工作，節(jié)約了成本，提高了登記的準(zhǔn)確性和公信力，從根本上解決不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)在《不動(dòng)產(chǎn)登記法》中明確不動(dòng)產(chǎn)的概念及內(nèi)涵并對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)利所及范圍進(jìn)行界定。

（3）實(shí)行以土地登記為核心，各部門(mén)分工合作、信息共享的登記體系。實(shí)行以土地登記為核心的不動(dòng)產(chǎn)登記體制，符合自然規(guī)律，也是當(dāng)前世界上大多數(shù)國(guó)家采用的方法。首先，從自然屬性來(lái)看，土地具有基礎(chǔ)性和永續(xù)性，建筑物及樹(shù)木等都是附著在土地之上的，并且非因地震等自然災(zāi)害，土地是不會(huì)滅失的，而建筑物及樹(shù)木等會(huì)因火災(zāi)或拆除等滅失；其次，中國(guó)當(dāng)前已基本完成了全國(guó)的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證，較其他部門(mén)相比，地籍測(cè)量已基本覆蓋全國(guó)，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，精度較高，檔案資料齊全，這是其他部門(mén)無(wú)法比擬的。由于不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的登記，務(wù)必對(duì)其界址進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)一的認(rèn)定，避免相互間重疊裂縫，因此，應(yīng)統(tǒng)一落到“土地”這一基礎(chǔ)之上。可以參考瑞典的經(jīng)驗(yàn)，由地籍部門(mén)提供統(tǒng)一的地籍圖和宗地代碼，其他部門(mén)依據(jù)統(tǒng)一的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，各自登記其相應(yīng)的部分，如房屋、林木等。這里的統(tǒng)一，應(yīng)從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息共享兩個(gè)方面推進(jìn)實(shí)現(xiàn)：一是從國(guó)家層面頒布法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，包括統(tǒng)一的地類(lèi)認(rèn)定、統(tǒng)一的測(cè)量技術(shù)規(guī)程、統(tǒng)一的登記程序、統(tǒng)一的登記簿等；二是在各部門(mén)之間和國(guó)家、省、市、縣4級(jí)都能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)、統(tǒng)一的操作軟件、統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，進(jìn)而達(dá)到分工協(xié)作、信息共享、服務(wù)社會(huì)的目的。

（References）：

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