郝保偉，魚 霞

(北京教育科學(xué)研究院教師研究中心，北京 100191)

一、我國(guó)中小學(xué)教職工編制管理的現(xiàn)狀

(一)中小學(xué)教職工編制管理的基本政策依據(jù)

1.國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件提出了中小學(xué)教職工編制的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào))，這一文件提出了中小學(xué)教職工編制的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)教職工編制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定。各省市依據(jù)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同地域以及高中、初中、小學(xué)等不同教育層次，按照學(xué)生數(shù)的一定比例核定教職工的編制。

表1 中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)

2.教人［2002］8 號(hào)文件折算出中小學(xué)每班教職工配備參考標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件精神，教育部下發(fā)了《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知〉的實(shí)施意見》(教人〔2002〕8 號(hào))，明確了中小學(xué)人員編制的核定和分配。根據(jù)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件附表《中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)》折算出了的教職工配備標(biāo)準(zhǔn)。

3.中央編辦發(fā)［2009］6 號(hào)文件提出進(jìn)一步落實(shí)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件的要求

2009年，為做好中小學(xué)編制工作，中央編辦又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知〉有關(guān)問(wèn)題的通知》(中央編辦發(fā)［2009］6 號(hào))，就進(jìn)一步做好中小學(xué)編制工作提出了要求。文件要求，切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)教職工編制的總量調(diào)控與統(tǒng)籌使用;進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)教職工編制核定工作;認(rèn)真落實(shí)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件規(guī)定的增編因素;不斷完善中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)過(guò)來(lái)機(jī)制;嚴(yán)格規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理。2011年，教育部又對(duì)2009年文件執(zhí)行情況進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。

表2 中小學(xué)班標(biāo)準(zhǔn)額與每班配備教職工數(shù)參考表

(二)中小學(xué)教職工編制管理體制現(xiàn)狀

1.中央編辦制定了全國(guó)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)

中央編辦會(huì)同教育部、財(cái)政部統(tǒng)一制定全國(guó)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)。詳見國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)和教人〔2002〕8 號(hào)文件。各省、自治區(qū)、直轄市可根據(jù)本地生源狀況、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況、交通狀況、人口密度等，在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行上下調(diào)節(jié)，制定本地區(qū)的編制標(biāo)準(zhǔn)。

2.省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門制定省級(jí)具體實(shí)施辦法

省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門會(huì)同同級(jí)教育、財(cái)政部門按照上述國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體實(shí)施辦法，報(bào)當(dāng)?shù)攸h委和政府批準(zhǔn)。市(地)級(jí)人民政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好組織協(xié)調(diào)。

3.縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門制定縣級(jí)的實(shí)施辦法

縣級(jí)教育行政部門根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出本地區(qū)中小學(xué)人員編制方案;縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門按照國(guó)家提出的編制標(biāo)準(zhǔn)和本省(自治區(qū)、直轄市)的實(shí)施辦法，會(huì)同財(cái)政部門核定本地區(qū)中小學(xué)人員編制，報(bào)省級(jí)人民政府核準(zhǔn);縣級(jí)教育部門在核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況具體分配各校人員編制，并報(bào)同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門備案。各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)編制主管部門核定的人員編制，核撥中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)。中小學(xué)機(jī)構(gòu)編制實(shí)行集中統(tǒng)一管理，其他部門和社會(huì)組織不得進(jìn)行任何形式的干預(yù)。

4.縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)對(duì)中小學(xué)教職工編制進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

縣級(jí)教育行政部門根據(jù)縣級(jí)編制部門核定的教育系統(tǒng)事業(yè)編制，以本區(qū)縣學(xué)生數(shù)量和班級(jí)數(shù)為基礎(chǔ)，根據(jù)工作職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和辦學(xué)規(guī)模的不同，按照“總編控制、內(nèi)部整合、優(yōu)化高效”的原則形成了逐年動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的工作機(jī)制。根據(jù)學(xué)校內(nèi)部職能增減的情況和學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的變化，每年核定編制、設(shè)置崗位。教育行政部門根據(jù)學(xué)校辦學(xué)特色和實(shí)際辦學(xué)效果，在不突破編制總數(shù)的前提下，對(duì)編制進(jìn)行適度調(diào)整。

