中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革的公共政策環(huán)境分析

姜玉貞，李 彥

(1.山東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250014;2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，泰安， 271018)

居住權(quán)是現(xiàn)代公民的基本權(quán)利之一。20 世紀(jì)之后，許多歐美國家為了解決國民的住房問題，制定了一系列住房保障政策。伴隨經(jīng)濟(jì)體制和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，我國自20 世紀(jì)80年代開始探索城鎮(zhèn)住房制度改革。20 世紀(jì)90年代末期，城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行新一輪改革，停止計劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利分房，改為貨幣化分配，并提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房供應(yīng)體系”。2008年以來，保障房建設(shè)迎來新高潮。然而，經(jīng)過十多年實踐，城鎮(zhèn)住房保障制度實施效果與其文本預(yù)期目標(biāo)之間出現(xiàn)很大偏差。問題表現(xiàn)在保障房規(guī)模較小、質(zhì)量不高和分配不公等諸多方面。本文從公共政策環(huán)境視角，分析我國城鎮(zhèn)住房保障制度文本及實施環(huán)境，洞悉政策文本與實踐之間的偏差，旨在為完善政策環(huán)境提出對策。

一、公共政策環(huán)境相關(guān)概述

政策環(huán)境是政策制定和實施的一系列影響因素的總和。按照系統(tǒng)論的觀點，“凡是影響政策存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分”。［1］由此，任何一項政策都是特定環(huán)境和條件下的歷史產(chǎn)物。

公共政策與政策環(huán)境相互作用。政治系統(tǒng)理論把公共政策看作是政治系統(tǒng)對周圍環(huán)境要求的識別和反應(yīng)，認(rèn)為正是對環(huán)境的回應(yīng)構(gòu)成了系統(tǒng)理論中的政治輸入?！罢蜗到y(tǒng)理論認(rèn)為，政策行為源于問題及環(huán)境中的沖突”，“環(huán)境既限制又指明政策制定者有效行動的方向”。而政治輸出，即法規(guī)、政策的實施，又是在特定環(huán)境下實現(xiàn)的。它對環(huán)境的適應(yīng)和改變又將變?yōu)橄乱淮蔚恼屋斎搿Ｓ纱耍x開具體政策環(huán)境，我們就無法充分研究政策制定和實施，公共政策環(huán)境是理解公共政策制定和實施的一個重要視角。

二、中國城鎮(zhèn)住房制度改革的背景分析

計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城鎮(zhèn)住房主要實行福利化分配?！熬用駥ψ》康膿碛惺褂猛耆可鐣г俜峙洌到y(tǒng)的運作，其間沒有市場機(jī)制的作用在內(nèi)”。［2］隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，福利化分配住房方式在保障居民住房方面逐漸顯示出弊端，住房改革越來越迫切。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，要求停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。并提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

(一)城鎮(zhèn)住房制度改革的環(huán)境分析

1.計劃經(jīng)濟(jì)時期住房福利化分配面臨諸多挑戰(zhàn)。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的住房福利化分配具有兩個基本屬性。第一，屬于社會主義再分配。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房不是商品，它沒有辦法在市場上獲得。幾乎所有的城市住房都是由國家建設(shè)、所有，住戶通過行政性分配來獲取。作為一種再分配資源，住房服從整個社會主義再分配。第二，通過“單位體制”實現(xiàn)住房分配。計劃經(jīng)濟(jì)時期，幾乎所有的城市居民都被安排到各種各樣的單位組織中，單位是連接國家和個人的橋梁和中介，社會資源的分配是通過單位來實現(xiàn)的。

住房福利化分配存在諸多問題。(1)資金投入少，房源短缺，國民住房條件長期得不到改善。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國處于“粗放式”發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長尤其是工業(yè)、重工業(yè)的增長對社會主義初級階段的發(fā)展極為重要，更多資源被投入到生產(chǎn)資料生產(chǎn)，住房投入非常有限(見表一)。福利房投入少，結(jié)果就是福利房短缺，住房條件得不到改善，據(jù)統(tǒng)計，1978年全國城市平均每人居住面積僅有4.4 平方米。

(2)住房分配不平等。單位體制下，單位在資源的分配中具有重要地位。當(dāng)時的單位組織包括國家行政機(jī)構(gòu)、國家事業(yè)機(jī)構(gòu)，也包括國家企業(yè)組織和其它經(jīng)濟(jì)組織。單位性質(zhì)和地位不同，對資源的占有和控制就不同。由此形成了在不同單位組織之間住房分配的不平等。據(jù)中國社會調(diào)查系統(tǒng)1988年在北京市進(jìn)行1000 戶居民的入戶問卷調(diào)查資料顯示，全民所有制單位與集體所有制單位在住房分配上存在較大差異，全民單位職工的人均使用面積為6.75 平方米，集體單位為5.65 平方米。［3］另外，即使在同一個單位內(nèi)部，個人的身份、級別、工齡等的差異也會造成住房分配上的不平等。

