信托視角下的反腐制度完善——利用信托制度預(yù)防公職人員以合法財(cái)產(chǎn)牟取私利

鄒嵚楠

（中國政法大學(xué) 法律碩士學(xué)院，中國 北京 100088）

英國著名學(xué)者阿克頓有一句名言：“權(quán)利趨向腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗。”反腐敗是全世界面臨的共同難題。近年來，薄熙來、劉志軍等高官紛紛下馬，反映出了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國公職人員貪腐問題突出的現(xiàn)狀。公職人員的非法收入在一定程度上可以通過建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度來進(jìn)行監(jiān)督，但利用職權(quán)、地位影響合法財(cái)產(chǎn)的投資以獲取不正當(dāng)利益的行為卻屢見不鮮，且缺乏相關(guān)制度加以制約。筆者認(rèn)為，利用信托的相關(guān)制度可以有效抑制這一現(xiàn)象。

1 信托的基本原理

1.1 信托的含義和特征

我國《信托法》第二條對信托定義為：“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。”由此可以得出，信托有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和財(cái)產(chǎn)管理兩大作用?！靶磐信c私人財(cái)富支配之自由牢不可分。信托設(shè)計(jì)經(jīng)過數(shù)世紀(jì)演變亦始終不脫財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移及管理之色彩?！盵1]103

信托的制度設(shè)計(jì)有許多獨(dú)到之處，突出的方面包括：信托財(cái)產(chǎn)具有“獨(dú)立性”，可以保障其不為債權(quán)人追及；信托具有“隱匿性”和“多樣性”，可以達(dá)成各種目的；而信托制度的“免責(zé)性”以及信托財(cái)產(chǎn)的“同一性”，使得信托制度非常靈活，涵蓋的層面極大。[1]86-90

信托的作用越來越廣泛，從經(jīng)濟(jì)需求角度看，投資信托、年金信托、資產(chǎn)證券化、土地信托等，都可滿足社會(huì)的經(jīng)濟(jì)需求。而在社會(huì)需求層面，通過公益信托、特定贈(zèng)與信托等制度，可以更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。[1]2-3

1.2 在我國通過信托制度抑制以權(quán)謀私現(xiàn)象的適用性與可行性

公職人員若將自己的特定財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，必須轉(zhuǎn)移該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，從而無法再直接控制該財(cái)產(chǎn)。信托財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)通過約定可歸于受托人，公職人員作為委托人將無法隨意干涉信托機(jī)構(gòu)對信托財(cái)產(chǎn)的管理。信托的這些制度安排將有效壓縮公職人員以權(quán)謀私的空間。

我國公職人員的主要財(cái)產(chǎn)多為不動(dòng)產(chǎn)與有價(jià)證券，通過信托制度，可以有效在事前防范官員通過交易牟利的風(fēng)險(xiǎn)?！半S著職務(wù)變遷,一些國家干部不得不將自有財(cái)產(chǎn)和從事的工作隔離開來,有如許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干部（如證監(jiān)會(huì)和國有上市公司負(fù)責(zé)人）的職務(wù)需要的規(guī)定等等?！盵3]如果直接將證券或不動(dòng)產(chǎn)變現(xiàn)，公職人員有可能遭受經(jīng)濟(jì)損失，采用設(shè)立信托的方式則可避免損失的發(fā)生。

2 代表性國家和地區(qū)運(yùn)用信托制度反腐的實(shí)踐情況及啟示

在對其他國家和地區(qū)的相關(guān)制度進(jìn)行考察時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)“盲目信托”及“強(qiáng)制信托”較多地被用來解決公職人員利用職權(quán)施加影響從而以合法財(cái)產(chǎn)不正當(dāng)牟取私利的問題，主要實(shí)踐地有美國、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)。然而這些國家和地區(qū)由于法律體制、國情和觀念的差異，在具體制度的設(shè)計(jì)上有所不同，對此筆者將分別加以闡述。