二、中小學(xué)教職工編制管理存在的主要問(wèn)題及原因分析

(一)現(xiàn)行中小學(xué)教職工編制管理體制過(guò)于集權(quán)，不利于地方教育的自主創(chuàng)新發(fā)展

目前的中小學(xué)教職工編制管理的現(xiàn)狀是管理權(quán)高度集中在省級(jí)層面，嚴(yán)格管控著各區(qū)縣的編制總量，而縣級(jí)政府只能在編制總量?jī)?nèi)進(jìn)行日常調(diào)控和管理，這不利于地方教育行政部門根據(jù)本地教育發(fā)展的實(shí)際需求調(diào)控師資隊(duì)伍建設(shè)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府和教育行政部門發(fā)展地方教育的積極性和創(chuàng)新性。

在中小學(xué)教職工編制管理的權(quán)限劃分中，相對(duì)于編制、人事、財(cái)政等部門，教育行政部門的權(quán)限有限、話語(yǔ)權(quán)微弱。人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)相互分離、制衡，在某種程度上限制了地方教育行政部門對(duì)發(fā)展教育事業(yè)的總體規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理。

(二)現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際編制標(biāo)準(zhǔn)，“虛超編”現(xiàn)象大量存在

依據(jù)國(guó)辦發(fā)［2001］74 號(hào)文件和教人〔2002〕8 號(hào)文件規(guī)定的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前中小學(xué)教職工編制總量能夠滿足中小學(xué)教育的總體需求，但這種“滿足”是由于大量“虛超編”現(xiàn)象造成的。

大量“虛超編”現(xiàn)象的存在，主要由于以下幾方面的原因。

一是這兩個(gè)文件規(guī)定的編制標(biāo)準(zhǔn)偏低。這兩個(gè)文件出臺(tái)于十多年前，且遵循“偏緊”的原則制定的。十多年來(lái)，基礎(chǔ)教育蓬勃發(fā)展，實(shí)際編制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)突破了文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。二是持續(xù)多年的學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量農(nóng)村中小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)被撤并，形成規(guī)模較大的中心校、寄宿制學(xué)校等。這些較大規(guī)模的學(xué)校，其教職工存在一定程度的“虛超編”，而在短時(shí)間內(nèi)難以消化這些“超編”的教職工。另一方面，大量寄宿制學(xué)校的出現(xiàn)，需要生活管理、后勤、保安服務(wù)的人員等，這成為學(xué)校的另一種人力資源配置的新需要。三是近幾年隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，中小學(xué)生源紛紛進(jìn)入城鎮(zhèn)中小學(xué)，農(nóng)村學(xué)校生源銳減，在校生規(guī)模萎縮，而課程必須開足、開齊，農(nóng)村教師“虛超編”也逐漸凸顯出來(lái)。四是隨著教職工聘用合同制的全面實(shí)施，出現(xiàn)了內(nèi)退、離崗待退等在編不在崗人員，還有部分歷史遺留的長(zhǎng)期病休和人檔分離人員。而這些人員又都屬于在編人員，占據(jù)著學(xué)校的編制。五是隨著新課程改革的深入，一些老教師觀念和知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，一些年老病弱的教師身體已不能適應(yīng)教學(xué)工作，但又未達(dá)到退休年齡，只能轉(zhuǎn)崗到其他非教學(xué)崗位，但仍然占據(jù)著學(xué)校的專任教師編制。

(三)結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象最為突出

結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:

