杜 偉，黃 敏

（四川師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，成都610066）

耕地保護經(jīng)濟補償：基于耕地總量動態(tài)平衡的分析與建議

杜 偉，黃 敏

（四川師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，成都610066）

耕地總量動態(tài)平衡是我國耕地保護的基本目標(biāo)。從耕地總量動態(tài)平衡的視角，構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制，打破地域限制，采取跨區(qū)域異地經(jīng)濟補償方式，由耕地赤字區(qū)域向耕地盈余區(qū)域支付補償資金，激勵耕地盈余區(qū)域持續(xù)增加耕地墾殖投入，有效約束耕地赤字區(qū)域過度占用耕地。耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟補償涉及眾多體制和機制因素，必須設(shè)立跨區(qū)域耕地總量平衡補償基金，構(gòu)建跨區(qū)域耕地保護補償資金保障和運行機制，完善耕地總量動態(tài)平衡的監(jiān)督管理機制。

耕地；動態(tài)平衡；經(jīng)濟補償

耕地資源是土地資源的重要組成部分，是最為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，關(guān)乎國家糧食安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。堅持最嚴格的耕地保護制度是我國的基本國策，但當(dāng)前我國城市化、工業(yè)化建設(shè)的用地需求與土地資源供給有限的矛盾十分突出，耕地流失趨勢并沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)。受后備資源的數(shù)量、質(zhì)量以及環(huán)境效應(yīng)的影響，我國未來耕地補充能力有限，耕地保護形勢嚴峻。本文擬從耕地總量動態(tài)平衡的視角，以構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制為出發(fā)點，對耕地保護的經(jīng)濟補償標(biāo)準問題進行分析，為最大限度地促進耕地保護的帕累托改進，提供研究思路和改革建議。

一 基于耕地總量動態(tài)平衡視角的經(jīng)濟補償思路分析

耕地總量動態(tài)平衡是我國耕地保護的基本目標(biāo)。自1996年原國家土地管理局提出“耕地總量動態(tài)平衡”的戰(zhàn)略目標(biāo)以來，雖然目前政府還沒有明確解釋耕地總量的具體文件，但從相關(guān)法律的具體闡釋來看，國家實施“占補平衡”制度強調(diào)了必須“開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?，耕地總量動態(tài)平衡的政策含義至少應(yīng)該包含耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量的雙平衡。事實上，理論界的大量研究成果也秉承了這一基本原則。但是，現(xiàn)有理論研究和改革實踐主要還局限于區(qū)域內(nèi)的耕地總量動態(tài)平衡，強調(diào)一定區(qū)域內(nèi)的耕地數(shù)量平衡和質(zhì)量平衡。事實上，我國幅員遼闊，各地自然狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，在現(xiàn)有經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，要在一定的區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量的雙平衡，不符合我國國情和各地實際情況，在實踐中既不現(xiàn)實，也很難實現(xiàn)。

目前我國共有52片耕地集中分布區(qū)域，這52片耕地集中區(qū)域中分布著73個人口50萬以上的大中城市，同時分布有1000多個縣城［1］。這表明，耕地保護的重點區(qū)域與經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域在空間上存在一定程度的重疊，各地建設(shè)用地需求最為旺盛的區(qū)域大多同時屬于優(yōu)質(zhì)耕地的聚集區(qū)域，優(yōu)質(zhì)耕地保護與建設(shè)用地需求不僅存在供需數(shù)量上的矛盾，而且存在地域上的矛盾。隨著新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的開展，上述矛盾將更加尖銳。

為了緩解上述矛盾，本文認為，可以樹立耕地地域平衡的理念，從耕地總量動態(tài)平衡的視角，構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制，即以耕地數(shù)量和質(zhì)量“動態(tài)平衡”取代“數(shù)量平衡”，允許經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)域和重點區(qū)域內(nèi)耕地面積在可控的偏離值范圍內(nèi)適當(dāng)減少，通過提高耕地質(zhì)量實現(xiàn)耕地資源產(chǎn)出功能提升，以質(zhì)量換數(shù)量，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。同時，打破地域限制，采取跨區(qū)域異地經(jīng)濟補償方式，由耕地赤字區(qū)域向耕地盈余區(qū)域支付補償資金，激勵耕地盈余區(qū)域持續(xù)增加耕地墾殖投入，有效約束耕地赤字區(qū)域過度占用耕地。

