郭舒

《中華人民共和國(guó)土地管理法》在2004年8月28日允許“土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)”以來(lái)，各地都在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑，尤其是在“推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三化協(xié)調(diào)發(fā)展”進(jìn)程快的地方，土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成效：遠(yuǎn)的有成都市的三圣花鄉(xiāng)，近的有長(zhǎng)垣縣宏力集團(tuán)，輝縣市裴寨村。他們把分散的土地整合到一起，促成了休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和“萬(wàn)畝紅提葡萄園”等高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民各得其所，或承包經(jīng)營(yíng)或打工賺錢。但絕大多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，程序不規(guī)范，效果不明顯，還有很多問(wèn)題不容忽視。

一、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

根據(jù)對(duì)河南省新鄉(xiāng)市各縣區(qū)的調(diào)研，從整體上看，農(nóng)村的土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在以下幾方面問(wèn)題。

（一）四方面的缺失

經(jīng)營(yíng)主體缺失。土地收益相對(duì)于工業(yè)，投入大、收益小、周期長(zhǎng)、見效慢。沒(méi)有好項(xiàng)目，或者是拿不準(zhǔn)沒(méi)把握，一般的農(nóng)民或是農(nóng)村能人，經(jīng)濟(jì)富戶、大戶甚至大企業(yè)，不敢冒險(xiǎn)涉足。一是資金困難，或投不起資，或賠了付不起農(nóng)民土地使用費(fèi)；二是沒(méi)技術(shù)、缺項(xiàng)目，不敢規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是擔(dān)心市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，搞了不賺錢；四是企業(yè)尤其是非農(nóng)企業(yè)不愿涉足，招商引資也很困難。

社會(huì)服務(wù)組織（或中介組織）缺失。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)畢竟是新興的，組織制度各方面都不健全，尤其是缺乏連接轉(zhuǎn)讓方（農(nóng)民）與受讓方（企業(yè)或個(gè)人、單位）的中介、橋梁。想轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)民找不到受讓方，只好把地轉(zhuǎn)讓給親戚朋友耕種，廉價(jià)甚至無(wú)償。需要經(jīng)營(yíng)土地的受讓方又往往找不到土地，一沒(méi)信息，二是直接面對(duì)一家一戶協(xié)商土地費(fèi)事費(fèi)力，效果也不好。中間鏈條嚴(yán)重缺失，不能夠有效組織土地流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：一方面政府沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易設(shè)立良好平臺(tái)，實(shí)施有效監(jiān)督、管理。另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種商品，較其他商品交易運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，成本也高的多，涉及到的經(jīng)濟(jì)利益主體也非常多；農(nóng)民本身文化素質(zhì)偏低，對(duì)土地流轉(zhuǎn)復(fù)雜程序難以把握。個(gè)人或社會(huì)組織很難成功介入。其三，缺乏土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)，土地投資機(jī)構(gòu)等社會(huì)化服務(wù)組織。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社也只是探索起步階段的一種嘗試。其資金的短缺，地域的限制等因素會(huì)影響到流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效果。

心理期望值缺失。當(dāng)農(nóng)民看到土地管理越來(lái)越嚴(yán)格，土地補(bǔ)償費(fèi)用越來(lái)越高，用地單位（個(gè)人）越來(lái)越多的大好形勢(shì)，對(duì)所轉(zhuǎn)讓土地所得回報(bào)的期望值急劇增高。而用地成本越來(lái)越高直接導(dǎo)致受讓方心理期望值嚴(yán)重失衡，對(duì)所要付出高額交易費(fèi)用承受力不足。轉(zhuǎn)讓方的“高”與受讓方的“低”之間差距過(guò)大，不容易尋求合理平衡點(diǎn)，也是影響土地成功流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。