2.1 對代表性國家和地區(qū)實(shí)踐情況的考察

2.1.1 美國

2012年美國總統(tǒng)大選辯論中，當(dāng)奧巴馬質(zhì)疑其競爭對手的海外投資時(shí)，羅姆尼的回應(yīng)使用了一個(gè)詞——盲目信托。

盲目信托（Blind Trust）一詞源于美國，也稱保密信托，是指信托的委托人放棄對信托財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)，而由受托人擁有充分的自由裁量權(quán)來管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，委托人和受益人對信托財(cái)產(chǎn)的投資情況沒有任何知情權(quán)，也無權(quán)干預(yù)的制度?！捌涮厣菬o須向政府申報(bào)、不對外公開財(cái)產(chǎn)、受托人必須變更信托財(cái)產(chǎn)內(nèi)容、委托人與受托人之間原則上不得通訊等?！盵4]85在盲目信托中委托人對于信托的具體運(yùn)作情況是被“蒙蔽”的，且受托人獨(dú)立于委托人的影響，這是盲目信托制度的關(guān)鍵所在。因此在盲目信托中，委托人必須同意放棄許多權(quán)利，包括不得對受托人的營運(yùn)管理方式作指示，不得要求受托人提供賬目報(bào)告等。“盲目信托的基本精神在于委托人與受托人之間的‘雙盲’，即：委托人不知道自己的財(cái)產(chǎn)由哪家信托機(jī)構(gòu)管理，受托人也不知道自己管理的信托財(cái)產(chǎn)具體屬于誰。這樣，政府官員也就不可能知道自己的財(cái)產(chǎn)是如何投資的，甚至連盈虧狀況也不清楚，當(dāng)然也就不可能以權(quán)謀私了?！盵5]

盲目信托的優(yōu)點(diǎn)在于，首先，通過授權(quán)他人管理財(cái)產(chǎn)，政府官員可以遠(yuǎn)離內(nèi)幕交易或不正當(dāng)投資的指控。其次，公職人員不必再被迫出售財(cái)產(chǎn)。美國前財(cái)長魯賓在擔(dān)任政府職務(wù)之前在美林證券擔(dān)任要職，持有該公司的股權(quán)。在出任財(cái)長前他出售了這些股權(quán)，在之后的美國股市飄升中，其損失可想而知。[3]最后，在理財(cái)方面，信托機(jī)構(gòu)比個(gè)人更專業(yè)。

可有效預(yù)防公職人員以權(quán)謀私，又不損害他們的利益，盲目信托理應(yīng)得到普遍適用，但事實(shí)上該制度應(yīng)者寥寥。據(jù)美國參議院道德委員會(huì)的數(shù)據(jù)，僅7%的美國參議員設(shè)立了盲目信托，而在眾議院，截至2010年，435名議員中僅有12人擁有正式的盲目信托。[6]造成這種現(xiàn)象的原因在于盲目信托的啟動(dòng)成本就高達(dá)數(shù)萬美元，且設(shè)立和維護(hù)盲目信托通常是一個(gè)復(fù)雜的過程。由此可見，為了避免高成本和復(fù)雜的過程，多數(shù)公職人員并不會(huì)主動(dòng)選擇這種制度，這大大制約了盲目信托作用的發(fā)揮。

2.1.2 臺(tái)灣地區(qū)

為避免出現(xiàn)公職人員不愿設(shè)立信托的情況，一些地區(qū)賦予了盲目信托強(qiáng)制色彩。我國臺(tái)灣地區(qū)就采用了這樣的制度，并稱之為“強(qiáng)制信托”。