2.市場經(jīng)濟(jì)要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。自20世紀(jì)70年代末，中國開始了市場化改革。1992年，黨的十四大明確提出:“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。”由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，為我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有利契機(jī)。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，房地產(chǎn)業(yè)是發(fā)達(dá)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，對帶動整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。而我國房地產(chǎn)業(yè)在較長一段時期發(fā)展緩慢。市場經(jīng)濟(jì)要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點，并進(jìn)而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)住房保障制度確立

計劃經(jīng)濟(jì)下福利分房制度面臨著一系列挑戰(zhàn)，而市場經(jīng)濟(jì)則要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。在住房領(lǐng)域打破政府行政分配，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，成為必然選擇。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確房改的思路即“住房商品化、社會化”。但由于路徑依賴性，再加上市場發(fā)展不充分，最終確定的政策是“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系?！?998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，要求停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，并提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。具體為對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。至此，我國住房保障政策基本定型。城市居民中低收入群體成為住房保障重點對象。當(dāng)時的住房保障政策認(rèn)可住房的公共產(chǎn)品特性，強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任。

表一:1951－1978年住宅投資占基本建設(shè)投資比重

三、中國城鎮(zhèn)住房保障制度實踐環(huán)境分析

黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，是我國住房保障實踐與改革的大背景。

(一)市場化方向的確立

20 世紀(jì)90年代后，我國改革開放向縱深發(fā)展。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制成為主導(dǎo)方向。但如何建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制?社會主義計劃和社會主義市場有什么區(qū)別?哪些領(lǐng)域應(yīng)由計劃配置，哪些領(lǐng)域更多讓市場來配置?所有這一切問題都只有在實踐中邊走邊摸索。在這一階段，不同程度出現(xiàn)了對市場的盲目崇拜，認(rèn)為市場在配置資源方面要優(yōu)于計劃。再加上國際新自由主義影響，國內(nèi)也曾一度要求減少國家干預(yù)，主張全面私有化。在這種背景下，住房問題對于大多數(shù)人來說轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨韺κ袌龅目紤]和選擇，房地產(chǎn)業(yè)幾乎成為解決人們住房問題的唯一路徑。尤其是上世紀(jì)90年代末以來，為了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長，房地產(chǎn)業(yè)被作為重要支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資額和增加值的平均增長率達(dá)到15%以上，高于國民經(jīng)濟(jì)平均增長率。在這種背景下，住房領(lǐng)域市場一枝獨秀，商品房成為住房供給的主體。

(二)以GDP 為政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)

改革開放以來，我們堅持“一個中心，兩個基本點”的正確方向。這個中心即經(jīng)濟(jì)建設(shè)，體現(xiàn)在政府績效考核中，則是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入作為兩個主要考核指標(biāo)。地方政府績效考核是對地方政府的激勵和引導(dǎo)機(jī)制。但在一些地方，過度重視GDP 作為考核標(biāo)準(zhǔn)。在唯GDP 至上的考核引導(dǎo)下，地方政府有更大動力去發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，對保障房建設(shè)則不夠重視?；趯^去幾年城市保障房占整體城市住房的比重，居民購買經(jīng)濟(jì)適用房或租用廉租房的難易程度，以及政府部門建設(shè)城市保障房的意愿等方面的調(diào)查，蘇晶得出城市保障房建設(shè)執(zhí)行力與GDP 成反比的結(jié)論。［4］

(三)地方政府公共服務(wù)滯后

在1994年分稅制改革中，中央政府適當(dāng)集中了財權(quán)。后來的保障房建設(shè)中，中央政府根據(jù)“誰建設(shè)誰擁有”的原則，把保障房建設(shè)的責(zé)任更多推給了地方政府。另外，在住房改革中，政府把重心過多放在了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而忽視了住房公共品特征。把精力過多投向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而缺位于“公共服務(wù)型政府”。這影響了住房保障建設(shè)。

