臺灣地區(qū)金融消費者保護立法內容及借鑒

高運蓮

(福州大學法學院，福州 350108)

自08年的世界經(jīng)濟危機以來，許多國家和地區(qū)陸續(xù)通過了旨在保護金融消費者利益的法律，例如，美國于10年7月通過的《多德——弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，創(chuàng)立了“金融消費者保護署”，英國于2012年提交了《＜2012年金融服務法＞草案》，該草案是對2001年的《金融服務和市場法》的大幅修改，著重加強了對金融消費者的保護，將金融消費者保護目標上升到了與金融穩(wěn)定目標相同重要的地位，臺灣為順應金融消費者保護這一世界潮流，并為解決金融危機特別是雷曼兄弟破產(chǎn)而引起的金融糾紛，于2011年審議通過了《金融消費者保護法》，該法從內容方面來看，創(chuàng)新點主要集中在明確了金融消費者的法律概念、金融服務業(yè)對金融消費者的義務、靈活的訴訟外糾紛解決機制、建立起了以過錯推定原則為基礎的民事賠償機制等方面。

一、金融消費者的法律概念

金融消費者在美國的立法中并不是一個專業(yè)的法律術語，并沒有對其明確定義，只是用一般的“消費者”來代表示，最早在立法中明確定義該概念的國家是英國，其于2000年頒布了《金融市場與服務法》，該法中首次提出了金融消費者的概念。日本從信息不對稱這一消費者立法保護價值角度界定了金融消費者的概念，其《金融商品銷售法》規(guī)定金融消費者為“信息處于相對弱勢地位的一方”，在金融交易過程中，相較于有專業(yè)知識水平的金融服務業(yè)，不論是自然人或者企業(yè)法人，一般都會處于相對弱勢的地位，由該日本立法可以得出，日本的金融消費者的概念內涵包含了自然人和法人，只要不具備相關行業(yè)的專業(yè)知識水平，都受該法的保護，由此可見，界定金融消費者這一法律概念，實質上就是立法部門劃定對金融消費者保護范圍的大小。

臺灣地區(qū)的《金融消費者保護法》采取的是一般列舉加排除規(guī)定的定義方式。(1)其在第1 章第4 條規(guī)定了金融消費者的概念，首先一般列舉了金融消費者的整體概念:“金融消費者是指接受金融服務業(yè)提供的金融商品或服務者，”然后做了排除規(guī)定，將專業(yè)的投資機構和具有一定財力或專業(yè)能力的自然人和法人排除在外，對于金融服務業(yè)的范圍，也做了一般列舉加排除規(guī)定，指出金融服務業(yè)包含了證券業(yè)、銀行業(yè)、保險業(yè)、等主流金融服務業(yè)，但不包括證交所、證券柜臺買賣中心(OTC)、證券集中保管事業(yè)等不會直接與金融消費者接觸的機構，這是由于它們不會直接將金融商品銷售給金融消費者。

該條通過列舉金融服務業(yè)的范圍，指出金融消費者涵蓋了銀行存款人、投保人、證券投資人的廣泛范疇，這就改變了過去各行業(yè)對金融消費者分別立法保護的做法，實行綜合一體保護，也符合世界一體保護的趨勢。

第四條的第二款即所謂的“排富條款”，該法在其適用范圍中將專業(yè)投資機構和符合一定財力或專業(yè)能力的自然人或法人排除在外，其中一定財力的自然人或法人主要是以個人資產(chǎn)為標準，有學者片面理解為該條款是對財產(chǎn)雄厚的金融消費者保護的排除，即所謂的“排富條款”，［1］這是對該條款的表面理解，實際上該條款是基于意思自治原則，讓財力達到一定水平的金融消費者自主選擇是否受該法的保護，這是由于金融消費者在購買金融產(chǎn)品時要受適合度原則的制約，金融服務業(yè)對于風險承受能力低的消費者只能相應的出賣風險低的金融商品，相應的風險低的金融商品獲利往往較低，而財力雄厚的人若要追求高風險高獲利的商品時，就可以自己申請登記放棄受該法的保護，這是基于對金融效率與金融穩(wěn)定價值協(xié)調的結果，該條給予財力雄厚的消費者自由選擇是否受保護的權利，具有很大的創(chuàng)新性，這樣就提高了金融消費者在消費金融商品或服務時的自由度和金融效率。由上分析得出，臺灣金融消費者的概念是指購買或接受金融商品或服務的自然人或法人，而排除了專業(yè)投資機構和自愿放棄受該法保護的人。該立法實質上是對于金融消費者概念的列舉加限定，明確了該法的適用范圍。