1.中小學(xué)小學(xué)科專任教師緊缺。如音樂(lè)、體育、美術(shù)等學(xué)科的教師非常緊缺，招聘不到新教師，是一個(gè)長(zhǎng)期性的、全國(guó)性的現(xiàn)象，是城鄉(xiāng)學(xué)校面臨的共同問(wèn)題。究其原因，首先在源頭上，這些學(xué)科的師資培養(yǎng)數(shù)量少，遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)教育的需求。其次，這些學(xué)科的師資培養(yǎng)周期長(zhǎng)、培養(yǎng)成本高，很多學(xué)生從小就開始學(xué)習(xí)，而教師職業(yè)的待遇卻比較低，遠(yuǎn)低于從事其他行業(yè)的收入。因此，基于成本—收益的權(quán)衡，很多藝術(shù)類學(xué)生畢業(yè)后不愿意從事教師職業(yè)。在農(nóng)村中小學(xué)校，這些學(xué)科的師資更為緊缺，補(bǔ)充異常困難。

2.新增學(xué)科缺乏專任教師。新課改之后增加了許多新的學(xué)科，如通用技術(shù)、心理課、社會(huì)實(shí)踐課、書法等，這些新增課程都必須有專門的教師承擔(dān)。但限于這些學(xué)科的師資儲(chǔ)備不足，而培養(yǎng)需要一定周期，同時(shí)編制過(guò)緊，增加編制非常困難，因而難以引進(jìn)這些學(xué)科的新教師。

3.農(nóng)村中小學(xué)缺乏中青年骨干專任教師，教師隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)斷層。農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理，老化現(xiàn)象、斷層現(xiàn)象較為普遍，中青年骨干教師流失嚴(yán)重。老教師教育觀念落后，知識(shí)陳舊，難以勝任新課改之后的教育教學(xué)任務(wù)，卻占用著大量專任教師編制。

(四)中小學(xué)實(shí)際缺編現(xiàn)象普遍存在，師資較為緊張

廣大中小學(xué)較為普遍地存在著缺少編制，師資緊張問(wèn)題，尤其是城市中小學(xué)，缺編更加明顯，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，甚至“一個(gè)蘿卜幾個(gè)坑”。中小學(xué)教職工編制管理的主要權(quán)限和責(zé)任由縣級(jí)政府承擔(dān)，縣級(jí)政府自然會(huì)依據(jù)地方財(cái)政實(shí)力，節(jié)儉財(cái)政經(jīng)費(fèi)，依據(jù)“精簡(jiǎn)”原則核定本縣中小學(xué)教職工編制量，適度偏緊控制各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)際編制。這就從根本上決定了中小學(xué)教職工編制偏緊的總體狀態(tài)。

(五)“有編不補(bǔ)”和“空編”閑置現(xiàn)象普遍存在

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府沒(méi)有完全落實(shí)各類中小學(xué)的編制數(shù)量。很多地方為了節(jié)約財(cái)政資金，會(huì)在一定程度上壓縮教育事業(yè)的實(shí)際編制，有編不補(bǔ)，寧可雇傭工資低廉的代課人員。同時(shí)，由于教育行政部門為便于靈活、彈性管理，也會(huì)緊縮中小學(xué)校的實(shí)際編制，空余出一部分編制掌握在手中，以應(yīng)對(duì)部分學(xué)校和機(jī)構(gòu)的特殊需求和臨時(shí)性需求。這也是教育行政部門對(duì)實(shí)際編制控制過(guò)緊，造成學(xué)校實(shí)際缺編的重要因素之一。

(六)現(xiàn)行附加編制被新增工作擠占，不能滿足工作要求，失去應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能