國(guó)家政策缺失。我國(guó)雖然頒布了《農(nóng)村土地承包法》等法律，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、價(jià)格、管理、組織等缺乏明確的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致很多經(jīng)營(yíng)戶雖然簽訂了合同，但合同內(nèi)容和條款不明晰，流轉(zhuǎn)雙方缺乏在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上明確規(guī)定，為以后合同糾紛留下了許多隱患。

（二）三方面不到位

政府政策宣傳不到位。一是缺“聲音”缺“引導(dǎo)”。電視、報(bào)紙、廣播等宣傳的很少，缺乏深層次報(bào)道及解讀土地流轉(zhuǎn)的政策、好處、方式、方法、模式。沒(méi)有政策引導(dǎo)。二是缺“會(huì)”缺“課”。在執(zhí)行層面缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)。干部培訓(xùn)不夠，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有培訓(xùn)。造成干部和農(nóng)民都不知道，也不會(huì)流轉(zhuǎn)土地。三是缺“方法”缺“形式”。沒(méi)有農(nóng)民喜聞樂(lè)見的土地流轉(zhuǎn)方面的文藝作品和農(nóng)村墻體板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)宣傳畫等有效的宣傳方式（不如過(guò)去對(duì)計(jì)劃生育國(guó)策的宣傳）。四是缺“典型”缺“范例”。沒(méi)有讓農(nóng)民、干部看到希望，很少有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，沒(méi)有激起農(nóng)民的熱情。

農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不到位。由于宣傳的不到位，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策不知道不知情，認(rèn)知模糊。主要表現(xiàn)在：1.“兩權(quán)”不清。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制永久性不變的政策深入人心，農(nóng)民一味地把土地當(dāng)成了自己的私有財(cái)產(chǎn)，混淆了土地所有權(quán)和使用權(quán)，固守自己的承包地，生怕一流轉(zhuǎn)就會(huì)被別人搶走，丟了土地，失去產(chǎn)業(yè)。2.安于現(xiàn)狀，樂(lè)于農(nóng)道。認(rèn)為農(nóng)民種地才是務(wù)正業(yè)，天經(jīng)地義。況且，現(xiàn)在的耕種，尤其是“一麥一秋（玉米）”的種植模式，機(jī)械化程度有了很大的提高，種子、化肥、農(nóng)藥等各方面生產(chǎn)前、中、后服務(wù)也相當(dāng)方便。農(nóng)民機(jī)耕、機(jī)種、機(jī)收，就地賣糧，投入到種地上的精力和時(shí)間極大減少，即便外出打工，農(nóng)忙時(shí)回來(lái)，一兩個(gè)月即可收種完畢，或者是年輕人外出務(wù)工根本不用回來(lái)，家里老人、婦女就能完成收種，頂多請(qǐng)兩個(gè)親戚朋友幫忙。甚至是舉家到城里工作生活，也還要回老家種種地，只是為了吃糧食不用買，圖個(gè)方便自在。3.怕字當(dāng)頭。千百年來(lái)，農(nóng)民以地為生的生存信條，根深蒂固。加上現(xiàn)在有部分失地農(nóng)民生活質(zhì)量下降，無(wú)保障帶來(lái)的影響，農(nóng)民確實(shí)害怕丟地，難以適應(yīng)。4.不算經(jīng)濟(jì)賬?！安还芊N啥，是我自己的地；收多收少，是我自己的事”。從來(lái)不算經(jīng)濟(jì)賬，小農(nóng)意識(shí)比較強(qiáng)，得過(guò)且過(guò)，悠閑自在，沒(méi)壓力，沒(méi)追求，日出而作，日落而息，一日三餐，自得其樂(lè)?；蛘呤峭烁€林，樹一栽即可，年年還能享受每人幾十塊錢的國(guó)家補(bǔ)貼。5.缺乏法律意識(shí)。大多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地過(guò)程中往往進(jìn)行的是口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)雙方容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和糾紛，流轉(zhuǎn)過(guò)程中也往往出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等問(wèn)題。6.維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。只關(guān)注自己的承包地，而對(duì)山地、荒地等集體土地處置漠不關(guān)心。

