馬珺文 任淑華

一、公民參與公共政策選擇的必要性

在公共政策選擇過(guò)程中，公民的有效參與是保證公共政策良好運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，既是保證公共政策過(guò)程科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性的前提，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代自由民主制度和政治穩(wěn)定的必要條件。大衛(wèi)·赫爾德認(rèn)為，“在現(xiàn)代社會(huì)，只有公民作為個(gè)人直接參與地方層次的決策，才能實(shí)現(xiàn)其對(duì)日常生活過(guò)程的真正控制。公民個(gè)人將有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)資源生產(chǎn)和控制中的重要事務(wù)，這樣，公民就能較好地判斷國(guó)家問(wèn)題，評(píng)判政治代表的表現(xiàn)，并在有機(jī)會(huì)的時(shí)候參與國(guó)家范圍的決策，公私之間的聯(lián)系由此得到較好的理解?！北说盟乖谟懻撁癖妳⑴c式政府治理模式時(shí)，則主要概括了公共參與本身具有的促進(jìn)信息開放化和信息交流程度的能力，還具有增強(qiáng)公民獨(dú)立決策和影響政府公共選擇方向的能力，并且，公共參與本身還具有加強(qiáng)對(duì)話式民主機(jī)制、促進(jìn)在利益表達(dá)中的協(xié)商，公民提供公共服務(wù)等方面的作用。將公民參與機(jī)制充分引入到公共選擇過(guò)程中，可有效體現(xiàn)公民在公共政策選擇過(guò)程中的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的關(guān)系，使政府的公共選擇行為能夠不偏離民意的方向。顯然，保證民眾在公共選擇過(guò)程中的有效參與可以在一定程度上推動(dòng)公共政策過(guò)程的有效運(yùn)行。

在公共選擇中引入公民參與機(jī)制，不僅有利于公民權(quán)利的體現(xiàn)，還有利于在政策選擇過(guò)程中建立開放結(jié)構(gòu)。政府主體和人民大眾是兩個(gè)不相交的主體，若政府在進(jìn)行政策選擇的過(guò)程中不廣泛采集信息，就不能做出全面、合理的決策，便與符合民意的政策背道而馳。政府能否做出高質(zhì)量的公共選擇結(jié)果，在于能否擁有充分的信息資源，使不同階層的公民以不同的方式參與政策選擇，可以提供多方面的信息，從而增進(jìn)了政策選擇過(guò)程中的公開、透明和適用性。

二、公民參與公共政策選擇的動(dòng)機(jī)

公民都有自發(fā)性，公民需要一定的動(dòng)機(jī)才會(huì)參加公共政策選擇，當(dāng)代政治理論和公共管理學(xué)中對(duì)公民參與公共政策選擇的動(dòng)機(jī)做了不同的解釋，主要有以下三個(gè)方面:

1.公共選擇學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為其理論依據(jù)，即每個(gè)人的行為動(dòng)機(jī)都在于追求個(gè)人利益最大化。公共選擇理論的兩個(gè)基本觀點(diǎn)是:第一，不存在所謂的公共利益，政治領(lǐng)域是由一群各自具有不同利益的集團(tuán)或個(gè)人所組成的博弈的市場(chǎng);第二，公共管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)盡量縮小政府的職能范圍，而大力發(fā)揮市場(chǎng)的能力與效應(yīng)。因?yàn)檎彩怯啥鄠€(gè)理性經(jīng)濟(jì)人組成的共同體，都具有追求自身利益最大化的屬性，所以滿足了這些少數(shù)人利益，不代表滿足了整個(gè)人民大眾的利益。只有大力發(fā)揮市場(chǎng)職能，才能使政府不至于自我膨脹，產(chǎn)生官僚主義等。

