肖鵬軍 盧運如 蘇敏晶 陳惠芳

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加速，城市建設(shè)的步伐也明顯加快，導(dǎo)致了城市用地的急劇膨脹，部分村落轉(zhuǎn)眼間被納入城市建設(shè)用地的范圍，成為城市中的一個特殊地域——“城中村”。

長期以來，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施缺失，村民違法建筑、違法占地的現(xiàn)象屢禁不止；同時，因為管理薄弱與外來人員混雜，城中村的消防安全、治安計生等問題突出，這些問題不僅影響到城中村內(nèi)居民的生活質(zhì)量，而且影響城市的整體環(huán)境和發(fā)展。為了更好地改善人居環(huán)境，建設(shè)文明、生態(tài)、和諧的宜居城市，對城中村進(jìn)行改造已成為城市發(fā)展的必然。

一、公民參與城中村改造的內(nèi)涵和意義

隨著城中村改造的進(jìn)一步推進(jìn)，國內(nèi)學(xué)者從城市規(guī)劃、改造模式、文化整合、拆遷補償?shù)冉嵌瘸霭l(fā)，對 “城中村”問題進(jìn)行了多方面多視角的深入研究。這些研究既豐富了 “城中村”研究，也為制定相應(yīng)的政策提供了重要依據(jù)，但較少觸及公民參與方面的研究。城中村改造作為城市公共治理的重要組成部分，不再是純粹的政府行為，而是涉及多方利益的一項社會活動，其公共性也決定了政府必須為不同利益群體的利益交涉和意見交流提供制度化的平臺。

然而在中國一些地方，缺乏公民參與下的大拆大建式的城中村改造常常導(dǎo)致社會矛盾的激化和各種利益的沖突。例如在廣州冼村的改造工作中，政府在事先不咨詢村民意愿的情況下，一紙通告就勒令期限進(jìn)行改造和動遷，而村民對政府城中村改造中的不滿情緒又無法通過正常的參與渠道實現(xiàn)利益訴求的表達(dá)，導(dǎo)致發(fā)生了集體上訪、靜坐示威等沖擊政府部門的突發(fā)性和群體性事件。這樣的社會事件，不僅影響了社會穩(wěn)定和城中村改造的工作進(jìn)程，也影響了政府的形象。所以，在城中村改造中積極引入公民參與機制，發(fā)揮公眾參與的重要作用，使公民的意愿得以表達(dá)，公民的需求得以滿足，公民的利益得以維護(hù)，對城中村改造工作的順利完成和城市的和諧發(fā)展具有重要的意義。

（一）城中村的定義

城中村是中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象，隨著城市用地的擴展，越來越多的原在郊區(qū)的村落和耕地被納入城市用地范圍，但因土地、戶籍、人口、行政管理等多方面的城鄉(xiāng)二元體制，它們沒有真正被納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃與管理中，在生產(chǎn)方式、生活方式、建設(shè)景觀等各方面依然保留著濃厚的農(nóng)村居民特征。本文對城中村的界定是指位于繁華的市區(qū)中、被現(xiàn)代城市建筑包圍或半包圍、已經(jīng)沒有農(nóng)用耕地、具有城鄉(xiāng)二元管理體制特征的設(shè)施簡陋的居住地。

（二）公民參與的定義

在漢語中，公民參與有許多相近的名詞，如 “公眾參與”、 “政治參與”、 “公共參與”等，這些概念都有各自使用的學(xué)術(shù)領(lǐng)域和議題范圍，其涉及的參與行動與意義大致相同，但是公民參與更為強調(diào) “公民透過參與的行為所表現(xiàn)的公民資格、權(quán)利和義務(wù)”。①李圖強：《現(xiàn)代公共行政中的公民參與》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004年版，第37頁。