臺(tái)灣1993年頒布的 《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》首次規(guī)定了強(qiáng)制信托，強(qiáng)制信托融合了“盲目性”以及“強(qiáng)制性”。該法第2條規(guī)定：正副“總統(tǒng)”、五院正副院長、政務(wù)官、立法委員、省市長、省 (市)議員、縣(市)長應(yīng)將其個(gè)人及其配偶、未成年子女一定金額以上之不動(dòng)產(chǎn)及上市股票，信托與政府承認(rèn)之信托業(yè)代為管理、處分。其他公職人員因其職務(wù)關(guān)系對特定財(cái)產(chǎn)具有特殊之利害關(guān)系者，亦同。該規(guī)定旨在避免主導(dǎo)決策的公職人員在擬定政策過程中牟取不當(dāng)利益。“強(qiáng)制信托使公職人員的大額財(cái)產(chǎn)和股票直接由政府承認(rèn)的信托公司代為管理處分交易，直接堵塞貪官污吏們非法收入的主要來路。因?yàn)槔霉善毙匈V是現(xiàn)在最大的行賄方式之一，例如日本、意大利近年的官場丑聞主要就是股票舞弊案?！盵7]

強(qiáng)制信托制度的確立在臺(tái)灣引起巨大反響，許多人抨擊其過于嚴(yán)厲。反對意見主要包括：（1）公職人員財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制，涉嫌違憲；（2）強(qiáng)制信托為臺(tái)灣首創(chuàng)，并無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒；（3）信托費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題以及受托人不當(dāng)處分造成信托財(cái)產(chǎn)損失的賠償問題，缺乏明確規(guī)定；（4）臺(tái)灣信托機(jī)構(gòu)難以令人信賴。對于上述詰難，贊成強(qiáng)制信托者反駁道：（1）公務(wù)員掌握公權(quán)力，對其財(cái)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)加以約束，應(yīng)屬合理；（2）強(qiáng)制信托在世界上雖無先例，但基于現(xiàn)實(shí)需求，臺(tái)灣不妨開此先例，在實(shí)踐中再逐步使之完備。[7]

但按照最初的規(guī)定，強(qiáng)制信托的“盲目性”有可能非但無以防弊，反而為貪官污吏提供了隱匿財(cái)產(chǎn)的通道。因此2008年的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》摒棄了“盲目性”，由公職人員保留信托財(cái)產(chǎn)的管理、處分權(quán)，該法第3、4條規(guī)定：“為了避免公職人員以指示或其他方法遂行利益輸送，委托人或其法定代理人對信托財(cái)之管理或處分欲為指示，需先申報(bào)始得為之?！鼻摇俺怯欣U納稅捐、規(guī)費(fèi)、清償信托財(cái)產(chǎn)必要，否則受托的信托業(yè)者不得處分信托財(cái)產(chǎn)?！敝档靡惶岬氖窃撝贫炔⒎敲つ啃磐?，但也不屬于消極信托，因信托機(jī)構(gòu)雖無權(quán)處分信托財(cái)產(chǎn)，但有權(quán)在不改變信托財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的前提下管理信托財(cái)產(chǎn)。該修改確保了公職人員財(cái)產(chǎn)交易的公開性，也一定程度上兼顧了公職人員對財(cái)產(chǎn)處分及管理的權(quán)利。

2.1.3 韓國

韓國在2005年修訂的《公職人員倫理法》中，確立了 "株式白紙信托"制度（韓音譯，即股票保密信托“Blind Trust”）。在該制度下，委托人把財(cái)產(chǎn)投資交給受托人打理，受托人不向任何人披露投資情況且原則上不受委托人影響。[8]

盧武鉉執(zhí)政期間，大量高級(jí)公職人員因持有股票獲利而難逃內(nèi)幕信息交易的嫌疑。在各方的強(qiáng)烈呼吁下，株式白紙信托制度應(yīng)運(yùn)而生。通過該制度的設(shè)置，可以有效降低公職人員利用職權(quán)或身份通過股票投資不法獲利的可能性。