2.功利主義學(xué)說(shuō)。杰瑞·邊沁和約翰·米爾的功利主義學(xué)說(shuō)曾被用于解釋公民參與公共政策選擇的動(dòng)機(jī)。功利主義中的兩個(gè)重要的觀點(diǎn)是:第一，共同利益是存在的，它的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是是否滿足“最大多數(shù)人的最大幸福”。那么，為了讓最大多數(shù)人獲得最大的幸福，而讓除此之外的少數(shù)人承受少量的痛苦是合理的、是善的。第二，有必要將政治社會(huì)劃分為少數(shù)“精英人物”和大多數(shù)處于政治邊緣的普通公民，這是符合趨利避害原則的。普通公民為了避免時(shí)間、精力上的消耗與浪費(fèi)而需要所謂的“精英人物”來(lái)統(tǒng)治;“精英人物”為了統(tǒng)治的合法性而需要公民的參與。當(dāng)然，這種參與是有限的，必須以不損害“精英人物”的統(tǒng)治和管理為限。所以，功利選擇說(shuō)主張把公民參與限定在選舉領(lǐng)域。

3.公民精神學(xué)說(shuō)。在此學(xué)說(shuō)當(dāng)中，大部分學(xué)者認(rèn)為公民參與公共選擇的實(shí)質(zhì)是“為了私人利益而從事公共事務(wù)”，但是這種學(xué)說(shuō)因?yàn)殡y以協(xié)調(diào)公民個(gè)人利益與公共利益所存在的沖突，而難以使公民產(chǎn)生持久的參與動(dòng)機(jī)。公民精神說(shuō)將現(xiàn)代社會(huì)的公民參與的目的解釋為是為了使“政治共同體中平等、自由的公民，通過(guò)參與政治活動(dòng)過(guò)程提出自身觀點(diǎn)并充分考慮他人的偏好，實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)移與融合，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性”。在此過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政府、公民個(gè)人利益的相互博弈，并產(chǎn)生一種相對(duì)平衡的狀態(tài)。

三、公共政策選擇須符合民意

符合民意是公共政策選擇的基礎(chǔ)，公共政策是政府分配社會(huì)所生產(chǎn)出的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，解決社會(huì)公共問(wèn)題，增加社會(huì)福利的重要手段。只有選擇出正確的公共政策，才有利于社會(huì)主義政治文明建設(shè)，有利于社會(huì)的和諧發(fā)展，有利于公民利益的實(shí)現(xiàn)，也有利于政策自身的執(zhí)行與發(fā)展。由此可見，正確把握社會(huì)公眾的意愿和需求，采用適當(dāng)?shù)姆绞竭x擇出最符合民意的公共政策是至關(guān)重要的。

關(guān)于公共政策的定義有許多，從其中就可以看出強(qiáng)調(diào)民意重要性的端倪。加拿大政治科學(xué)家大衛(wèi)·伊斯頓(David Easton)認(rèn)為，公共政策是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)所生產(chǎn)出的價(jià)值，利用一定的依據(jù)，做出權(quán)威性的分配。整個(gè)社會(huì)的價(jià)值是由所有社會(huì)公民的生產(chǎn)勞動(dòng)產(chǎn)生的，因此，政府對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配就必須充分吸納社會(huì)民眾的意見，使最終政策符合社會(huì)公眾的意愿，才能使政策的執(zhí)行得到良好的效果。詹姆斯·安德森(James Anderson)曾在其著作《公共決策》中提到，“公共政策是一個(gè)有目的的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中的活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問(wèn)題或有關(guān)事務(wù)而采取的?！彼谶@里所提及的一個(gè)或一批行為者不僅包括政府，還包括社會(huì)公眾。公共政策的選擇與制定，以及之后的執(zhí)行過(guò)程都離不開民眾。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者伍啟元先生在《公共政策》一書中提到:“公共政策是一個(gè)政府對(duì)公私行動(dòng)所采取的指引。”當(dāng)中的公私行動(dòng)的主體就是社會(huì)民眾，表明政府在進(jìn)行公共政策選擇與制定的過(guò)程中需要充分考慮民意。雖然政府是以符合公眾利益為基礎(chǔ)來(lái)制定和選擇公共政策的，但是沒有一種適當(dāng)?shù)姆椒ㄊ沟霉窨梢杂行У膮⑴c其中，使得公民的意愿可以有效地表達(dá)出來(lái)，誰(shuí)能保證政府在公共政策的制定與選擇中不發(fā)生與其初衷的偏離?