對于公眾參與的涵義，由于國內(nèi)外學(xué)者側(cè)重角度的不同，往往會做出不同的描述，但在結(jié)構(gòu)方面存在某種一致之處，定義的結(jié)構(gòu)一般都包括參與主體、參與客體、參與途徑這三個基本元素， 即 “誰參與”、 “參與什么”、 “怎樣參與”。 在結(jié)合中西方學(xué)者對公眾參與定義的理解上，本文把城中村改造的公民參與概述為一切非政府的公民或團(tuán)體直接參與到他們自己切身利益的公共政策即城中村改造的過程中去，使他們能夠通過各種有效的途徑，充分表達(dá)自己的意見，形成合意，對城中村改造產(chǎn)生積極而有效的影響。其中，城中村改造涉及的主體除了確定性的參與主體：城中村村民、政府部門、開發(fā)商外，還包括預(yù)期性的參與主體：規(guī)劃師、臨近村村民、社會公眾、媒體、公益性組織等。

二、公民參與城中村改造的價值分析

（一）有助于城中村改造的公共利益取向，實現(xiàn)社會監(jiān)督

城中村改造作為一項公共政策，必須以公共利益作為價值取向和邏輯起點，以“公平、公正”原則作為保障。而對于公共利益的定義，在 《公共政策詞典》里是指社會或國家占絕對地位的集體利益而不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。②［美］E·R·克魯斯克，B·M·杰克遜：《公共政策詞典》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1992年版。城中村改造是一個復(fù)雜的過程，涉及多方的利益，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，少數(shù)政府人員會采取各種方法謀取個人私利，或者政府部門服從于開發(fā)商等利益集團(tuán)的尋租活動而導(dǎo)致城中村改造的目標(biāo)取向背離公共利益。而城中村村民在這場利益博弈中處于弱勢群體的地位，如果在改造決策中對自已的居住空間沒有一點發(fā)言權(quán)，甚至在事前沒有知情權(quán)的情況下，政府就一紙公文下令限期搬遷，難以體現(xiàn)社會的公正，還會引發(fā)一系列的社會問題。所以，公民通過合法的途徑普遍參與城中村改造過程，有益于形成各種利益力量和利益集團(tuán)之間的博弈制衡局面，促使政府在城中村改造中不得不考慮多方面的利益訴求，減少各種權(quán)錢交易和尋租行為，形成代表公共利益的城中村改造政策。

（二）有助于城中村改造的合理性與科學(xué)性，減少政府決策失誤

城中村改造是一項綜合性很強的工作，涉及眾多學(xué)科和專業(yè)知識。在改造決策和實施的過程中，僅僅依靠政府和規(guī)劃專家的智慧和經(jīng)驗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為 “不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。③李學(xué)余：論公共政策制定中公眾參與的必要性，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2004年第12期，第16頁。公民參與城中村改造，從不同角度、不同層次給政府提供了關(guān)于城中村改造的豐富信息、觀點和解決問題的方案，使城中村改造更趨于合理化、科學(xué)化。例如，對于一些古建筑、古街道的保護(hù)，政府更多的是從城中村的整體利益及城中村文化角度考慮，希望盡可能地保護(hù)歷史見證物的完整性，讓優(yōu)秀的歷史文化得以沉淀，但生活在城中村的居民可能更關(guān)心的是改造后的居住環(huán)境、生活質(zhì)量和合理的拆遷補償費用。所以，作為行政部門，即使城中村改造決策的初衷是善意的，或者從長遠(yuǎn)和宏觀看是有利于民眾的根本利益的，并不代表無需進(jìn)行民意溝通，如果忽略了公民參與，就會導(dǎo)致公民對城中村改造的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。

所以說，城中村改造中的公民參與有助于政府充分考慮和重視公民的利益和愿望，并把城中村改造目標(biāo)的確立和城改措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)上，從而減少城中村改造決策的盲目性，提高城中村改造的科學(xué)性。

（三）有助于提高公眾對城中村改造的認(rèn)同，推動其順利實施

在當(dāng)代，對公民負(fù)責(zé)，為公民服務(wù)已成為世界各國政府奉行的首要理念。但是，公共政策的有效執(zhí)行需要公民的密切配合，如果公民是被動的、消極的，那么政策的效果就會大打折扣或成本大增。一方面，公民參與城中村改造的過程實際上是一個宣傳、解釋城中村改造的絕佳時機，可以加深他們對城中村改造意義和意圖的理解，大大減少政策解釋方面的問題，更容易得到公民的廣泛支持，減少了執(zhí)行過程中的阻力。另一方面，美國學(xué)者蓋伊·彼得斯認(rèn)為，參與模式的主要優(yōu)點在于， “它強調(diào)讓公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正?！雹埽勖溃萆w伊．彼德斯：《政府未來的治理模式》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第144頁。城中村村民通過親自參與城中村改造過程，理性地表達(dá)自己的意見，耐心地傾聽他方的意見，討論、妥協(xié)、直至最終達(dá)成共識，實現(xiàn)城改政策的有效整合，城中村村民從中也深刻體會到了城中村改造的種種不易，對政府的信任感大大增加，從而以積極、正面的態(tài)度推動城中村改造的順利實施。