部分干部工作落實(shí)不到位。畏為：怕違法，怕麻煩，怕淌渾水。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)涉及轉(zhuǎn)讓方、受讓方等多個(gè)利益主體，協(xié)調(diào)起來(lái)工作量和工作難度非常大，干部不愿涉足。妄為：個(gè)別干部認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，違背“在不改變農(nóng)村土地基本用途的前提下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿、有償、依法” 的原則，借土地流轉(zhuǎn)謀私利，撈政績(jī)，強(qiáng)迫農(nóng)民出讓（而不是轉(zhuǎn)讓）土地（甚至非常廉價(jià)）給個(gè)別經(jīng)營(yíng)者（或單位），搞“千畝方”“萬(wàn)畝規(guī)劃”之類的形象工程?；蚋淖兺恋赜猛窘ㄔO(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目甚至建企業(yè)搞房產(chǎn)，“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。不按“四議兩公開”程序辦事，不堅(jiān)持“三分之二”通過(guò)原則。個(gè)別地方黨委、政府、黨支部和村委會(huì)越位，直接處置農(nóng)民或集體的財(cái)產(chǎn)。比如出讓山地，開發(fā)旅游。不為：有些干部習(xí)慣于做表面文章，沒(méi)有紅頭文件要求必須完成的事不干，沒(méi)有完不成就問(wèn)責(zé)的事不干，沒(méi)有主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)令的事不干。

二、 政策建議

現(xiàn)行的以分散經(jīng)營(yíng)為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)土地按人口實(shí)行“均分”，導(dǎo)致一家一戶承包的土地小而分散，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。

（一）加強(qiáng)政策宣傳，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)則為全國(guó)又一項(xiàng)土地政策改革。沒(méi)有廣泛深入的政策宣傳，農(nóng)民不知道，干部不熱情，不去做有效嘗試和積極大膽探索，務(wù)必會(huì)影響到流轉(zhuǎn)的效果與進(jìn)程。作為政府一定要從政策層面、思想層面做好工作，以市場(chǎng)為手段，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。政府抓與不抓不一樣，要幫助農(nóng)民算好帳，算好種地帳，算好打工帳。自己種地能收入多少。流轉(zhuǎn)后，租賃費(fèi)、入股分紅、務(wù)工報(bào)酬等能收入多少，讓農(nóng)民看到實(shí)惠，看到流轉(zhuǎn)與不流轉(zhuǎn)的差距，用增收的希望激勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)自愿積極流轉(zhuǎn)土地。輝縣市冀屯鄉(xiāng)在發(fā)展食用菌種植過(guò)程中的土地流轉(zhuǎn)就是很好的例證。起初種植規(guī)模較小，雖有效益但成本高、銷售難。大棚成規(guī)模，種植相對(duì)集中的種植戶賣價(jià)就高，客戶就多，就樂(lè)于來(lái)，而分散的、邊遠(yuǎn)的賣價(jià)就低（能差2—5毛錢/斤），客戶就不愿去。政府發(fā)現(xiàn)這一情況及時(shí)引導(dǎo)群眾，采用土地對(duì)調(diào)，租賃承包等形式，甚至是村集體調(diào)整規(guī)劃，把食用菌，用地相對(duì)集中在村莊周圍，沿路等地塊，成方連片發(fā)展。不僅流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民大幅增收，在2003年每畝光承包費(fèi)就突破1000元（當(dāng)時(shí)土地承包費(fèi)水平只有200—300元），而且發(fā)展勢(shì)頭迅猛，已成為河南省單品種種植平菇最大的基地，無(wú)公害食用菌基地，輝縣市也因此成為全國(guó)食用菌先進(jìn)基地縣（市）。到目前，沒(méi)有引發(fā)一起土地流轉(zhuǎn)糾紛。

（二） 培育投資主體（或叫經(jīng)營(yíng)主體），帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)

