陳 冬，吳麗萍

（南京理工大學(xué)紫金學(xué)院，南京210023）

城市建設(shè)與發(fā)展很難避免征地拆遷。這是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物。而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地與房屋是其生存的最基本生活資料，同時(shí)拆遷前后他們會(huì)面臨思想觀念、生活方式、人際交往、社會(huì)關(guān)系的處理等問(wèn)題。在整個(gè)拆遷過(guò)程中，基層政府行為很大程度上影響著拆遷移民對(duì)拆遷工程的滿(mǎn)意度和配合度。為此，我們可以通過(guò)對(duì)基層政府在拆遷過(guò)程中的行為分析以及拆遷移民的心理活動(dòng)層面的研究，找出當(dāng)前我國(guó)基層政府在拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出一定對(duì)策，從而真正貫徹以人為本的拆遷工程建設(shè)，使城市化能夠和平有序地進(jìn)行，在一定程度上減少不必要的社會(huì)摩擦，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

本文選取了揚(yáng)州市A村作為調(diào)查對(duì)象。A村保業(yè)組作為三線(xiàn)船閘二期工程，需拆遷農(nóng)戶(hù)150戶(hù)，企業(yè)1個(gè)；拆除農(nóng)戶(hù)面積約4萬(wàn)平方米，企業(yè)面積約3000平方米。此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷60份，收回60份，有效問(wèn)卷60份。同時(shí)，在調(diào)查過(guò)程中對(duì)4人進(jìn)行了訪(fǎng)談。表1是此次調(diào)查樣本的基本情況。

表1 樣本基本情況（資料來(lái)源：根據(jù)“拆遷移民對(duì)基層政府行為的心理認(rèn)同調(diào)查問(wèn)卷”自制，下同）

一、基層政府在拆遷過(guò)程中的行為分析

（一）基層政府在拆遷過(guò)程中的實(shí)然行為分析

1．出讓土地，獲取收益

推進(jìn)運(yùn)河擴(kuò)容項(xiàng)目是基層政府推動(dòng)A村拆遷工作的出發(fā)點(diǎn)，但基層政府將土地建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)給開(kāi)發(fā)商，獲取征收土地和出讓土地存在的差價(jià)也成為其收益的主要來(lái)源?；鶎诱烷_(kāi)發(fā)商因有著共同利益與立場(chǎng)，兩者結(jié)為共同體，而拆遷移民則被劃為對(duì)立面，遭受基層政府和開(kāi)發(fā)商的雙重剝削。

表2 群眾對(duì)本地政府在此次征地拆遷中做法的評(píng)價(jià)

表2顯示，55%的群眾認(rèn)為基層政府在本次拆遷中是按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的，但仍有45%認(rèn)為政府的做法是根據(jù)好惡親疏靈活處理或不顧老百姓意見(jiàn)我行我素。這表明拆遷移民對(duì)基層政府征地拆遷行為的認(rèn)同度不高。

表3 您認(rèn)為本地政府在住房拆遷安置過(guò)程中是否存在違規(guī)行為

表3顯示，認(rèn)為政府不存在違規(guī)行為的只占被調(diào)查人數(shù)的3．3%，58．3%的人不確定政府是否存在違規(guī)行為，而超過(guò)38．3%的人認(rèn)為政府在住房拆遷安置過(guò)程中存在違規(guī)行為。這也足以說(shuō)明拆遷移民對(duì)基層政府的認(rèn)同感不高。

2．追求政績(jī)

當(dāng)今社會(huì)，城市開(kāi)發(fā)改造工程已然成為官員與地方政府追求政績(jī)的良好工具。在A村拆遷工程中，基層政府更多的行為習(xí)慣是及時(shí)服從上級(jí)安排，但被征地農(nóng)民從簽字時(shí)的連夜排隊(duì)到政府規(guī)定的一個(gè)星期的搬遷時(shí)限，可以表現(xiàn)出政府高度重視追求自身任務(wù)與政績(jī)上的高效率，而一定程度上忽略了拆遷移民的利益訴求。

（二）基層政府在拆遷過(guò)程中的應(yīng)然行為分析

1．公共利益的代表者

三線(xiàn)船閘的建設(shè)工程屬于市政及重大工程建設(shè)，國(guó)家只有因?yàn)楣怖娌拍軐?duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)（房屋）進(jìn)行強(qiáng)制征收。而基層政府應(yīng)是公共利益的代表者，在拆遷過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)維護(hù)群眾利益、做好宣傳工作，及時(shí)處理群眾投訴、質(zhì)疑，在工作中保持熱心為民的態(tài)度。基層政府作為公共利益的代表者，在拆遷工程的建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行好代表的職責(zé)，以公共利益為行事的立足點(diǎn)，以廣大人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)履行好基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