株式白紙信托制度的設(shè)立借鑒了盲目信托與強(qiáng)制信托?！豆毴藛T倫理法》第十四條規(guī)定，相應(yīng)的公務(wù)員本人及其利害關(guān)系人所持有的股票總價(jià)額超過一定數(shù)額外的部分，從超過之日起1個(gè)月以內(nèi)由其本人或要求利害關(guān)系人將有關(guān)股票出售或是簽訂 “株式白紙信托合同”，同時(shí)將該行為報(bào)告給登記機(jī)關(guān)。該法條進(jìn)一步規(guī)定：“公開對象者等和利害關(guān)系人不得參與信托財(cái)產(chǎn)的管理、運(yùn)營和處分。公開對象者等和其利害關(guān)系人不能要求提供有關(guān)信托財(cái)產(chǎn)的管理、運(yùn)營和處分的信息，信托機(jī)關(guān)也不能提供相關(guān)信息?！盵8]

株式白紙信托制度既包含“強(qiáng)制性”也包含“盲目性”，其意圖在于通過“強(qiáng)制性”保障該制度的貫徹落實(shí)，之后以“盲目性”達(dá)到杜絕貪腐風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2.2 啟示

通過上文的介紹可以看出，美國所采用的為盲目信托制度，臺(tái)灣地區(qū)采用的為強(qiáng)制信托制度，而韓國采用的是“盲目”與“強(qiáng)制”結(jié)合的信托制度。

美國的盲目信托制度，其優(yōu)點(diǎn)在于給予了公職人員選擇權(quán)，并具有“保密性”。但優(yōu)點(diǎn)同時(shí)也能成為缺點(diǎn)。從美國的實(shí)踐情況可以得出該項(xiàng)制度的適用無法得到保障，且其因具有保密性可能反而成為官員藏匿財(cái)產(chǎn)的工具。此外委托人是否與受托人“阻隔”也無法得到保障，極易出現(xiàn)雙方私下串通的情形。例如2005年，美國參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖比爾·弗里斯特要求他的受托人賣掉價(jià)值1000萬美元的HCA公司股份。HCA是由其家人創(chuàng)辦的一家醫(yī)療公司。而幾天后，該公司股票市值便狂跌十分之一。此事造成了巨大的政治影響。[6]拋開該“盲目信托”的受托人并未獨(dú)立運(yùn)作信托不提，很明顯，委托人知道受托人并未將他在該公司中的股份全部賣出。而韓國的株式白紙信托制度也存在同樣的不足。

臺(tái)灣地區(qū)考量了盲目信托的不利影響并對其提出了修正，即規(guī)定由公職人員決定信托財(cái)產(chǎn)的處分，但必須事前公開其指令。這樣一來，官員的行為將受到監(jiān)督機(jī)關(guān)以及民眾的監(jiān)督，其財(cái)產(chǎn)為信托機(jī)構(gòu)所控制，無法私下處分財(cái)產(chǎn)，若公職人員有與信托機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)為己牟利的行為，將會(huì)很容易被注意到。信托公司作為受托人，其公信力以及財(cái)產(chǎn)管理能力也不再成為相關(guān)制度開展的羈絆。但臺(tái)灣的制度也存在不足，即對違反者的處罰力度不足，僅是處以一定數(shù)額內(nèi)的罰款。

由此看來，參照臺(tái)灣地區(qū)的強(qiáng)制信托制度，建立起我國的公職人員強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度是一個(gè)較為理想的選擇。公職人員強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)包括：（1）該制度為事前防范措施。當(dāng)今反腐力量多集中于事后追查，若結(jié)合信托制度進(jìn)行事前防范，會(huì)取得更好的效果；（2）公職人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到保障，既不必被迫出售敏感資產(chǎn)，又不必?fù)?dān)心信托公司會(huì)不當(dāng)處分信托財(cái)產(chǎn)；（3）由信托公司控制信托財(cái)產(chǎn)，可以防止官員私自處分財(cái)產(chǎn)而不上報(bào)。