資金保障是土地流轉(zhuǎn)的根本保障。沒(méi)有投資主體，沒(méi)有項(xiàng)目帶動(dòng)，一味以行政干預(yù)強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，只能是拔苗助長(zhǎng)。所以，一方面要政策鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)，甚至是工業(yè)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，憑借其雄厚的財(cái)力流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地或?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)。另一方面要培植新的農(nóng)業(yè)大戶、技術(shù)能人、專業(yè)合作社從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，集中規(guī)模發(fā)展，吸收農(nóng)民土地。因地制宜、分類指導(dǎo)，合理流轉(zhuǎn)土地。

（三）開發(fā)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

有了好的產(chǎn)業(yè)支撐，盡管農(nóng)村土地使用權(quán)還分散在每家每戶，但土地收益大幅增長(zhǎng)，完全實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收”的目的。也可以算作土地流轉(zhuǎn)的形式之一。輝縣市吳村鎮(zhèn)的小麥良種繁育基地，衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)的“萬(wàn)畝桃園”，政府統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)支持農(nóng)民發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成了當(dāng)?shù)貥O富特色的高效農(nóng)業(yè)，彰顯了其在“實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”中的活力。

（四）大力培養(yǎng)社會(huì)服務(wù)組織，加快土地有效流轉(zhuǎn)

政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織只是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推手，要加強(qiáng)自身的服務(wù)功能，不能越位、缺位，濫用職權(quán)，以行政命令強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。當(dāng)好監(jiān)督員、裁判員，服務(wù)員。積極引導(dǎo)、組織農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。要發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公司等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以市場(chǎng)手段引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，加大對(duì)社會(huì)組織資金扶持，提高他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)前的參與度，收集土地信息，儲(chǔ)備土地資源。把農(nóng)民撂荒的土地、因誤工而沒(méi)時(shí)間種的土地、有了穩(wěn)定職業(yè)或其他生計(jì)門路不用種地的農(nóng)民手里的土地、失去勞動(dòng)能力不能種地的農(nóng)民手里的土地、農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)而暫時(shí)沒(méi)有受讓方的土地等采用承包、租賃等方式儲(chǔ)備起來(lái)。要有效地把農(nóng)民組織起來(lái)，細(xì)化分工，組建產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)種的服務(wù)隊(duì)、互助組。讓廣大農(nóng)民從自己分散經(jīng)營(yíng)的土地中解放出來(lái)，投身大農(nóng)業(yè)，從而轉(zhuǎn)讓自己的土地，以求土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要成立專門的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策扶持和監(jiān)管服務(wù)工作。

（五）立法建制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

為了明晰集體土地所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)劃分，讓土地既能流的出又能退的回，建議盡快制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，規(guī)范各地方《土地流轉(zhuǎn)辦法》，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，做出明確系統(tǒng)的規(guī)定。建立各級(jí)甚至全國(guó)統(tǒng)一的土地交易場(chǎng)所和網(wǎng)絡(luò)交易中心，為農(nóng)民和受讓方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)，建立科學(xué)的農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估體系，科學(xué)的評(píng)估土地價(jià)格，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的利益，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，土地流轉(zhuǎn)合同文書等。在土地流轉(zhuǎn)程序中，要積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，簽訂書面協(xié)議。要規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同的格式和內(nèi)容，明確當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)，使流轉(zhuǎn)交易有序進(jìn)行，減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。要建立責(zé)任追究機(jī)制，堅(jiān)持凡事必有人擔(dān)責(zé)的原則，對(duì)違反土地流轉(zhuǎn)規(guī)程的干部或當(dāng)事人、政府機(jī)構(gòu)等追究相應(yīng)責(zé)任。凈化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康有序推進(jìn)，確保土地政策改革順利實(shí)施。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入的重要途徑和手段，只有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，因地制宜實(shí)事求是，不斷規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序和機(jī)制，探索流轉(zhuǎn)的方式和方法，才能推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中共新鄉(xiāng)市委黨校）