馮博

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

邊防戰(zhàn)斗扁平化指揮體系的構建

馮博

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

扁平化指揮是變層級指揮為直接指揮，多頭指揮為統(tǒng)一指揮，以作戰(zhàn)指揮中心為中樞，對一線作戰(zhàn)單元進行“點對點”的直接指揮。邊防部隊戰(zhàn)斗扁平化指揮體系的建設應從制度完善、硬件齊備、組織精簡、人員精干和指揮體系的運行機制等方面入手，不斷提高指揮效能。構建扁平化指揮體系應注重把握兩對關系，即集權指揮與分權指揮的關系、組織結構與指揮效能的關系。

公安邊防部隊；邊防戰(zhàn)斗；扁平化指揮；指揮體系

早在2006年，公安部邊防管理局就提出“改革傳統(tǒng)指揮制度、逐步實現扁平化指揮”的要求。近年來，邊防部隊在提出扁平化指揮需求的同時也為扁平化指揮提供了條件：一方面，實戰(zhàn)需要指揮扁平化。邊防戰(zhàn)斗越發(fā)呈現出節(jié)奏快、對抗強的特點，留給指揮員的反應時間越來越少，對作戰(zhàn)指揮的時效性提出了更高的要求，需要改革原有指揮模式，提高指揮效能。另一方面，信息化催生扁平化。近年來，邊防部隊信息化建設得到長足發(fā)展，扁平化指揮體系的推行已具備了條件和基礎。目前，有關邊防部隊戰(zhàn)斗扁平化指揮體系的研究還不完善，尤其是在應用上還存在較大差距，亟待深入研究與實踐。

一、扁平化指揮體系的內涵

（一）扁平化指揮的概念

扁平化指揮是相對于傳統(tǒng)的金字塔式指揮而言。傳統(tǒng)的金字塔式指揮是機械化時代的主要指揮方法，通常依據部隊的建制，從上到下逐級進行指揮，其信息傳遞方式為縱向的逐級遞進。這種結構雖然可以保證信息的上傳下達，但是不利于信息的快速傳遞。因為，每個層級都要對作戰(zhàn)信息進行分析整理，降低了信息傳遞的速度，過長的傳遞過程也增加了信息的損耗。

扁平化指揮體系較之金字塔式指揮體系，最大的區(qū)別就是減少了指揮的遞階，增加了指揮的跨度?？藙谌S茨認為：“增加任何命令的新層次,都會削弱命令的效力。”現代條件下，合理的指揮體系就是最大限度地增加指揮跨度，盡量減少指揮層次。減少指揮層次不僅可以縮短傳達命令的時間，而且還能降低命令準確性受損的可能性，從而提高指揮效能。就邊防部隊而言，扁平化指揮就是變層級指揮為直接指揮，多頭指揮為統(tǒng)一指揮，以作戰(zhàn)指揮中心為中樞，對一線作戰(zhàn)單元進行“點對點”的直接指揮。

（二）扁平化指揮體系的特點

一是信息化為基礎。指揮信息化即指揮網絡化、信息數字化、功能智能化。通過部隊上下建立的一體化指揮平臺、無線通信、數據圖傳設備等現代信息通信技術軟硬件,確保作戰(zhàn)指揮中心所需的現場動態(tài)、電子地圖、作戰(zhàn)文書、力量部署圖、指揮命令信息的快速聯通。二是快速反應為目標?？焖俜磻床筷犜诮拥綀缶约皯?zhàn)斗中對突發(fā)情況反應迅速，應對有效?？焖俜磻芰Φ母叩?，直接決定戰(zhàn)斗指揮效能的高低。三是精簡層級為關鍵。精簡層級即減少指揮信息傳遞的層級。扁平化的核心特征是指揮機構“少遞階、大跨度”。指揮員通過作戰(zhàn)指揮中心直接對參加行動的各個作戰(zhàn)單元下達戰(zhàn)斗命令，縮短信息傳遞的時間，提高了指揮效能。四是科學指揮為要求。指揮科學化即資料規(guī)范化、作戰(zhàn)預案化、平戰(zhàn)一體化。通過平時對預案、裝備、兵員、作戰(zhàn)對象、地圖等信息充分采集,建立邊防戰(zhàn)斗數據庫,強化作戰(zhàn)力量的科學演練，規(guī)范指揮秩序,實現作戰(zhàn)指揮由經驗型到科學化的轉變。