2．公共事務(wù)的監(jiān)督管理者

基層政府不僅在拆遷建設(shè)過(guò)程中是公共利益的代表者，同時(shí)也是公共事務(wù)的監(jiān)督管理者，在拆遷政策制定之初就必須秉持公正、公開(kāi)、透明的工作態(tài)度，及時(shí)將房屋拆遷公告進(jìn)行公布，使廣大居民能夠及時(shí)獲知房屋拆遷的詳細(xì)情況，以便公民有較長(zhǎng)時(shí)間的心理適應(yīng)期。再者，基層政府也要對(duì)拆遷過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，維持拆遷秩序，監(jiān)督拆遷流程是否嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)條規(guī)進(jìn)行，嚴(yán)格規(guī)范拆遷建設(shè)工程。

此外，對(duì)于拆遷糾紛，作為權(quán)威機(jī)構(gòu)的基層政府，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安撫、調(diào)解和仲裁，減少矛盾與沖突的產(chǎn)生與升級(jí)。

二、拆遷移民對(duì)基層政府行為的心理認(rèn)同困境

（一）心理認(rèn)同困境的表現(xiàn)

從2010年6月基層政府聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估公司對(duì)拆遷村落進(jìn)行初步評(píng)估，到2011年11月拆遷工程的基本竣工，拆遷移民的心理隨著拆遷工程的進(jìn)展也在不斷發(fā)生改變。剛確定拆遷消息時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)并不一致。有部分居民傾向反對(duì)，特別是老年人，主要原因有對(duì)原房屋居住長(zhǎng)久，感情深厚，也有對(duì)安置區(qū)域新環(huán)境的難以適應(yīng)。有的居民憧憬拆遷后從農(nóng)民變居民的生活變化，因而支持拆遷。從A村拆遷的實(shí)際情況來(lái)看，本地拆遷移民盡管對(duì)拆遷工程認(rèn)同感不高，但是在進(jìn)入拆遷后期，大多數(shù)拆遷戶(hù)逐漸接受了拆遷事實(shí)，并配合政府工作。

（二）心理認(rèn)同困境成因

1．自身因素影響

第一，拆遷補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)同影響。拆遷補(bǔ)償?shù)牟缓侠砣菀滓l(fā)利益沖突，加深被征地農(nóng)民和基層政府之間的矛盾，使農(nóng)民減弱甚至喪失對(duì)基層政府的認(rèn)同感，加大拆遷的難度。在此次拆遷中，拆遷居民享受到的補(bǔ)償安置面積要低于房產(chǎn)證的面積，如有的居民房產(chǎn)證上的房屋面積有290多平方米，但拆遷后基層政府只給240平方米的新房屋面積。這使得部分居民對(duì)拆遷補(bǔ)償有不小的意見(jiàn)。

第二，拆遷后生活狀況影響。拆遷生活前后的對(duì)比也是影響拆遷移民心理認(rèn)同的原因之一，表4中只有5%的人認(rèn)為拆遷后的生活是“很好，拆遷順利，補(bǔ)償充?！?。占調(diào)查總?cè)藬?shù)95%的人認(rèn)為拆遷后的生活一般。新環(huán)境導(dǎo)致了生活不便，補(bǔ)償不是很充裕，遇到種種問(wèn)題。具體我們可以從拆遷移民的日常生活開(kāi)支產(chǎn)生與文化生活兩方面來(lái)看（見(jiàn)表5）。

表4 您認(rèn)為拆遷后的生活情況

在日常生活開(kāi)支方面：81．7%的人認(rèn)為對(duì)日常開(kāi)支產(chǎn)生影響。探究其原因，主要有：失去耕種土地之后家庭需購(gòu)買(mǎi)糧食、蔬菜，同時(shí)搬入小區(qū)之后沒(méi)有井水也不能用柴禾燒鍋，無(wú)形中增加了自來(lái)水、電的使用量，水電費(fèi)消耗量大，所需金額比拆遷之前多。

在文化生活方面：通過(guò)訪(fǎng)談得知，拆遷居民可參加的文化生活相較之前豐富很多，但由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一時(shí)之間還不能完全適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，身份和思想的沖突在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)使拆遷移民被邊緣化。

2．政府行為影響

心理認(rèn)同不只是個(gè)人問(wèn)題，很多時(shí)候與政府行為有著非常緊密的關(guān)系。我們可以對(duì)基層政府行為進(jìn)行一定的分解，以滿(mǎn)意度量表的形式考察拆遷移民對(duì)政府行為的認(rèn)同情況，使考察標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。

表6顯示，拆遷移民對(duì)政府各個(gè)行為選擇大部分集中于“一般”和“不太滿(mǎn)意”之間，甚至對(duì)基層政府“工作透明度”非常滿(mǎn)意的只有1．7%；對(duì)基層政府在拆遷過(guò)程中“征求老百姓意見(jiàn)”、“監(jiān)督情況”、“補(bǔ)償情況”、“安置情況”這幾類(lèi)選項(xiàng)選擇“非常不滿(mǎn)意”的超過(guò)總?cè)藬?shù)的13．3%，甚至個(gè)別項(xiàng)目“非常不滿(mǎn)意”指數(shù)達(dá)到18．3%。雖然拆遷移民的認(rèn)同程度較低，但是在拆遷規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民仍然進(jìn)行了搬遷，其中可能有政府傳統(tǒng)權(quán)威性的影響、利益的妥協(xié)、從眾心理的影響，等等。