二、金融服務業(yè)對金融消費者的義務

該法的第二章規(guī)定了金融服務業(yè)對金融消費者的義務，包括以下幾個方面;

(一)公平、平等與誠實信用義務

該法的第7 條原則性的規(guī)定了金融服務業(yè)的公平、平等、誠信義務，金融服務業(yè)和金融消費者訂立的交易合同應當符合公平、誠信的原則，如果訂立的合同是顯失公平的，該顯失公平部分無效，并且如果合同的條款如有疑議的，應當做出有利于金融消費者的解釋。由于實踐中金融服務業(yè)往往基于自身專業(yè)能力和客戶訂立不公平的格式合同，損害消費者的合法權益，因此基于傳統(tǒng)民法之公平誠實信用原則而做出此條之規(guī)定。

(二)不得虛假營銷的義務

該法第8 條規(guī)定了金融服務業(yè)在進行業(yè)務促銷或業(yè)務招攬過程中，不得做虛假宣傳，不得對金融消費者有欺詐、隱匿行為。(2)這要求金融服務業(yè)應如實宣傳，確保廣告內容真實有效，不可虛假宣傳。

(三)KYC 與適合度原則

該法第9 條規(guī)定了這一原則。其中充分了解金融消費者之相關資料即KYC(know your custom)原則，金融服務者要充分了解金融消費者，例如承擔風險的程度能力，金融消費者資產(chǎn)狀況，投資是屬于保守型、積極性還是穩(wěn)健型，以此資料為基礎向客戶推出與其自身情況相適合的金融商品，對于保守型的客戶只能銷售風險低的金融商品，否則在客戶購買了不符合其等級的金融商品并因此遭受損失時，金融服務業(yè)要承擔相應的賠償責任。

(四)充分說明和披露風險義務

該法第10 條規(guī)定了金融服務業(yè)的說明和披露風險義務。說明和披露義務是各國金融消費者保護立法中普遍規(guī)定的義務，這是由于金融服務業(yè)與金融消費者處于嚴重的不對稱地位，所以以“差別原則”來修正契約自由造成的“形式上人人平等而實質上卻不平等”的反社會正義困境。

三、建立靈活的訴訟外糾紛解決機制

對于金融糾紛的處理,許多國家(地區(qū))都已經(jīng)設置了專門的糾紛解決機構，使其獨立于傳統(tǒng)的金融監(jiān)管機關，這在客觀上能夠保證該機構的相對獨立性、中立性，減少監(jiān)管機關過于容忍金融服務業(yè)侵害消費者權益的行為，有助于降低“監(jiān)管捕獲”的風險，改善金融消費者保護的實際效果。［2］這樣消費者就可以通過與金融服務業(yè)調處、向監(jiān)管部門投訴、申請仲裁部門仲裁或者直接起訴等多種方式解決金融糾紛。臺灣《金融消費者保護法》用18個條文對金融糾紛處理進行了詳細規(guī)定，以此建立起了金融糾紛的訴訟外解決機制。

該爭議處理機構性質是財團法人，資金來源是由政府捐助，所以臺灣立法院可以對其進行監(jiān)管，并且該爭議處理機構還會向金融服務業(yè)收取年費和服務費，該機構設有董事會和監(jiān)察人;其中發(fā)揮主要爭議處理作用的樞紐機關是評議委員會，評議委員會設置評議委員9 人至25 人，委員均報請主管機關核定后聘任，并且均是具備了專業(yè)素質或實務經(jīng)驗的專家、學者、公證人士，該委員會分為銀行組、保險組、證券組。