三、公民參與廣州市獵德村城中村改造的現(xiàn)狀分析

（一）獵德村改造的概況

廣州市獵德村處在廣州規(guī)劃中的珠江新城中央商務(wù)區(qū)的黃金地帶，擁有900多年歷史、7800多名村民，是廣州市內(nèi)較大規(guī)模的城中村，和其他城中村一樣，存在著較差的交通、治安和生活環(huán)境等問題。為了迎合廣州亞運會的舉辦，實現(xiàn)完整的中心規(guī)劃，獵德城中村改造工程在2008年正式動工，成為廣州首個改造的城中村。在“市、區(qū)政府主導(dǎo)，以村為實施主體”的總體思路下，歷時三年的城中村改造順利完成，獵德村民得到了實惠，如期回遷，獵德的鄉(xiāng)土文脈、嶺南水鄉(xiāng)文化也得以保護(hù)和延續(xù)，真正實現(xiàn)了依法改造、和諧改造，成為廣州城中村改造的首例成功典范。⑤人民網(wǎng)．廣州獵德“城中村”整體改造無強拆無上訪［DB／OL］．［2011-02-01。 http：／／www．tianjinwe．com ／rollnews／201102 ／t20110201_3344561．html．

（二）獵德城中村改造中公民參與的現(xiàn)狀

獵德村改造中能堅持民主公開的原則，把村民作為主體介入拆遷過程，充分尊重村集體和村民的合法利益，最大程度地實現(xiàn)了政策公開化、透明化，保證了整體改造的零強拆零上訪。

在城中村改造準(zhǔn)備階段，獵德村把村民代表大會作為改造項目動員的重要途徑，向廣大村民宣傳城中村改造的必要性和意義，同時，獵德村委會通過調(diào)查問卷、個別談話等方式充分聽取村民意見，并整理相關(guān)信息向政府部門反饋，以便為接下來的拆遷方案、臨時安置方案的制定提供更科學(xué)的決策。

關(guān)于城中村拆遷方案標(biāo)準(zhǔn)、臨時安置方案的制定、涉及方案的選擇等關(guān)鍵問題，獵德村經(jīng)過多次會議研究，召開股東代表大會通報情況，并將決議權(quán)交給股東代表或全村戶長，而每一個村民通過村民代表大會參與到討論中來，讓村民充分享有民主議事、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，所有的決策經(jīng)表決通過后才執(zhí)行實施。補償面積的確定，是與村民自身利益最為密切也是關(guān)系最為密切的問題，獵德村公司在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，開會研究制定補償安置方案，并引入群眾監(jiān)督，實行交叉復(fù)查，杜絕了以權(quán)謀私，最后通過民主形式確定了 《獵德村補償安置方案》，這一補償方案贏得了99．9%以上村民的理解和支持，保證了拆遷工作的順利進(jìn)行。⑥網(wǎng)易新聞．99．9%獵德村民同意補償安置方案［DB／OL］．［2007-10-13］。http：／／news．163．com／07 ／1013 ／10 ／3QM6UM5L000120GU．html．

在改造方案確立后，獵德村村集體能定期召開村民代表大會，讓村民監(jiān)督改造過程中資金使用情況、拆遷補償和住房安置等決策的落實情況，使改造事務(wù)盡量做到公平、公正、公開。

（三）獵德城中村改造中公民參與解析

廣州市獵德城中村改造中能積極引入村民參與與群眾監(jiān)督，保障了村民的合法權(quán)益，其成功的改造模式也為中國城中村改造提供了參考和借鑒。但公民參與方面還是存在一些不足：