表5 拆遷后，您認(rèn)為對(duì)日常生活開(kāi)支產(chǎn)生影響

表6 拆遷移民對(duì)基層政府行為的滿(mǎn)意度量表

三、完善基層政府行為，提高拆遷移民心理認(rèn)同

（一）準(zhǔn)確定位角色和職能，加強(qiáng)拆遷移民滿(mǎn)意度

基層政府在拆遷過(guò)程中要擺脫行政化嚴(yán)重的弊端，將“自利性”降到最低，充分認(rèn)識(shí)到自身的責(zé)任，保護(hù)好公民私有財(cái)產(chǎn)，不與民爭(zhēng)利；另外，還應(yīng)嚴(yán)格遵循拆遷方面的法律，對(duì)房屋拆遷審批程序進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；同時(shí)也要充當(dāng)好拆遷工程中秩序的監(jiān)管者、拆遷糾紛的調(diào)解與仲裁者，準(zhǔn)確定位自身服務(wù)職能。

在A村房屋拆遷工程的建設(shè)過(guò)程中，基層政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《揚(yáng)州市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》進(jìn)行拆遷補(bǔ)償安置工作，遵循《揚(yáng)州市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)施橋鎮(zhèn)征收土地及補(bǔ)償公告》公布的征收地面積進(jìn)行拆遷工作，嚴(yán)禁私自擴(kuò)大拆遷范圍。同時(shí)，基層政府應(yīng)該照顧拆遷移民中的弱勢(shì)群體，盡可能公平、公正、合理的完成補(bǔ)償安置工作。

基層政府進(jìn)行角色的準(zhǔn)確定位和職能的轉(zhuǎn)變，從而能夠更好地站在人民群眾的角度考慮問(wèn)題，維護(hù)廣大人民群眾的利益，加強(qiáng)拆遷移民對(duì)基層政府在拆遷過(guò)程中行為的滿(mǎn)意度和認(rèn)同感。

（二）完善拆遷政策、相關(guān)規(guī)章制度，增強(qiáng)拆遷移民認(rèn)同感

完善基層政府行為主要內(nèi)容之一的就是規(guī)章制度的完善，要明確拆遷政策制定的動(dòng)機(jī)，通過(guò)補(bǔ)償安置政策、執(zhí)行操作政策等的完善，使拆遷移民提高認(rèn)同感。

從橫向方面考慮，基層政府執(zhí)行的拆遷政策不應(yīng)該與周邊同時(shí)期進(jìn)行拆遷工作地域的政策變化太大，尤其是補(bǔ)償政策上涉及拆遷主體利益的角度；從縱向方面考慮，基層政府在制定具體拆遷補(bǔ)償?shù)纫?guī)定時(shí)，應(yīng)該以本地區(qū)之前的拆遷政策為參考對(duì)象，在允許范圍內(nèi)進(jìn)行上下浮動(dòng)，但是差距不能太大。

幸福感是比較出來(lái)的，拆遷移民判斷拆遷是否劃算的主要參考因素就是往年本地區(qū)以及同時(shí)期周邊其他地區(qū)拆遷補(bǔ)償?shù)惹闆r，當(dāng)拆遷移民通過(guò)對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)自身所得利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于別人，便不會(huì)愿意配合政府部門(mén)進(jìn)行拆遷工作，有的通過(guò)“弱者的武器”進(jìn)行反抗，有的通過(guò)法律武器、輿論壓力等和基層政府進(jìn)行博弈；同時(shí)政府應(yīng)該在關(guān)注拆遷過(guò)程中前期和中期政策實(shí)行情況的前提下，也對(duì)拆遷后的安置工作給予足夠的重視。

（三）促進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)多元化，提高拆遷移民參與感

為了監(jiān)督基層政府在拆遷中職能的正常行使，更加注重和引入專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、新聞媒體、拆遷移民的參與和公眾的監(jiān)督。多元的監(jiān)督主體可以參與到公共利益的評(píng)定、拆遷地域的選擇、拆遷補(bǔ)償及安置工作拆遷的等全過(guò)程，從而更好地規(guī)范政府行為，維護(hù)公民權(quán)益，緩和或消除拆遷矛盾。

此外，拆遷過(guò)程中還需要聽(tīng)證會(huì)、政務(wù)公開(kāi)等透明化執(zhí)政理念的引入，通過(guò)各種途徑和渠道使拆遷過(guò)程透明化，利益分配公平公正。監(jiān)督主體的多元化利于基層政府在拆遷過(guò)程中的行為更加透明、公正、公平，從而有利于提高拆遷移民的參與感和認(rèn)同程度。

［1］吳毅．小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋?zhuān)跰］．北京：三聯(lián)書(shū)店出版社，2007．

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［4］陳發(fā)桂．嵌入性治理：公眾利益訴求理性表達(dá)的路徑探析：以基層征地拆遷糾紛為視角［J］．四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（05）．