附加編制是在基本編制之外，依據(jù)基本編制的一定比例而額外增加的，本是為了解決教師產(chǎn)假、病假，安排教師進(jìn)修和新增課程、設(shè)備等問(wèn)題，或?yàn)槌袚?dān)一定特殊任務(wù)、有特殊發(fā)展需求的學(xué)校而設(shè)立的。附加編制的設(shè)立，對(duì)于緩解學(xué)校編制緊張，增加學(xué)校日常管理的機(jī)動(dòng)性、靈活性，促進(jìn)學(xué)校特色發(fā)展等具有一定意義。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，現(xiàn)行附加編制的比例低，數(shù)量少，調(diào)節(jié)功能非常有限，已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足工作要求。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)校的功能日益拓展，多元化、信息化、特色化、國(guó)際化等發(fā)展，都需要開設(shè)新課程、增加新師資。為數(shù)不多的附加編制逐漸被各項(xiàng)新增任務(wù)和新增人員占用，其應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能已經(jīng)用盡。

(七)城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且“城鄉(xiāng)倒掛”

依據(jù)學(xué)校類型和學(xué)校所處的地域，我國(guó)各地分別規(guī)定了相應(yīng)的編制標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且存在“倒掛”現(xiàn)象。無(wú)論是高學(xué)、初中，還是小學(xué)，城市學(xué)校的編制標(biāo)準(zhǔn)(生師比)都低于縣鎮(zhèn)學(xué)校，縣鎮(zhèn)學(xué)校低于農(nóng)村學(xué)校。這種城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、偏向城市的現(xiàn)象，一方面與我國(guó)幅員遼闊、農(nóng)村生源分散、學(xué)校(教學(xué)點(diǎn))分布不均、交通不便等的現(xiàn)實(shí)不相符合，不利于農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)和農(nóng)村教育發(fā)展，另一方面給推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展和促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展造成了極大困難。中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)亟須統(tǒng)一，并適度向農(nóng)村學(xué)校傾斜。

三、中小學(xué)教職工編制管理中的問(wèn)題對(duì)中小學(xué)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響

(一)“虛超編”阻礙了中小學(xué)校及時(shí)補(bǔ)充新教師，不利于教師隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)實(shí)存在的“虛超編”，造成許多地方和學(xué)校多年來(lái)無(wú)法補(bǔ)充新教師，教師隊(duì)伍老化嚴(yán)重，缺乏生機(jī)，隊(duì)伍建設(shè)形不成合理的“梯隊(duì)”，也阻礙了有條件的地方提高教師待遇、創(chuàng)新教師隊(duì)伍管理與建設(shè)的積極性。有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，2004年至2006年，全國(guó)約有10%的縣連續(xù)3年未補(bǔ)充公辦教師。一些農(nóng)村學(xué)校更是五六年沒(méi)有錄用新教師。

(二)部分學(xué)科師資的“結(jié)構(gòu)性缺編”，不利于新課程改革和素質(zhì)教育的深入推進(jìn)

“結(jié)構(gòu)性缺編”普遍存在于全國(guó)的城鄉(xiāng)中小學(xué)校，音樂(lè)、體育、美術(shù)、科學(xué)、英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、通用技術(shù)等學(xué)科的教師難以補(bǔ)充，尤其是農(nóng)村中小學(xué)。這些學(xué)科中，有些是傳統(tǒng)學(xué)科，有些是新課程改革后的新增學(xué)科。新課改要求開足、開齊課程，而這些課程的師資卻長(zhǎng)期處于緊缺狀態(tài)，這明顯不利于新課程改革和素質(zhì)教育的深入推進(jìn)。

(三)“編制過(guò)緊”不利于學(xué)校日常管理效率和水平的提高

多年來(lái)，生師比偏高、編制總量控制過(guò)緊，已經(jīng)造成各地中小學(xué)教師尤其是農(nóng)村教師編制大幅減少，出現(xiàn)師資配備不足的問(wèn)題。廣大中小學(xué)校師資緊張，若有教師休產(chǎn)假、病假或者去進(jìn)修學(xué)習(xí)，則其教學(xué)任務(wù)難以安排其他教師頂替，給學(xué)校教學(xué)管理帶來(lái)較大困難。若同一個(gè)學(xué)科有幾個(gè)女教師同時(shí)休產(chǎn)假，則該學(xué)科教學(xué)就無(wú)法開展。這在一定程度上使得廣大中小學(xué)在日常管理上處于“緊張”狀態(tài)，缺乏應(yīng)有彈性空間，降低了管理效率和管理水平。