1．參與主體局限于直接相關(guān)利益者，不能體現(xiàn)多元化

在獵德城中村的改造中，被征詢的對象僅限于擁有產(chǎn)權(quán)的居民，其他社會公眾，如外來務(wù)工人員、城市居民等被排除在外，并沒有發(fā)揮他們的能力和調(diào)動他們的參與熱情，更是缺少由公民組織的非營利組織、公益組織的參與。作為直接利益相關(guān)者的本村村民，會因過分關(guān)注自身的利益而忽視整體的觀念，但其他社會公眾能從不同角度、不同層次提出城中村改造的意見和觀點，促進(jìn)政策的可接受性。尤其是作為中介組織的非營利性組織，能通過集聚的公民力量影響政府的決策，推動政府與村民的有效溝通。獵德村村民對于一開始村委會制定的賠償方案中增加部分回遷房的購買單價不滿意，認(rèn)為太高，但村民除了在村民代表大會上表示不滿，或者與親戚、朋友討論這些非正式的口口相傳渠道之外，卻沒有相關(guān)正規(guī)的組織能幫助村民表達(dá)他們的意愿，最后還是村民通過組織游行給村委施加壓力才爭取了合理的價格。由此可見，村民的參與形式主要是在政府主導(dǎo)下的個體參與，以個體的形式表達(dá)自己的意見，缺乏組織化的形式。

2．村民缺乏專業(yè)知識，參與程度較低

從參與的程度來看，公眾參與城中村改造從低到高的程度依次是：享有知情權(quán)—擁有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)—獲得選擇權(quán)—擁有決策權(quán)，參與程度越高，說明改造項目更能貼近居民，尊重公眾意愿。⑦李麗霞：公眾參與視閾下城中村改造模式建構(gòu)，《河南廣播電視大學(xué)學(xué)報》，2009年第1期。

在獵德城中村改造中，對于城中村整體規(guī)劃、拆遷補償安置方案等問題的決策，政府雖然邀請了專家、規(guī)劃部門和村民一起進(jìn)行討論，尊重村民的參與權(quán)，但是由于村民缺乏相關(guān)專業(yè)知識，不懂規(guī)劃方案，也不能提出使規(guī)劃方案和草圖更完善的意見和建議，政府又沒有給予有效的普及和宣傳，村民參與的積極性不高。雖然在戶型選擇的時候村民有所參與，但主要是在規(guī)劃師及村委已經(jīng)制定好的戶型方案中進(jìn)行選擇，對戶型不滿的意見也沒能得到有效的傳達(dá)。另外，獵德城中村改造的公民參與更多的是在改造方案準(zhǔn)備階段和實施階段的參與，村民在改造完成后的參與積極性不高，很少有村民對改造的實施效果向村委進(jìn)行有效的反饋和溝通。總的來說，獵德城中村改造中的村民參與相對被動，參與層次較低，屬于公眾參與的初級階段。

3．村民參與注重物質(zhì)現(xiàn)實，有關(guān)公共利益方面參與較少

馬克思認(rèn)為，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。在城中村改造中，不同的參與主體有不同的利益訴求，如政府部門是希望在提高城市建設(shè)水平的同時參與到城中村土地開發(fā)利益分配，開發(fā)商是希望謀求利益的最大化，而村民是希望維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，獵德村村民出于保護(hù)自身利益的考慮，在城中村改造中具有較強的參與動力。但是，村民在參與過程中，體現(xiàn)出了很強的逐利性質(zhì)，村民參與最為積極的是與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)益性參與，同時在戶型選擇、養(yǎng)老就業(yè)等涉及自身利益的現(xiàn)實問題上表現(xiàn)出較高的參與熱情，在自身利益受損時甚至通過上訪、游行等渠道來維護(hù)自身的合法利益。城中村改造，作為對城市空間布局的一種安排，改造過程中涉及公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，村民作為道路、供水、綠地、學(xué)校、商店等基礎(chǔ)設(shè)施的享用者，卻在公共利益政策的制定方面參與熱情不高。另外，歷史悠久的獵德村承載著具有地域性代表的古村落民俗文化和建筑文明，村民在對于如何保護(hù)這些歷史文化環(huán)境和建筑這些問題時卻表態(tài) “完全尊重政府決策”，很少提出自己的意見。村委在制定這些設(shè)施的方案時，對村民進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查，希望他們提出建議和表達(dá)自己的意愿，很多村民卻以自己的水平有限為理由拒絕參與。因此，政府應(yīng)該加強對城中村改造的宣傳，讓村民認(rèn)識到公共利益方面的設(shè)施建設(shè)與自身的密切關(guān)系和對自己的重要影響，引起村民的關(guān)注，激發(fā)村民的參與興趣。