綜上所述，只有符合民意的公共政策才能順利地執(zhí)行，才能得到良好的結(jié)果，才能發(fā)揮最大效益，才能促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。那么在政策選擇的過(guò)程中，如何找到最符合民意的政策呢?我們需要一種方法，使公眾的意愿能夠得以充分表達(dá)，從而選擇出最符合民意的，能夠發(fā)揮最大效用的，最大限度增加社會(huì)福利的公共政策。

四、加權(quán)投票模型

1.需要解決的問(wèn)題。一般認(rèn)為，在政府進(jìn)行公共選擇的過(guò)程中，利用投票機(jī)制，即少數(shù)服從多數(shù)，所選擇出的社會(huì)政策就是公平的，就是最符合民眾利益的，就是能夠在最大程度上增加人民福利的政策。但是，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，人們的需要開始趨向于多樣化。社會(huì)的發(fā)展使社會(huì)的成分與結(jié)構(gòu)都更加豐富，從而給人們提供了更多選擇，人們的基本需求、興趣愛好、理想追求都在不同的階級(jí)之間，不同的職業(yè)之間，以及不同的個(gè)體之間產(chǎn)生著不同程度的差異。這就使傳統(tǒng)投票機(jī)制的弊端開始暴露出來(lái)，即按照傳統(tǒng)投票機(jī)制所選擇出來(lái)的社會(huì)政策真的是公平的嗎?真的是最符合民眾意愿的嗎?真的能夠在最大程度上增加人們的福利嗎?下面我們就用一個(gè)例子來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。

假設(shè)現(xiàn)在有A、B兩個(gè)方案，100人參與投票。用傳統(tǒng)投票機(jī)制從中選擇一個(gè)來(lái)實(shí)施。而在這次投票的過(guò)程中出現(xiàn)了這樣一種情形，在100位投票者中，有40個(gè)人有強(qiáng)烈的愿望要執(zhí)行方案A，另外60個(gè)人覺得方案A和方案B都差不多，但是方案B稍微好一些，于是這60個(gè)人就會(huì)在投票時(shí)選擇方案B。這樣一來(lái)，投票的結(jié)果是方案A獲得40票，方案B獲得60票，顯然投票的最終結(jié)果是執(zhí)行方案B。但是，這樣的結(jié)果是最優(yōu)的嗎?是最符合民眾意愿的嗎?能夠最大程度地滿足民眾需求，增加人民的福利嗎?不妨將投票者的欲望加以量化，通過(guò)計(jì)算來(lái)進(jìn)行對(duì)比。40位投票者有強(qiáng)烈的愿望要執(zhí)行方案A，暫且把強(qiáng)烈的欲望動(dòng)機(jī)算作80%;60位投票者有稍微的愿望要執(zhí)行方案B，暫且把稍微的欲望動(dòng)機(jī)算作20%。如果執(zhí)行方案A，則滿足了40位投票者的愿望，符合民意度為40*80%=32;如果執(zhí)行方案B，則滿足60位投票者的愿望，符合民意度為60*20%=12，而32＞12。由此可見，執(zhí)行方案A所產(chǎn)生的民眾滿足感要大于方案B，即執(zhí)行方案A才是最符合民眾意愿的，最公平的，才能夠在最大程度上增加人們的福利。那么如何才能在這種復(fù)雜的情況下準(zhǔn)確地選擇出最符合民意，滿足感最高的公共政策呢?針對(duì)這種問(wèn)題，我們可以用加權(quán)投票模型來(lái)解決。

2.加權(quán)投票模型的概念。加權(quán)投票模型是在傳統(tǒng)投票機(jī)制的基礎(chǔ)上結(jié)合杠桿原理和概率論而形成的一種新的投票模式，該投票模型專門針對(duì)在需求多樣化的社會(huì)環(huán)境下，人們需求的多樣性和社會(huì)政策備選方案符合民意度的局限性之間的矛盾。它將人們?cè)谶M(jìn)行投票活動(dòng)時(shí)對(duì)種種備選方案的選擇劃分為多個(gè)不同等級(jí)，投票者可以根據(jù)自己對(duì)某一項(xiàng)方案能滿足自己的需求程度來(lái)進(jìn)行投票。