二、扁平化指揮體系的建設構想

（一）制度完善，做大做強作戰(zhàn)指揮中心

作戰(zhàn)指揮中心作為扁平化指揮體系的中樞，其建設好壞直接關系到作戰(zhàn)指揮的成敗。因此，必須大力加強指揮中心建設，完善相關制度，明確作戰(zhàn)指揮中心權責。一是完善各項規(guī)章制度。建立健全指揮首長負責制，完善戰(zhàn)備值班、指揮調度等各個崗位職責規(guī)范，確保作戰(zhàn)指揮中心高效規(guī)范運作。二是強化作戰(zhàn)指揮中心的調度職能。明確劃分作戰(zhàn)指揮中心與各業(yè)務部門的指揮職責，強化作戰(zhàn)指揮中心的統(tǒng)一調度職能，以規(guī)章賦予作戰(zhàn)指揮中心對于突發(fā)事件的先期處置權、直接指揮權、越級調度權、情報管理權，實現“非程序化”的決策機制，確保警令暢通，縮短反應時間，提高指揮效能。三是落實作戰(zhàn)指揮中心機構人員編制。目前僅有公安部邊防局司令部有作戰(zhàn)指揮中心編制，而總隊、支隊級單位雖有作戰(zhàn)指揮中心實體存在，但無具體編制，總隊、支隊級指揮中心仍是以司令部各業(yè)務部門參謀人員采取輪換值班制度的形式運行，人員的流動性直接影響組織工作的連貫性和持續(xù)性。

（二）硬件齊備，加強指揮系統(tǒng)的信息化建設

公安邊防部隊必須以信息化建設為契機，加強作戰(zhàn)指揮中心硬件建設。一是大力加快警務信息綜合應用平臺建設。充分采用有線無線通訊系統(tǒng)、GPS輔助指揮系統(tǒng)、GIS警用地理信息系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)、圖像通信系統(tǒng)、PGIS平臺等現代化設備，為扁平化指揮提供技術保障。二是完善指揮自動化建設。近幾年公安邊防部隊的指揮自動化程度有很大提高，但是整體系統(tǒng)不夠配套、通聯網絡單一、抗干擾能力不強等問題亟待解決。完善指揮自動化建設要著力加強“四化”，即全時化的自動控制，多頻化的通聯渠道，簡易化的便攜操作，高度保密化的防間措施。三是建立多渠道通信網。挖掘和利用現有指揮通信裝備，建立各種聯通渠道彌補指揮自動化網絡的不足，對各個作戰(zhàn)單元配備必要的通信裝備，逐步統(tǒng)一各單位通信設備，擴大信息交換能力、處理能力，確保軍令暢通、信息反饋及時。四是建立預案輔助決策系統(tǒng)。預案輔助決策系統(tǒng)是臨場指揮的參考，架起了程序化與非程序化決策之間的橋梁，是實現快速反應重要的技術保障。為了避免在作戰(zhàn)指揮中心指揮決策環(huán)節(jié)上產生快速反應的“瓶頸”，必須在編制科學、完整的預案系統(tǒng)上下功夫，形成計算機決策支持系統(tǒng)，作為指揮決策的參考和依據，確保指揮活動的迅速、準確。

（三）組織精簡，構建二級指揮體系

1.傳統(tǒng)五級指揮層級結構。傳統(tǒng)型五級指揮層級主要依托現行的總隊、支隊、大隊、中隊、班五個層級,按照“逐級指揮”的原則進行指揮,適用于作戰(zhàn)規(guī)模較小、投入兵力較少、案情相對簡單的大隊和中隊二級作戰(zhàn)。作戰(zhàn)規(guī)模較大、投入兵力較多、案情復雜且需調動社會多種力量聯合作戰(zhàn)時,由于五級指揮的層級較多、傳達命令較慢,極易造成指揮混亂,難以形成合力。

2.扁平化指揮體系的二級指揮層級結構。扁平化二級指揮結構（圖1）主要是依托作戰(zhàn)指揮中心進行作戰(zhàn)指揮，將所屬單位劃分為多個作戰(zhàn)單元，直接調度作戰(zhàn)單元實施作戰(zhàn)。在二級指揮層級中，指揮員依托作戰(zhàn)指揮中心進行現場調度，對一線作戰(zhàn)單元實施總體部署、結點控制，下達具體行動指示及戰(zhàn)斗命令。