(四)“編制過(guò)緊”造成廣大教師超負(fù)荷工作，職業(yè)倦怠嚴(yán)重，教育教學(xué)質(zhì)量受到影響

編制過(guò)緊， “加活不加人”，造成一人多崗、身兼數(shù)職現(xiàn)象，必然加大了教師工作量。中小學(xué)教師的課時(shí)量偏高，各種科研、教研、繼續(xù)教育、教育教學(xué)比賽、各種檢查評(píng)比、學(xué)生課外活動(dòng)、家校合作等非教學(xué)工作量日益繁重，占據(jù)教師的很大一部分時(shí)間和精力。絕大多數(shù)教師把大部分時(shí)間都花費(fèi)在教育教學(xué)工作上，無(wú)暇照顧家中的老人和孩子。尤其是兼任班主任的教師，其壓力更大，花在學(xué)生身上的時(shí)間更多。職業(yè)倦怠期呈提前、延長(zhǎng)趨勢(shì)，很多新教師在工作一年之后，就喪失了工作熱情，倦怠感較為明顯。

(五)“編制過(guò)緊”制約了教師的進(jìn)修、培訓(xùn)等各類繼續(xù)教育活動(dòng)，影響了教師的專業(yè)發(fā)展

《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》規(guī)定，中小學(xué)教師繼續(xù)教育原則上每五年為一個(gè)培訓(xùn)周期，教師崗位培訓(xùn)時(shí)間每五年累計(jì)不少于240 學(xué)時(shí)。中小學(xué)教師繼教學(xué)時(shí)多、壓力大，而學(xué)校卻因“編制過(guò)緊”難以安排出教師參加進(jìn)修、培訓(xùn)、研討等各類繼續(xù)教育活動(dòng)，影響了教師繼教學(xué)分的獲得、專業(yè)知識(shí)的更新和專業(yè)技能的提高，影響了教師的專業(yè)發(fā)展。

(六)“編制過(guò)緊”制約著教師流動(dòng)，不利于教師人力資源優(yōu)化配置

國(guó)內(nèi)外的政策實(shí)踐和教育現(xiàn)實(shí)表明，教師流動(dòng)將成為教師管理和師資隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)“常態(tài)”。在流動(dòng)的大背景下，管理和建設(shè)師資隊(duì)伍必將是各級(jí)教育行政部門和學(xué)校面臨的客觀現(xiàn)實(shí)。而現(xiàn)行“編制過(guò)緊”的現(xiàn)實(shí)卻阻礙著教師的流動(dòng)。師資緊張，學(xué)校就很難選派教師進(jìn)行流動(dòng)，或者不會(huì)選派適當(dāng)?shù)慕處熯M(jìn)行流動(dòng)，從而造成流動(dòng)政策的效果大打折扣，甚或流于形式。

四、未來(lái)中小學(xué)教職工編制管理的政策走向

(一)改革現(xiàn)行編制管理體制，將中小學(xué)教職工編制管理權(quán)下放到區(qū)縣

真正貫徹落實(shí)義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，本著“以教育發(fā)展需求為導(dǎo)向”的原則，將編制管理權(quán)下放到縣級(jí)層面，由縣級(jí)政府及其教育行政部門控制本地區(qū)的教職工編制總量，省級(jí)層面只負(fù)責(zé)制定政策，編制基本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)督檢查?？h級(jí)政府建立由編辦、教育、人事、財(cái)政等部門共同參加的聯(lián)席會(huì)議制度，提升教育行政部門的主導(dǎo)地位。實(shí)行動(dòng)態(tài)編制管理，每年核定一次編制，根據(jù)變化及時(shí)補(bǔ)缺。允許有條件的地方，可以依據(jù)地方教育發(fā)展需要和地方財(cái)力，適當(dāng)突破編制總量甚至編制標(biāo)準(zhǔn)，以此調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展教育的積極性和創(chuàng)新性，推動(dòng)地方教育發(fā)展。