補償資金的具體數(shù)額由研究區(qū)域的耕地赤字（盈余）數(shù)量、耕地面積折算系數(shù)以及單位耕地補償價值決定。

在公式（1）中，R表示補償數(shù)額，AS-D表示耕地赤字（盈余），γ為耕地面積折算系數(shù)，VT為耕地用途轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟收益。 其中，耕地赤字（盈余）數(shù)量是研究區(qū)域?qū)嶋H耕地存量與當(dāng)?shù)馗匦枨髷?shù)量的差；耕地面積折算系數(shù)是將研究區(qū)域耕地面積折算成標(biāo)準耕地面積的比例；耕地轉(zhuǎn)變用途收益是政府進行耕地保護、放棄耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地的機會成本，即政府所能獲得的土地出讓金。

基于糧食安全的需要，根據(jù)區(qū)域人口密集程度、耕地產(chǎn)能、耕地復(fù)種率、糧食播種面積、人均糧食消費水平等基本信息，可以測算該研究區(qū)域的耕地需求面積①。若耕地需求面積大于耕地實際保有量，說明該區(qū)域耕地資源供不應(yīng)求，可以認為該區(qū)域耕地資源赤字；反之，若耕地需求面積小于耕地實際保有量，說明該區(qū)域耕地資源供過于求，可以認為該區(qū)域耕地資源盈余。耕地赤字（盈余）實則為耕地供給量與耕地需求量之差：

AS、AD分別表示研究區(qū)域耕地實際保有量和耕地需求量。 其中，耕地需求量可表示為：

在公式（3）中，Q表示研究區(qū)域糧食需求總量（即區(qū)域人口總量N與人均糧食消費水平C的乘積），γ表示耕地復(fù)種指數(shù)，ω表示糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例。

二 以四川省為例的實證分析

（一）四川省各市州耕地赤字/盈余情況

考慮到數(shù)據(jù)的可得性，同時考慮到跨省際的耕地占補平衡制度至今還未能得到中央有關(guān)部門的正式推廣（目前國土資源部僅允許上海市在新疆維吾爾自治區(qū)進行跨省耕地占補平衡的試點），本文以四川省為研究區(qū)域，從耕地總量動態(tài)平衡的視角，以構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制為出發(fā)點，對耕地保護的經(jīng)濟補償標(biāo)準問題進行分析。按照全國人均糧食消費水平每年400kg的標(biāo)準進行折算，可以計算出四川省各市州的糧食需求分布數(shù)據(jù)，并根據(jù)前述耕地資源供需總量平衡的分析思路，計算出具體研究數(shù)據(jù)。

表1.2009年四川省各市州的耕地赤字/盈余情況②（單位：千公頃）

A州 59.87 108.91 -49.04 G州 90.9 164.34 -73.44 L州 347.35 309.17 38.18

數(shù)據(jù)顯示，2009年四川省有7個市州地區(qū)出現(xiàn)耕地赤字，其中C市的耕地赤字現(xiàn)象值得重視。2009年，C市耕地赤字面積約26.05萬公頃，即城市現(xiàn)存的33.47萬公頃的耕地僅能滿足耕地需求總量的56.24%，剩余43.76%全部依靠其他地區(qū)補給。從全省的耕地總量來看，2009年四川省耕地赤字面積達22.20萬公頃，雖有2/3的地區(qū)出現(xiàn)耕地盈余，但是盈余面積都較少，耕地盈余地區(qū)的耕地儲存完全不能平衡耕地赤字地區(qū)的耕地需求，全省耕地資源總量失衡嚴重，耕地保護工作的形勢非常嚴峻。

（二）四川省各市州耕地面積折算系數(shù)情況

耕地經(jīng)濟產(chǎn)出能力的高低一般由耕地單位面積糧食產(chǎn)出水平來衡量，耕地單位面積糧食產(chǎn)量越大，說明耕地產(chǎn)出能力越高。四川省自然環(huán)境、土壤質(zhì)量、復(fù)種指數(shù)等影響因素對耕地生產(chǎn)能力的影響非常顯著，不同地區(qū)的耕地產(chǎn)能差異，使不同地區(qū)相同面積的耕地不具備可比性，一單位優(yōu)質(zhì)耕地的減少需要增加幾倍的中等耕地才能達到“占補平衡”。耕地面積折算系數(shù)可以反映研究區(qū)域耕地的經(jīng)濟產(chǎn)出功能與標(biāo)準耕地產(chǎn)能的倍數(shù)關(guān)系，用γ表示。