3.作戰(zhàn)指揮中心的層級結構。作戰(zhàn)指揮中心（圖2）指總隊和支隊為實施作戰(zhàn)指揮所建立的指揮部，主要由決策層、輔助層組成，具體負責作戰(zhàn)指揮。決策層由總隊、支隊首長擔任，負責作戰(zhàn)決策、批準作戰(zhàn)方案和后勤保障方案等任務；輔助層由作戰(zhàn)組、通信組、參謀組、協(xié)調組、后勤組組成，負責為首長指揮決策提供建議，收集、處理、反饋戰(zhàn)斗信息，傳達戰(zhàn)斗命令等。

圖1

圖2

4.作戰(zhàn)單元。作戰(zhàn)單元的確定是扁平化指揮體系中的一個重要問題。作戰(zhàn)單元的劃定直接影響指揮層次的劃定和指揮員決策時所考慮的范圍，即指揮員所直接控制的行動需精確到哪一層次，也就是指揮跨度的選擇。根據具體情況，邊防戰(zhàn)斗中的作戰(zhàn)單元可大可小，如中隊為單位的伏擊戰(zhàn)斗，其作戰(zhàn)單元可以是戰(zhàn)斗班或戰(zhàn)斗小組。案情較為復雜、參與人數較多的戰(zhàn)斗，其戰(zhàn)斗單元可能是偵查組、抓捕組、預備組、后勤組等。

（四）人員精干，建立高素質的指揮隊伍

扁平化指揮體系要求上層指揮員以更加務實的方式參與到實際戰(zhàn)斗中，具體指揮一線戰(zhàn)斗，下達明確的戰(zhàn)斗指令，而不能僅僅是以往的“務虛”的研究指導和決策；指揮中間層級的削減使協(xié)調職能上移，對指揮員提出了更高的要求。因此，建立高素質的指揮隊伍也是構建扁平化指揮體系的重要方面。

一是嚴格作戰(zhàn)指揮中心人員的選拔。選拔優(yōu)秀的軍官到作戰(zhàn)指揮中心，是加強作戰(zhàn)指揮中心建設的基礎。要善于發(fā)現人才，優(yōu)先選拔有指揮專長的人才，杜絕“任意選苗、隨意補缺”的不良現象。第二，制定科學的指揮人才儲備計劃。在機構人員較齊備的時候，也要注意對“潛在人才”的挖掘和培養(yǎng)，并把這些“潛在人才”納入到培養(yǎng)任用計劃中，以備后來之用。三是合理調整作戰(zhàn)指揮中心人員結構。指揮中心的人員結構主要包括職級結構、專業(yè)結構、素質結構、年齡結構等。每個人的素質、能力和水平以及工作作風都是不相同的，要在指揮中心構建多序列、多層次、多要素、多方面特長的最佳結構，人員之間取長補短、優(yōu)勢互補，形成最佳的人力資源配置。四是建立崗位輪訓制度。通過學習現代作戰(zhàn)指揮理論和現代信息通信技術，著力培養(yǎng)兼具指揮和通信技能的復合型指揮人才。要完善輪訓制度，定期組織指揮人員、參謀人員的崗位任職培訓，將指揮員指揮專業(yè)技能以及參謀人員“六會六能”的訓練作為一項制度化、規(guī)范化、經常化工作，為輔助決策提供有力支撐。

（五）扁平化指揮體系的運行機制

1.預備階段。首先，一線單位接到報警或接獲犯罪情報后，先期進行布控。一線作戰(zhàn)單位應結合現場實際情況，將相關資料上報作戰(zhàn)指揮中心；結合相關情報及事前預案，作戰(zhàn)指揮中心立即對現場單位和增援單位下達預先指令。隨后，作戰(zhàn)指揮中心參謀人員第一時間向首長提出建議，并根據首長意見，迅速修定完善力量部署方案。最后，指揮員下達作戰(zhàn)方案，通過網絡和無線電臺傳達到一線指揮員和增援力量指揮員。同時，組織建立前線指揮所。

2.增援階段。增援階段是人員、裝備、方案的動態(tài)調整階段。接到戰(zhàn)斗命令的機動中隊、派出所按既定方案編成多個戰(zhàn)斗單元，迅速完成戰(zhàn)斗準備，機動至目標區(qū)域。前線指揮所全面接管戰(zhàn)場指揮權，結合實際情況，通過無線通訊電臺向各個作戰(zhàn)單元下達戰(zhàn)斗任務。