(二)提高現(xiàn)行基本編制標(biāo)準(zhǔn)，降低生師比，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新編制標(biāo)準(zhǔn)

提高現(xiàn)行中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，為廣大中小學(xué)配備更多的合格專任教師。為調(diào)動(dòng)教師的工作積極性，保證教育教學(xué)質(zhì)量，教師的“標(biāo)準(zhǔn)周課時(shí)量”需要縮減。除了教學(xué)任務(wù)外，還要把非課堂教學(xué)工作量折算進(jìn)來(lái)，這些非課堂教學(xué)工作包括班主任工作、課間操、各類體育活動(dòng)、文藝活動(dòng)、班團(tuán)會(huì)、教研活動(dòng)、科研活動(dòng)、繼續(xù)教育活動(dòng)等。要貫徹落實(shí)《班主任工作規(guī)定》，增加班主任編制。在確定編制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該綜合采用師生比、班師比指標(biāo)，科學(xué)選擇以學(xué)校定編，還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體定編，或者二者相結(jié)合。

同時(shí)，破除城鄉(xiāng)編制的“倒掛”現(xiàn)象，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新編制標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)、山區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)等學(xué)校(教學(xué)點(diǎn))傾斜。應(yīng)該適度放寬農(nóng)村中小學(xué)教師的編制標(biāo)準(zhǔn)，使他們有比較充足的時(shí)間和精力進(jìn)行自我提升。提高基本編制標(biāo)準(zhǔn)，是基礎(chǔ)教育事業(yè)和廣大中小學(xué)校及時(shí)補(bǔ)充新教師、優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)的根本性一環(huán)。而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新編制標(biāo)準(zhǔn)，則為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，掃除了師資隊(duì)伍管理方面的一個(gè)體制性障礙。

(三)以學(xué)校為單位，提高附加編制的比例，以提高學(xué)校日常師資管理的彈性;對(duì)有特殊教育需求的學(xué)校，可以酌情增加額外編制

以學(xué)校為單位，在基本編制之外，給予一定比例的附加編制(或機(jī)動(dòng)編制)，以便學(xué)校應(yīng)對(duì)教師休病假、產(chǎn)假、事假、學(xué)習(xí)進(jìn)修、流動(dòng)、支教以及其他事由等，從而提高教育教學(xué)管理工作的彈性和靈活性。附加編制比例的確定要適當(dāng)，既不能過(guò)低，滿足不了學(xué)校的臨時(shí)性需求，也不能過(guò)高，造成編制的空余浪費(fèi)。對(duì)有特殊教育需求的學(xué)校，可以適當(dāng)額外增加一定比例的編制。這部分編制由縣級(jí)教育行政部門掌握，統(tǒng)一調(diào)劑、靈活使用。很多學(xué)校具有特殊的師資需求，如承擔(dān)學(xué)生社會(huì)實(shí)踐和實(shí)習(xí)任務(wù)的作為活動(dòng)基地的學(xué)校，建有圖書館、微機(jī)室、實(shí)驗(yàn)室、語(yǔ)言室、電化教育室的學(xué)校，開設(shè)雙語(yǔ)教學(xué)課程的學(xué)校，有教職工食堂、學(xué)生食堂及少數(shù)民族食堂的學(xué)校，有住宿生的學(xué)校，有教職工食堂或?qū)W生食堂的農(nóng)村中小學(xué)校，接收流動(dòng)人口子女?dāng)?shù)量較多的學(xué)校，有隨班就讀學(xué)生的學(xué)校等。

(四)縣級(jí)教育行政部門和編制部門要嚴(yán)格按照編制標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足學(xué)校的編制，杜絕“有編不補(bǔ)”