在公式（4）中，qi表示研究區(qū)域耕地糧食單產(chǎn)量，q0表示標(biāo)準耕地糧食單產(chǎn)量。 根據(jù)《四川省統(tǒng)計年鑒2010》的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以計算出四川省各市州的耕地面積折算系數(shù)（表2）。

表2.2009年四川省各市州耕地面積折算系數(shù)

根據(jù)表2的計算結(jié)果，2009年四川全省21個市州地區(qū)共有11個市的耕地折算系數(shù)大于1，說明這11個市州地區(qū)的耕地產(chǎn)能超過全省耕地的平均產(chǎn)能。在另外10個耕地折算系數(shù)小于1的市州地區(qū)，多屬于土壤質(zhì)量較差、氣候條件較惡劣的川西和川北地區(qū)。

（三）四川省耕地保護的機會成本

根據(jù)國土資源部2004年頒布的《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》（財綜［2004］49號）所制定的全國土地純收益標(biāo)準等級，中等土地（第八等）的純收益為53元/平方米。綜合考慮還原利率、土地出讓年限的影響因素，可以得出耕地保護的機會成本計算公式：

在公式（5）中，P表示耕地轉(zhuǎn)讓為建設(shè)用地的土地純收益，以中等土地出讓收益為標(biāo)準；r表示土地還原利率；n表示土地出讓年限［2］41。根據(jù)計算耕地價值還原利率的原理，土地還原利率為4．8%。我國土地出讓年限因用途而異，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，居住用地使用權(quán)出讓的最高年限是70年，工業(yè)用地、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、商業(yè)、旅游、娛樂用地使用權(quán)出讓的最高年限是50年。根據(jù)大多數(shù)文獻研究，非居住用地占土地使用類型的權(quán)重較小，一般在5%。因此，可以取土地出讓的平均年限n為60年。以中等土地出讓收益為標(biāo)準，耕地轉(zhuǎn)讓為建設(shè)用地土地純收益P為53元 ／平方米。根據(jù)公式（5）可以得出，政府因耕地保護、放棄將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的機會成本：VT=2．71元／平方米。

（四）四川省各市州基于耕地總量動態(tài)平衡視角的經(jīng)濟補償資金測算

根據(jù)耕地總量動態(tài)平衡的基本思想，耕地保護的經(jīng)濟補償標(biāo)準由耕地赤字（盈余）面積、耕地產(chǎn)能折算系數(shù)、政府保護耕地的機會成本三大因素決定。

根據(jù)前述相關(guān)變量數(shù)據(jù)，可以計算出四川省各市州2009年基于耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟補償資金情況，如表3所示。

表3.四川省各市州耕地總量動態(tài)平衡經(jīng)濟補償金情況

L 1市 3 . 2 7 N 2市 8 . 0 9 Z 2市 1 0 D 1市 1 6 . 0 2 M 2市 1 2 . 2 1 A州 -4 . 3 2 M 1市 5 . 1 3 Y 1市 4 . 9 5 G州 -4 . 4 6 G 1市 7 . 0 8 G 2市 3 . 6 5 L州 6 . 9 9

根據(jù)上述測算結(jié)果，2009年四川省21個市州中，有7個市州為耕地總量平衡經(jīng)濟補償資金的支付區(qū)域。其中，C市是全省耕地供需失衡最為嚴重的地區(qū)，按照耕地資源總量動態(tài)平衡的補償激勵機制的基本設(shè)想，2009年C市應(yīng)該向其他地區(qū)支付68.92億元的耕地保護補償資金，用于補償其他地區(qū)保持耕地農(nóng)業(yè)用途的經(jīng)濟補償激勵。另外，2009年四川省共有14個市州屬于耕地盈余區(qū)，應(yīng)該獲得經(jīng)濟補償。當(dāng)然，受到行政區(qū)域管理等諸多因素限制，加之耕地保護工作的嚴重滯后，上述耕地保護的經(jīng)濟補償資金沒有兌現(xiàn)。構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制還僅限于理論探討，在實踐中還需體制和機制創(chuàng)新作為實施的基本保障。