3.操作方法。

第一，兩方案模型。兩方案模型基于最基礎(chǔ)的杠桿模型來(lái)實(shí)現(xiàn)，例如將方案A、B分別置于杠桿兩端，并將杠桿每端平均分為五個(gè)距離相等的部分(每部分稱為一個(gè)單位長(zhǎng)度)，把刻度上表明力臂的長(zhǎng)度，用力臂的長(zhǎng)度代表執(zhí)行某一方案能給投票者帶來(lái)的滿足程度，即民意符合度。例如力臂長(zhǎng)度為20%(一個(gè)單位長(zhǎng)度)是最少的符合，100%(五個(gè)單位長(zhǎng)度)是最大的符合。投票者的選票就相當(dāng)于砝碼，假如對(duì)于一個(gè)投票者來(lái)說(shuō)，他愿意選擇B方案，并且執(zhí)行B方案對(duì)其的滿足程度是80%，則他就將他的選票投在杠桿右端距離杠桿中心四個(gè)長(zhǎng)度單位的80位置。而另一位選票者愿意選擇A方案，并且執(zhí)行A方案對(duì)其的滿足程度是40%，則其將其選票投在杠桿左端距離杠桿中心兩個(gè)單位長(zhǎng)度的40位置。投票結(jié)果的計(jì)算方法是:N(票數(shù))*力臂長(zhǎng)度(%)。即A方案獲得的票數(shù)為1*40%=0.4;B方案獲得票數(shù)為1*80%=0.8，因?yàn)?.4＜0.8所以投票結(jié)果為B方案勝出。這樣就可以看出，雖然兩個(gè)方案所獲得的票數(shù)是一樣的，但是對(duì)公眾意愿的符合度是不一樣的，而利用這種方法便很明確的選擇出了最符合民意的公共政策。

第二，多方案模型。

表1 多方案模型

多方案模型是在兩方案模型的基礎(chǔ)上，對(duì)其杠桿原理進(jìn)行了簡(jiǎn)化而形成的。如多方案模型圖所示，多方案模型可以適應(yīng)多種方案的投票過(guò)程。如果第一名選票者愿意執(zhí)行方案A，并且執(zhí)行方案A對(duì)該選票者的民意符合度是60%，則其就將他的選票投入A方案中60%的投票口，另一名選票者愿意執(zhí)行方案B，并且執(zhí)行方案B對(duì)該選票者的民意符合度是80%，則其就將他的選票投入B方案中80%的投票口，以此類推。投票結(jié)果的計(jì)算方法為:

即將一個(gè)方案的每一欄符合度中的票數(shù)與該符合度相乘，再將所有乘機(jī)相加，就得到了該方案的最終得票數(shù)(這里的票數(shù)不一定為整數(shù))。

例如A方案的最終得票數(shù)為

將所有方案的最終得票計(jì)算出來(lái)進(jìn)行對(duì)比，票數(shù)最高的方案就是最符合民意的方案。

加權(quán)投票模型可以有效克服在需求多樣化的社會(huì)環(huán)境下，人們需求的多樣性和公共政策備選方案數(shù)量的局限性的矛盾問(wèn)題。如果加以合理有效地運(yùn)用，不僅可以優(yōu)化投票模式，而且能夠使投票結(jié)果更加公平合理，在最大程度上符合社會(huì)公眾的意愿與需求，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展，增加社會(huì)福利。

選擇出最符合民意的公共政策，是政府部門和國(guó)家政策制定部門以社會(huì)民眾的需求和利益為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行公共選擇的體現(xiàn)，是政府主體主動(dòng)培養(yǎng)公民的公共參與積極性，拓寬公共領(lǐng)域的體現(xiàn)，是政府主體追求公平和正義的體現(xiàn)。正確選擇出最符合民意的公共政策，有利于激發(fā)社會(huì)民眾對(duì)公共政策的認(rèn)同感和遵從態(tài)度，有利于減少公共政策在執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的阻力，規(guī)避政府部門進(jìn)行公共選擇的盲目性和政策執(zhí)行時(shí)的偏差行為，有利于優(yōu)化自上而下的政策選擇模式的弊端，引入了既有自上而下又有自下而上的雙重視角，使公共政策選擇向著以符合民意為基礎(chǔ)，以為社會(huì)公眾謀求福利為目的，最大程度地增加民眾幸福的方向邁進(jìn)。

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