該制度有3個(gè)問題尚待進(jìn)一步探究，包括：（1）如何界定信托財(cái)產(chǎn)的范圍；（2）如何防止官員在信托設(shè)立前轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)；（3）如何監(jiān)督官員的海外財(cái)產(chǎn)。

綜上，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)踐情況并結(jié)合我國的實(shí)際，強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度比盲目信托制度更容易達(dá)到預(yù)期的效果，但須在細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上仔細(xì)斟酌，以符合我國國情。

3 我國公職人員強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度的構(gòu)建

在公職人員強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度中，強(qiáng)制信托的委托人與受益人是法律所規(guī)定的公職人員，受托人為主管部門所確定的信托機(jī)構(gòu)。信托財(cái)產(chǎn)的管理方式由雙方在合同中約定，信托機(jī)構(gòu)可以被賦予信托財(cái)產(chǎn)管理方面的自由裁量權(quán)，但除特殊情況，對信托財(cái)產(chǎn)的處分只可由委托人決定，這樣既可以發(fā)揮信托機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，又可以避免因信托機(jī)構(gòu)的不當(dāng)處分而造成的損失。受托人按照委托人的指示進(jìn)行管理與處分信托財(cái)產(chǎn)的行為，任何指示都應(yīng)在實(shí)施前由雙方分別上報(bào)給主管部門。

當(dāng)公職人員出現(xiàn)異常的財(cái)產(chǎn)交易指示時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)將對其進(jìn)行調(diào)查。若公職人員無法合理解釋或拒絕解釋相關(guān)情況，則違反了說明義務(wù)，應(yīng)對其進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查。

在建立公職人員強(qiáng)制信托財(cái)產(chǎn)制度時(shí)，有以下幾個(gè)方面值得注意：

（1）制度的適用對象

并非所有官員都有機(jī)會(huì)以權(quán)謀私，因此該制度應(yīng)針對"敏感度高"的公職人員，以避免適用范圍過大而導(dǎo)致成本過高但效率過低?？梢赃m用的對象包括地產(chǎn)主管部門、國企以及證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公職人員。

（2）信托財(cái)產(chǎn)的范圍

信托財(cái)產(chǎn)的范圍應(yīng)包括公職人員的不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券及其他除正常生活所需以外的財(cái)產(chǎn)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)酌情納入信托財(cái)產(chǎn)的范圍。對于臺(tái)灣地區(qū)曾出現(xiàn)的法律未規(guī)定的特殊財(cái)產(chǎn)，如高爾夫球證、各種會(huì)員卡，名貴珠寶首飾、甚至貴重寵物植物，立法上可作概括式規(guī)定，以加大靈活性，在實(shí)踐中由監(jiān)督機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況認(rèn)定。

在我國夫妻財(cái)產(chǎn)雙方共有，故配偶和未成年子女的財(cái)產(chǎn)也應(yīng)包含。值得注意的是成年子女的財(cái)產(chǎn)應(yīng)如何看待。在我國公職人員通過成年子女持有財(cái)產(chǎn)的情況并不罕見，因此有限度的將符合條件的成年子女財(cái)產(chǎn)也納入信托財(cái)產(chǎn)的范圍是否可行值得進(jìn)一步探討。

（3）受托人的規(guī)定

受托人應(yīng)為政府所批準(zhǔn)的特定信托公司，政府應(yīng)對信托公司按照規(guī)模、人員、管理、業(yè)績等條件進(jìn)行篩選，以保障公職人員財(cái)產(chǎn)的安全。

（4）信托財(cái)產(chǎn)的管理、處分權(quán)

委托人應(yīng)與受托人簽訂信托合同以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。信托財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)應(yīng)歸屬于委托人，管理權(quán)由雙方協(xié)商決定。同時(shí)委托人以及受托人應(yīng)將委托人對受托人發(fā)出的指令提前于監(jiān)管部門處備案。

［1］方嘉麟.信托法之理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2011.

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