3.決戰(zhàn)階段。決戰(zhàn)階段可分為相持和總攻兩個環(huán)節(jié)。相持階段一方面為戰(zhàn)斗部署爭取時間，一方面積極采取政策攻心、武力威懾等手段，力爭以和平方式結束戰(zhàn)斗；總攻階段則是在政策勸降無效的情況下，對違法犯罪分子實施攻擊抓捕。這一階段要精確指揮作戰(zhàn)單元、暢通現場信息、適時調整部署。各作戰(zhàn)單元通過無線電臺、單兵圖傳等方式及時反饋現場情況，指揮員和作戰(zhàn)參謀要不斷收集現場作戰(zhàn)情報信息,根據情況變化，采用目標控制、計劃控制等方式不斷調整各個作戰(zhàn)單元,實現高效的現場指揮。

三、構建扁平化指揮體系應把握的兩對關系

（一）集權指揮與分權指揮

作戰(zhàn)指揮方式的實質，是指揮者在作戰(zhàn)指揮時如何分配和使用手中的指揮權。公安邊防部隊的扁平化指揮作為一種集權式指揮，它最顯著的特點是指揮者直接面對一線作戰(zhàn)單元,進行“面對面”的直接領導。集權指揮又稱命令式指揮或集中統(tǒng)一指揮，是指揮員集中掌握和運用指揮職權的一種指揮方式。集權指揮便于指揮員統(tǒng)攬全局，實行統(tǒng)一部署、貫徹決心和意志、對關鍵環(huán)節(jié)施加直接影響，有利于作戰(zhàn)指揮中心加強對一線的控制。分權指揮也稱分散指揮、指導式指揮或委托式指揮，是一種將部分指揮職權下放給下級指揮員的作戰(zhàn)指揮方式。分權指揮有利于下級指揮員發(fā)揮主觀能動性與創(chuàng)造性，便于指揮員對意外情況進行及時反應，具有緩解通信保障壓力等優(yōu)點。無論采取哪種指揮方式，其目的都是提高指揮效能和部隊的反應速度。因此，公安邊防部隊的扁平化指揮體系應該是集權指揮與分權指揮這兩種指揮方式的靈活組合：以作戰(zhàn)指揮中心為核心的指揮機關宏觀統(tǒng)攬、層層把關，而一線的作戰(zhàn)單元則突出末端感知、主動作為，降低了因決策延誤導致戰(zhàn)機喪失的可能性。只有堅持指揮模式“統(tǒng)放結合”，使作戰(zhàn)信息實時、順暢、有序流動，才能使指揮效率倍增。

（二）組織結構與指揮效能

扁平化不是組織目標，而是提高指揮效能的途徑和方法。指揮幅度的大小主要取決于部隊內部的溝通、協(xié)調能力。只有當組織結構與內部關系相適應，才有助于指揮效能的提升，反之則有礙于指揮效能的提升，甚至導致指揮混亂的不良后果?，F代指揮理論認為：指揮跨度需視軍隊的具體情況而定，一般5—10個單位較為適宜。

在構建扁平化指揮體系的過程中，不能盲目追求組織結構的改變，要正確把握影響組織結構的相關因素，構建科學合理的扁平化指揮體系。一是指揮員的信息處理能力。從指揮體系的功能看，指揮員在指揮信息處理中擔負著主要的、核心的工作，由于指揮員個人精力、知識、經驗等因素的限制，指揮員單位時間所能處理的最大信息量是一定的，而指揮體系扁平化程度的加大必然導致大跨度的產生，指揮員將面臨在相同時間內處理更多信息的情況，一旦超出了指揮員的信息處理能力范圍，指揮員的智力因素無疑將成為整個指揮信息環(huán)路中的“瓶頸”。因此，指揮體系扁平化的程度必須與人腦的信息處理能力相匹配。二是指揮信息的縱向傳遞特點。從扁平化的結構來看，扁平化產生了大跨度，指揮員通過指揮信息系統(tǒng)對下級進行并行指揮，縮短了原來指揮員按層級逐級指揮的時間，提高了指揮效能。盡管是并行指揮，諸多下級所需完成的任務各有不同，指揮員需要遵循指揮信息縱向傳遞的特點逐個交代任務。所以，扁平化指揮并不能改變指揮信息縱向傳遞的特點，相反還會增大指揮員的負荷，使指揮員忙于指令的下達，降低指揮的效能。

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2013-05-27 責任編校：邊 草