三 研究結(jié)論與建議

上述以四川省為例的實證分析說明，以實事求是的指導(dǎo)思想開展耕地保護工作，可以從耕地總量動態(tài)平衡的更廣闊視角，構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制，打破地域限制，采取跨區(qū)域異地經(jīng)濟補償方式，由耕地赤字區(qū)域向耕地盈余區(qū)域支付補償資金，激勵耕地盈余區(qū)域持續(xù)增加耕地墾殖投入，有效約束耕地赤字區(qū)域過度占用耕地，努力提高耕地使用效率。同時，上述以四川省為例的實證分析也說明，本文所建議的耕地保護的經(jīng)濟補償資金在現(xiàn)行政績觀念和管理體制下還不可能兌現(xiàn)，構(gòu)建區(qū)域動態(tài)平衡的耕地保護機制還存在諸多體制上和機制上的困難。如果嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的思路進行跨區(qū)域異地經(jīng)濟補償，現(xiàn)階段的關(guān)鍵在于設(shè)立跨區(qū)域耕地總量平衡補償基金，構(gòu)建跨區(qū)域耕地保護補償資金保障和運行機制，完善耕地總量動態(tài)平衡的監(jiān)督管理機制。

（一）構(gòu)建跨區(qū)域耕地保護補償資金保障和運行機制

1.設(shè)立跨區(qū)域耕地總量平衡補償基金

基于耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟補償機制實質(zhì)上是一種耕地保護資金在區(qū)域間的補償機制。耕地保護補償資金的支付區(qū)域是否能夠準確及時向接受區(qū)域提供資金補償是核心和關(guān)鍵。由于區(qū)域間地方財政相對獨立，要保證區(qū)域間耕地保護補償資金到位的準確性和時效性，需借助公共財政的行政手段，由上一級財政部門進行統(tǒng)籌安排，通過設(shè)立耕地總量平衡補償基金，集中進行資金管理和使用，保證專款專用。

2.對耕地總量平衡補償基金實行用途管制

耕地總量平衡補償基金專門用于跨區(qū)域的區(qū)際補償，上級財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式向受償區(qū)域提供耕地保護資金補償。以省級區(qū)域為例，耕地赤字區(qū)域按規(guī)定程序?qū)⑿略鼋ㄔO(shè)用地有償使用費上繳省級財政的部分、土地出讓金的省級集中部分、耕地開墾費、耕地占用稅統(tǒng)一歸集到省級耕地總量平衡基金，由省級財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式專門用于省域內(nèi)的區(qū)際補償［3］。要規(guī)范耕地保護補償資金的使用范圍，理順資金撥付渠道：一是通過單一賬戶體系直接撥付到耕地保護責(zé)任承擔(dān)單位或承包戶個人；二是建立耕地保護補償資金支出檔案和農(nóng)戶補償資金監(jiān)督卡的方式，以便人大、審計、稅務(wù)和社會輿論等加強監(jiān)督，避免行政失范減弱耕地保護的經(jīng)濟補償效應(yīng)。同時，要改革補償基金的管理模式，按照確定管理目標(biāo)、選擇基金經(jīng)理、投資組合決策、修訂投資組合、基金業(yè)績評估的基本步驟進行規(guī)范管理，確保補償基金的安全性和流動性。

3.確立科學(xué)合理的耕地保護經(jīng)濟補償標(biāo)準

一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的耕地價值只包含農(nóng)作物價值的補償標(biāo)準設(shè)置方式，以涵蓋市場價值、社會價值和生態(tài)價值的復(fù)合型耕地價值為依據(jù)，科學(xué)確定耕地保護經(jīng)濟補償標(biāo)準，充分體現(xiàn)耕地的生物生產(chǎn)價值、社會保障價值、生態(tài)維護價值和區(qū)域溢出價值，充分彌補耕地保護的機會成本；二是將耕地質(zhì)量變化納入耕地保護經(jīng)濟補償?shù)目己酥笜?biāo)，根據(jù)耕地質(zhì)量變化測評結(jié)果動態(tài)調(diào)整受償對象的經(jīng)濟補償?shù)燃?，實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量的“雙重動態(tài)平衡”；三是實施階梯式的經(jīng)濟補償標(biāo)準，按耕地質(zhì)量等級將耕地保護的經(jīng)濟補償區(qū)域區(qū)分為重點保護區(qū)域、扶持補償區(qū)域、非補償區(qū)域，凸顯對優(yōu)質(zhì)耕地的保護力度，加強耕地質(zhì)量保護。

（二）完善耕地總量動態(tài)平衡的監(jiān)督管理機制

1.建立耕地總量動態(tài)平衡的區(qū)域仲裁機構(gòu)