現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)下，缺編現(xiàn)象之所以較為普遍，很大原因是由于各區(qū)縣教育行政部門“有編不補(bǔ)”造成的。新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后，縣級(jí)教育行政部門和編制部門要嚴(yán)格按照編制標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足學(xué)校的編制，杜絕“有編不補(bǔ)”現(xiàn)象?？h級(jí)教育行政部門除了掌控附加編制外，其他基本編制必須下放給中小學(xué)，提高編制利用率。省級(jí)教育行政部門和編制部門定期進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

(五)嚴(yán)格落實(shí)教師聘任制，建立教師退出機(jī)制，清理長(zhǎng)期在編不在崗人員

嚴(yán)格落實(shí)教師聘任制，建立健全教師退出機(jī)制。對(duì)于長(zhǎng)期請(qǐng)病假、長(zhǎng)期在編不在崗、無(wú)法承擔(dān)教學(xué)或管理工作的教師，要通過(guò)提前退休、買斷工齡、轉(zhuǎn)為編外人員等各種方法讓他們騰出編制，擊破“虛超編”的泡沫。騰出的編制用于補(bǔ)充年輕、優(yōu)秀的教師。在清理這些人員過(guò)程中，各級(jí)教育行政部門、編制部門、人事部門和財(cái)政部門應(yīng)該給予相應(yīng)的政策支持和財(cái)政支持。

(六)深化學(xué)校后勤社會(huì)化改革，剝離后勤編制，規(guī)范管理編制外人員

深化學(xué)校后勤社會(huì)化改革，將學(xué)校食堂、衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等工作承包給社會(huì)專業(yè)公司，相應(yīng)的工勤人員應(yīng)該從教職工編制中剝離出來(lái)，不再占用學(xué)校編制。給中小學(xué)較大的用人自主權(quán)限，做好編制外人員的規(guī)范化管理，確保按需用人，使之成為支持基礎(chǔ)教育事業(yè)的重要力量。學(xué)校應(yīng)與勞務(wù)公司和個(gè)人簽署正規(guī)合同，實(shí)行規(guī)范化管理，避免勞務(wù)糾紛。各級(jí)教育行政部門和財(cái)政部門應(yīng)該給予中小學(xué)較好的政策支持和財(cái)政支持。

(七)增設(shè)專業(yè)教師編制，緩解教師結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象

我國(guó)廣大農(nóng)村中小學(xué)校普遍缺少音樂(lè)、體育、美術(shù)、科學(xué)、英語(yǔ)、信息技術(shù)教育等學(xué)科的專業(yè)教師，結(jié)構(gòu)性缺編突出?？梢詾檗r(nóng)村學(xué)校增設(shè)專業(yè)教師編制，專門用于招聘這些緊缺學(xué)科的教師，其他學(xué)科的教師不得擠占。考慮到農(nóng)村中小學(xué)布局分散、規(guī)模小的現(xiàn)實(shí)，這些專業(yè)編制可以不按學(xué)校分配或平均分配，而是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)在校生規(guī)?？茖W(xué)配置，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用。比如，對(duì)教學(xué)點(diǎn)，可實(shí)行巡回走教制，或集中授課制，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)劃片集中授課制。

同時(shí)，要加大這些學(xué)科教師的培養(yǎng)力度和規(guī)模。各級(jí)政府、教育行政部門和師范院校要切實(shí)采取措施擴(kuò)大這些專業(yè)師范生的培養(yǎng)數(shù)量，提高培養(yǎng)質(zhì)量，如定向培養(yǎng)、免費(fèi)師范生、特崗教師等。面向社會(huì)公開招聘，增加招聘次數(shù)和招聘數(shù)量，提高待遇和優(yōu)惠措施，如學(xué)費(fèi)代償、農(nóng)村學(xué)校崗位補(bǔ)貼、農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房等。

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［10］《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2001〕74 號(hào)).

［11］《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知〉的實(shí)施意見》(教人〔2002〕8 號(hào)).

［12］《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知〉有關(guān)問(wèn)題的通知》(中央編辦發(fā)［2009］6 號(hào)).