在金融糾紛處理程序方面，該法通過第十三條、二十三條、二十九條確立起了靈活的非訴訟處理機制:金融消費者需要先就爭議向金融機構提出申訴，金融機構在收到申訴的30 天內應予以解決處理，并將處理結果回復給金融消費者;申訴者如果不接受該處理結果，或者金融服務業(yè)超過規(guī)定的處理期限仍然不處理的，申訴者可以在收到處理結果或者在處理期限屆滿之日起的六十日內，向爭議處理機構申請評議;爭議處理機構在收到申請后，仍然先要對金融糾紛進行居中調解，也就是所說的“試行調處”，若調解不成立時，爭議處理機關應進行評議。評議決定經(jīng)雙方當事人接受而成立。一般來說金融服務業(yè)由于事前簽訂了表明愿意適用該爭議處理程序，所以在一定額度內的評議決定，金融機構一般都會接受，以上程序用圖表示如下。

可見上述的金融處理機構具有專業(yè)法庭的功能，評議書經(jīng)法院審核許可的，則與民事判決書具有相同的效力，當事人就該事件不得再行起訴或申訴、申請評議。［3］另外通過事先簽訂的書面同意書，金融機構只能同意評議委員會做出的評議結果，所以一般情況下，只有金額消費者有權選擇是否接受評議結果。

四、建立以過錯推定原則為基礎的民事賠償機制

由于金融消費者與金融服務業(yè)在客觀上存在財力、專業(yè)水平等差距，以及金融消費者在尋求權利救濟時往往存在舉證困難的問題，《金融消費者保護法》通過第十一條確立了過錯推定原則為基礎的賠償機制，(3)也就是說金融機構如果未盡說明義務和披露義務，或者違反前項規(guī)定中的適合度原則使消費者遭受利益損失，就應當承擔相應的民事賠償義務，除非金融機構能夠證明損害發(fā)生的原因并非是其前項義務引起的。該規(guī)定是由于實踐中金融消費者的消費數(shù)據(jù)都保存于金融機構，如果金融消費者舉證在金融交易的過程中遭受損害往往存在。這一條款將舉證責任加重了金融服務業(yè)的證明責任，從而有助于金融消費者在遭受損失后獲得應有的補償。

五、對我國大陸的啟示

(一)將金融消費者保護上升到與金融監(jiān)管同等重要的地位

傳統(tǒng)金融法理念認為，金融監(jiān)管本身就包含金融消費者保護的價值理念，甚至認為，做好了金融監(jiān)管工作，就能夠自然地實現(xiàn)金融消費者保護的價值目標。08年世界性金融危機以來，美英日等國家金融監(jiān)管不可謂不嚴謹，但是良好的 金融監(jiān)管體制并沒有充分保護金融消費者，在金融危機中，廣大的金融消費者為金融服務業(yè)的投機行為買單，這一教訓表明，金融監(jiān)管價值目標無法替代金融消費者保護目標，金融消費者保護和金融監(jiān)管同樣重要，這就是英國經(jīng)濟學家邁克爾·泰勒提出的“雙峰”理論，［4］即認為金融監(jiān)管應有兩個主要目標，一是審慎監(jiān)管目標，即維護金融機構穩(wěn)健經(jīng)營和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風險;二是保護消費者權利目標，即針對金融機構提供金融商品或服務的行為進行監(jiān)管，使消費者免受欺詐和其他不公平待遇。而且金融監(jiān)管和金融消費者保護存在內在的沖突，不適宜由同一個部門負責。我國臺灣地區(qū)就是由于在此次金融危機中認識到了這點，從而加強了對金融消費者的專門保護，出臺《金融消費者保護法》。所以我國應吸取此次全球性金融危機的教訓，將金融消費者保護提高到與金融審慎監(jiān)管同等重要的地位，制定專門的金融消費者保護的法律。