由于空間地理位置的跳躍性和行政層次的增多，耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟補償機制在實施上存在較大監(jiān)管難度。針對地域行政的限制，要全方位落實耕地總量平衡補償?shù)募钅繕?biāo)，上級政府應(yīng)當(dāng)建立耕地總量動態(tài)平衡的區(qū)域仲裁機構(gòu)，這一專門機構(gòu)要對補償區(qū)和被補償區(qū)政府在補償要求的裁定、耕地補充的區(qū)位和質(zhì)量、補償模式的建立、補充款額的到位、補償資金的發(fā)放與應(yīng)用等方面實行全方位跟蹤和監(jiān)管，建立和完善事先預(yù)防和事后檢查制度［4］。

2.構(gòu)建全方位的區(qū)域間監(jiān)管體系

健全耕地總量動態(tài)平衡補償?shù)谋O(jiān)督機制必須與加強法律約束、技術(shù)監(jiān)管、行政處罰和輿論宣傳等手段相銜接，全面發(fā)揮政府與公眾監(jiān)督作用。一是加大執(zhí)法監(jiān)察力度，利用遙感監(jiān)測、實地檢查等手段，及時掌握耕地保護責(zé)任履行情況，加大對違法用地行為的懲處力度；二是建立內(nèi)部監(jiān)督約束機制，以集體經(jīng)濟組織為單位考核耕地保護責(zé)任履行情況，促進集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)民互相監(jiān)督；三是建立公眾參與機制，設(shè)立舉報熱線、舉報信箱，鼓勵公眾對耕地保護責(zé)任履行情況進行監(jiān)督，舉報破壞耕地的行為，對查證屬實的給予獎勵［5］；四是強化耕地保護工作的行政和法律保障，通過行政制度優(yōu)化、法律制度優(yōu)化、監(jiān)督制度優(yōu)化等舉措，不斷強化耕地保護的行政立法和經(jīng)濟立法，完善社會監(jiān)督，加強宣傳教育，優(yōu)化耕地保護工作的社會環(huán)境。

注釋：

①從糧食安全和社會穩(wěn)定的長遠考慮，本文的所有分析不考慮糧食進口的因素。

②基于諸多因素的考慮，本文所涉及的四川省各市州全部用相關(guān)字母表示。

［1］鄖文聚，張蕾娜，王洪波，等.保紅線：量化約束也有質(zhì)量要求［N］.中國國土資源報，2009-04-24（8）.

［2］雍新琴.耕地保護經(jīng)濟補償機制研究［D］.武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2010.

［3］陳會廣，吳沅箐，鷗名豪.耕地保護補償機制構(gòu)建的理論與思路［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（9）.

［4］陳旻，方斌，葛雄燦.耕地保護區(qū)域經(jīng)濟補償?shù)目蚣苎芯浚跩］.中國國土資源經(jīng)濟，2009，（4）.

［5］陳秀欣.耕地保護補償機制建設(shè)初探［J］.中國土地，2011，（9）.

An Analysis and Suggestion of Economic Compensation for Cultivated Land Preservation Based on the Dynamic Equilibrium of the Total Cultivated Land

DUWei，HUANG Min
（School of Management and Economics，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610066，China）

The dynamic equilibrium of the total cultivated land is the elementary object of cultivated land preservation in China.The cultivated land preservation mechanism should be constructed based on dynamic equilibrium of the total cultivated land among different regions，according to which the regions with deficits need to compensate the regionswith surplus of cultivated land.In view of the diversemechanism or system factors，a trans-regional fund for the equilibrium of total cultivated land should be set，and construct the security and operationmechanism of the compensatory funds for trans-regional cultivated land.Also，it needs to perfect the supervision and management system of the dynamic equilibrium of the total cultivated land.

cultivated land；dynamic equilibrium；economic compensation

F301.21

A

1000-5315（2013）06-0096-05

［責(zé)任編輯：鐘秋波］

2013-07-20

本文系國家社科基金項目“農(nóng)村宅基地退出和補償機制研究”（編號：13BJY094）和教育部新世紀人才支持計劃項目“我國耕地保護的經(jīng)濟補償機制問題研究”（編號：NCET-10-0948）的階段性成果。

杜偉（1973—），男，四川雅安人，經(jīng)濟學(xué)博士，四川師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟問題；黃敏（1984—），女，四川廣漢人，經(jīng)濟學(xué)碩士，四川師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展。