■王 洪

引言：隨著社會建設步伐的加快，城管執(zhí)法成為了社會極具爭議的問題。城管執(zhí)法的困境其實是由于綜合執(zhí)法權(quán)缺乏法律依據(jù)。城管的組織缺乏法律定位。顯然，我們需要的是和諧的綜合執(zhí)法。

一、城管執(zhí)法中的矛盾

（一）城管綜合執(zhí)法中暴力沖突頻發(fā)

當前我國城管綜合執(zhí)法過程中，暴力沖突現(xiàn)象表現(xiàn)的比較嚴重，其中既有行政執(zhí)法對象的暴力抗法原因，也有執(zhí)法人員野蠻霸道的暴力執(zhí)法原因，兩種原因引起的沖突都發(fā)生了流血事件和導致當事人非正常傷亡的案例。2006這一年之內(nèi)，廣州城管支隊共遭遇暴力抗法事件近500起，200多個執(zhí)法隊員受傷。

（二）城市弱勢群體淪為主要執(zhí)法對象

我國政府部門執(zhí)法執(zhí)政都要“以人為本”，然而令人驚訝的是，城市社會底層的弱勢群體階層卻成為了當前城管綜合執(zhí)法的主要執(zhí)法對象。“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的流傳整整反映了這么一個事實。

二、城管執(zhí)法中的矛盾

總結(jié)城管面臨的困境，主要有以下幾個方面：

（一）綜合執(zhí)法缺乏足夠法律依據(jù)

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法的權(quán)限大致可以分為工商行政管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、公共安全交通管理、城市園林綠化管理和城市規(guī)劃管理。各個工作部門，基本上集中了一個地方政府所有的主要執(zhí)法權(quán)，城管往往與綜合執(zhí)法聯(lián)系在一起，但我國法律卻一直沒有所謂的正式界定綜合執(zhí)法權(quán)。沒有約束的龐大權(quán)力，就相當于一個沒有剎車設備的重型卡車在市區(qū)中高速橫行。

（二）城管缺乏足夠的法律定位

目前我國憲法和行政組織法還沒有對城管部門定位。因此，各地方城管的組織形式非?；靵y，從決定主體上看，省級、市級、縣級政府都可以自行設立城管部門；在級別上看，鄉(xiāng)、縣、區(qū)都有自己的城管建制；從身份上看，有的城管部門有行政主體資格，但有的則屬于地方政府工作機構(gòu)。滋生暴力性的執(zhí)法方式的很重要原因就是各種組織上的混亂導致監(jiān)管和救濟方面的困難。

（三）街頭商販和城管矛盾是矛盾的主體

1、城管執(zhí)法難以取得商販的信服

商販要生存和發(fā)展，在街邊擺買是他們生活收入的重要乃至唯一來源，但確實危害了社會的公共利益，又影響了周邊的環(huán)境，因為他們沿街擺攤的確造成市容的臟亂差。城管的執(zhí)法是以維護社會公共利益的目的，但在實際過程中并沒有真正單純起到維護公共利益的作用，比如，政府在立法時可能頒布出權(quán)力本位較濃的法律法規(guī)，執(zhí)法人員執(zhí)法時可能出現(xiàn)腐敗等違法現(xiàn)象等。

2、城管忽視商販的合理訴求

可能受過去封建社會思想影響，一方面，城管人員在執(zhí)法時經(jīng)常帶有權(quán)力至上的色彩，視商販為治理的對象，沒有從商販的生存和生活的角度出發(fā)，具有暴力執(zhí)法的傾向，以自己的意志執(zhí)法，造成商販的不滿和情緒對立；另一方面，商販缺乏自我管理的主體意識和權(quán)利安排，只能和城管采取對抗的方式解決問題。雙方之間宛若敵我之間的矛盾，是冤家對頭，充滿仇恨。

三、解決城管執(zhí)法矛盾的對策

（一）更新城管執(zhí)法理念

進入二十一世紀的全新年代，行政機關(guān)的理念也必須從以往的對人管理型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的為人民服務型，在行政執(zhí)法過程中要確保以保障人權(quán)為宗旨。所以，在當前服務型政府的理念下，城管首先要處理好維持秩序與民生之間的平衡與矛盾。在面前弱勢群體時，要注意把秩序等等放在第二位，而他們的生存權(quán)必須是最重要的。即使在維護公共秩序所必須的情況下，不能單單的依靠暴力和罰款的方式執(zhí)法，應遵循最小侵害原則。

（二）理順城管執(zhí)法體制

自身的先天不足、與相關(guān)部門的相互扯皮和權(quán)力配置不科學導致的低效，城管問題主要是體制不順導致的。在2007年，淮安市開始推行“大城管委”，城管委員會涉及到市政、園林、市容、環(huán)衛(wèi)等部門。首先成立了由市長任主任、分管城建的副市長任副主任的城市管理委員會，下設辦公室，由城管局局長任辦公室主任。委員會下面相關(guān)的區(qū)和職能部門的領(lǐng)導任其中的成員?，F(xiàn)在由城管委員會來統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)其他部門對攤販作最合理的處置，處理起來可達到城管與商販的雙贏；此外推行“大城管”，可以使城管委員會有了管理權(quán)，可以針對新的問題制定相應的法規(guī)制度，如優(yōu)先為失業(yè)人員、困難家庭和進城農(nóng)民免費提供由政府和企業(yè)免費提供的便民措施和劃定的崗位，城管和商販之間的矛盾得到大大緩和。淮安市取得了很大的成功，得到廣泛的認同?！按蟪枪堋蹦Ｊ搅D使城管部門同時具有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，真正地把關(guān)注點和重點從行政處罰上轉(zhuǎn)移到管理和服務上，不失為一個較有成效的模式。

（三）轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法方式

目前，在中國的城管執(zhí)法中，主要手段就是暫扣違法商販的財產(chǎn)。但隨著行政執(zhí)法理念由管制型、命令型轉(zhuǎn)變?yōu)榉招汀⒅笇托姓?zhí)法的方式，也應由單向、強制向多樣、互動、民主的柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變。目前南京市已經(jīng)不再一律封殺或者禁止對街邊攤點，而是在合適的位置設立了“臨時攤點集合地”近千多個，只是對商販免費或象征性地收取一點管理費用，允許城市化區(qū)域一部分小攤小販的存在，這對于商販和大眾都是共贏的，也方便了城管的管理和協(xié)調(diào)。

（四）建立解決商販就業(yè)的渠道

不少商販由于自身學歷較低和缺乏其他的生存技能，很難尋找到其他的就業(yè)渠道，為了生存問題，人們往往會鋌而走險，違法事情自然出現(xiàn)。許多商販屬于弱勢群體，是政府和大眾都需要關(guān)懷和照顧的對象。政府可以通過增加一些工作技能培訓和提供就業(yè)崗位的方法來提高一些商販的技術(shù)水平和生存技能，這才是從根本上解決問題的出路。

（五）建立市容管理的民主化制度

從根本上說，作為一種自由、平等和權(quán)利的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟應該是把人民大眾利益和權(quán)利訴求日益增長、民主法治作為政治、經(jīng)濟和社會生活的根本發(fā)展目標，建立多元互動的民主化制度是真正化解商販和城管的危機，實現(xiàn)良好、和諧的社會秩序的合適方法。