四、改進(jìn)中國城鎮(zhèn)住房保障制度環(huán)境的建議

1998年至今，住房保障政策已實施十多年，但以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的住房保障制度在實踐中進(jìn)展緩慢。十七大以來，在住有所居目標(biāo)下，我國實施了大規(guī)模保障性安居工程。更是提出到“十二五”末，全國保障性住房的覆蓋面要達(dá)到20%左右。但住房保障制度落實仍存在很多問題，住房保障制度確立的目標(biāo)與實踐之間存在很大偏差。這一偏差很大程度可以從其發(fā)生環(huán)境來解釋。住房保障政策文本的確立主要是應(yīng)對計劃體制下福利化分房帶來的住房短缺和分配不平等等問題。政策文本確立的目標(biāo)正是既表明了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任(“以經(jīng)濟(jì)適用房為主”)，又為市場發(fā)展(“多層次”)預(yù)留了空間。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展深入，整個社會出現(xiàn)了唯GDP 至上的傾向，市場的作用被無限放大，甚至在基本公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革都成了一種潮流。政府公共服務(wù)功能在縮減，政府再分配機(jī)制弱化。在這種背景下，政策實踐容易背離制度確立的公共服務(wù)目標(biāo)。而住房保障政策作為一項公共政策，它的偏差會帶來一系列社會問題。為此，有必要在反思這種偏差的基礎(chǔ)上，去尋求住房保障制度環(huán)境的改進(jìn)，探討住房保障制度政策環(huán)境的更優(yōu)配置問題，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)住房保障制度健康有序發(fā)展。

(一)正確認(rèn)識住房的屬性

作為一種特殊商品，住房具有商品性、必需性、耐久性、高值性等多重屬性。在住房制度改革中，我們重點關(guān)注商品性和必需性。第一，住房具有商品屬性，房地產(chǎn)業(yè)在許多國家都是一個重要產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)很大。第二，住房本質(zhì)上還是一種必需品。居住是人的一種基本需求，是人的基本社會權(quán)利之一。聯(lián)合國在《關(guān)于新千年中的城市和其他人類住區(qū)的宣言》中提出了“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)。由此，在現(xiàn)代社會，住房的商品性應(yīng)被承認(rèn)，而其必需性更應(yīng)該被關(guān)注和保障。

(二)在住房領(lǐng)域合理界定政府和市場關(guān)系

我國經(jīng)濟(jì)體制改革旨在讓市場在資 源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而政府則回歸公共服務(wù)提供者和市場監(jiān)管者角色。具體到住房領(lǐng)域，住房的商品屬性決定了住房應(yīng)由市場完成資源配置，住房的必需品屬性又決定了住房的配置不能完全靠市場。住房的雙重屬性決定了在住房配置中必須處理好政府和市場的關(guān)系。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城鎮(zhèn)住房是以實物形式由政府分配的，幾乎沒有市場發(fā)展空間。住房改革后，片面強(qiáng)調(diào)住房商品化、市場化，資源配置效率得以提高，但也出現(xiàn)了房價過高，許多中低收入群體住房無法通過市場解決的問題。為此，在住房領(lǐng)域，必須合理界定政府和市場的關(guān)系?？v觀國外，即使是市場經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家，政府也會采取措施為困難群體解決住房問題。在我國，黨的十七大報告也提出“加快解決城市低收入家庭住房困難”，努力實現(xiàn)全體人民“住有所居”?？梢姡谧》款I(lǐng)域，政府和市場應(yīng)共同發(fā)揮作用。

(三)建設(shè)公共服務(wù)型政府，發(fā)揮住房保障保民生的功能

政府職能應(yīng)是為國民生存和發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境和提供良好服務(wù)。住房是必需品，政府有責(zé)任和義務(wù)滿足其成員基本住房需求。這也是當(dāng)今世界各國普遍做法。

1998年住房改革之初，我國住房保障就有明確目標(biāo)和清晰框架，即“建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房供應(yīng)體系”，這一體系把多數(shù)社會成員納入政府保障范圍。接下來，在實踐中，住房建設(shè)更多為拉動經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。即使在2008年之后，我國住房保障出現(xiàn)了大飛躍(尤其是在數(shù)量上)，但背景仍是國家為應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)不利影響。繼推出“四萬億”計劃后，9000億安居工程出爐。至今，住房保障問題仍值得深思，住房建設(shè)主旨應(yīng)是保障民生?還是拉動經(jīng)濟(jì)增長?滿足國民“住有所居”應(yīng)是首肯目標(biāo)。

［1］陳振明.公共政策學(xué)－政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

［2］武中哲，劉絳華.單位制度變革與住房保障政策選擇.求實，2009(11).

［3］李斌.中國住房改革制度的分割性.社會學(xué)研究，2002(2).

［4］蘇晶.城市保障房執(zhí)行力與GDP 成反比? 經(jīng)濟(jì)觀察報，2008－12－15(38).

［5］國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計司.中國固定資產(chǎn)投資年鑒1950－1995［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，1997.

［6］武力、肖翔.中國當(dāng)代城市房地產(chǎn)的變革與發(fā)展.河北學(xué)刊，2010(5)