(二)制定專門的金融消費者保護法律

我國臺灣地區(qū)的《金融消費者保護法》改變了過去分行業(yè)對金融消費者分別立法保護的做法，實行統(tǒng)一立法，對各類金融消費者進行一體保護，這對我國目前的分業(yè)監(jiān)管模式具有很大的借鑒意義，統(tǒng)一的金融消費者立法保護并不妨礙金融分業(yè)監(jiān)管，而且更順應世界金融混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，所以，大陸應在借鑒臺灣經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)中國分業(yè)經(jīng)營的國情，制定專門的《金融消費者保護法》，明確界定金融消費者的法律概念，確立金融消費者的權利和相應的金融服務業(yè)的義務、責任，以適應我國金融消費者權益保護的客觀需要。

(三)建立專業(yè)的金融糾紛解決機制

我國目前沒有專業(yè)的金融糾紛處理機構，現(xiàn)有的金融監(jiān)管機制并不能很好的直接解決金融糾紛，保護金融消費者的合法權益，雖然日前銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會分別設置了金融消費者保護局、保險消費者保護局、投資者保護局，但其具體的職權和功能尚未明確，另外各金融機構設立了一定的投訴渠道，但金融機構和金融消費者相比往往具有優(yōu)勢地位，所以金融機構的自我糾正成效不甚明顯，這使得金融消費者往往直接訴諸司法途徑，在很大程度上激化金融糾紛雙方之間的矛盾。臺灣《金融消費者保護法》建立的訴訟外糾紛解決機制具有很大的專業(yè)性、靈活性，其不僅可以依據(jù)法律法規(guī)解決金融糾紛，還可以依據(jù)金融行業(yè)慣例處理糾紛，在糾紛處理時先試行調處，調處不成再評議，這與司法的剛性效力相比具有很強的柔性，所以我國大陸可以借鑒建立靈活的金融糾紛解決機制，這一方面能夠緩解司法機關的辦案壓力，另一方面能夠更專業(yè)更靈活的處理此類糾紛。日前中國人民銀行南京分行、武漢分行、西安分行分別在各自的監(jiān)管區(qū)域內試行了由央行主導的金融糾紛解決機制，成立了金融消費者保護中心，這是我國金融糾紛解決機制的有益探索，這種以央行為主導的金融消費者保護機制，是一種準專門管理模式。以此探索為基礎，我國可在中國人民銀行內部機構中設置金融消費者保護中心，專門負責金融糾紛的處理解決。由于現(xiàn)實生活中金融糾紛大多發(fā)生在基層區(qū)域，而央行的分支機構基本上覆蓋了全國大部分的地市及縣市，所以，在中國人民銀行內部設立專門的金融糾紛解決機構具有現(xiàn)實可行性。

注釋:

(1)參見臺灣《金融消費者保護法》第1 章第四條之具體規(guī)定。

(2)臺灣《金融消費者保護法》第8 條規(guī)定:“金融服務業(yè)刊登、播放廣告及進行業(yè)務招攬或營業(yè)促銷活動時，不得有虛偽、詐欺、隱匿或其它足致他人誤信之情事，并應確保其廣告內容之真實，其對金融消費者所負擔之義務不得低于前述廣告之內容及進行業(yè)務招攬或營業(yè)促銷活動時對金融消費者所提示之資料或說明。”

(3)臺灣《金融消費者保護法》第11 條規(guī)定:“金融服務業(yè)違反前二條規(guī)定，致金融消費者受有損害者，應負損害賠償責任。但金融服務業(yè)能證明損害之發(fā)生非因其未充分了解金融消費者之商品或服務適合度或非因其未說明、說明不實、錯誤或未充分揭露風險之事項所致者，不在此限。”

［1］陳佑寰.投資人保護與金融消費者保護法——以連動債紛爭解決為例［EB/OL］.［2012－04－23］.http://www.dgnct.com.Tw/article view.php? product _ id =1623＆issue_id=2499＆article_id=12927.

［2］周學東.國際金融消費者保護制度改革動態(tài)及啟示［J］.中國金融，2011(11).

［3］王浩云.臺灣既然消費者保護機制對大陸的借鑒和啟示［J］.長春師范學院學報，2012(10).

［4］周浩昊.“金融消費者”概念辨析［J］.東方企業(yè)文化，2010(4).