4．公民參與渠道相對單一

由于城中村改造與村民的切實利益休戚相關(guān)，不僅可以為村民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而且改造后的生活條件、居住環(huán)境也有所提高，所以村民有著很強的參與需求和參與動力。在獵德城中村改造中，村民參與的最主要途徑是通過村民代表大會，補償方案的制定與公布也都是主要通過村民代表大會進(jìn)行溝通的，可以說村民代表大會是目前城中村村民參與的一個最為重要的正式的制度安排。除此之外，政府還象征性地召開過座談會、聽證會，但是效果都不明顯，村民更多的是通過口口相傳等非正式的渠道表達(dá)自己的意見。雖然獵德村委會有在 “獵德在線”網(wǎng)頁進(jìn)行城中村改造相關(guān)政策的公示，但是沒有定期發(fā)表和更新相關(guān)內(nèi)容，公民無法獲取充分的信息，更缺少公民參與討論的互動與交流版塊，以政府的自上而下的單向傳播為主。另外，獵德城中村改造中的公民參與缺少媒體、非政府的利益團(tuán)體這些有影響力的渠道，不能很好地發(fā)揮其他社會公眾對城中村改造中少數(shù)政府官員和開發(fā)商自利行為的監(jiān)督作用?？偟膩碚f，獵德村改造中的公民參與渠道相對單一，并沒有應(yīng)用新的技術(shù)成果，實現(xiàn)公民參與途徑的多元化。

四、完善城中城改造公民參與的建議

通過對獵德城中村改造中的公民參與情況進(jìn)行分析，雖然現(xiàn)階段的公民參與熱情和公民參與意識有所提高，但是在城中村改造中的公民參與仍存在一些不足之處，本文針對更好地完善城中村改造中的公民參與提出關(guān)于參與主體、參與動力、參與渠道、參與程序四方面的改進(jìn)。

（一）豐富公民參與主體，發(fā)揮各參與主體的作用

在城中村改造中，如果僅僅把村民作為主要甚至是僅有的參與對象，那么改造方案就無法體現(xiàn)多方利益，公民參與的效果將會大打折扣，因此，城中村改造的參與主體多元化是非常有必要的。其中原因：從眾多城市城中村改造的實踐來看，一是由于村民個體掌握的足以影響改造決策的資源非常少，當(dāng)村民的利益受損時，單個村民意見的表達(dá)或行動所起的作用微乎其微，二是城中村改造決策的科學(xué)化需要，村民自身教育水平與掌握的專業(yè)知識畢竟有限，參與對象的擴大化有利于吸取不同層次的信息，優(yōu)化城中村改造方案，三是可以發(fā)揮強大的監(jiān)督作用，制約政府的自利和腐敗行為。

隨著公民力量的發(fā)展，非營利組織作為一種具有一定自治性、志愿性、公益性和非政府系統(tǒng)的社會組織在社會事業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用。在城中村公民參與的主體中，非營利性組織通過能對分散的公眾參與的整合，以一種組織化的形式行使公眾參與的職能。非營利組織本質(zhì)上是利益集團(tuán)，具有利益表達(dá)、聚合功能，能充當(dāng)一種組織和協(xié)調(diào)公民參與的穩(wěn)定的組織機制。⑧李芳：淺析非營利組織在公民參與進(jìn)程中的作用，《山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報》，2005年第10期，第17頁。當(dāng)村民對政策的知情權(quán)得不到保障或者利益受損時，非營利組織會對村民的利益訴求進(jìn)行整合，通過各種途徑表達(dá)自己及代表階層的意見，促進(jìn)政府與村民之間的相互信任和理解。而媒體、其他社會公眾對城中村改造的參與，可以提高政府決策過程的透明度。中國新聞媒介的逐步開發(fā)和發(fā)展，輿論監(jiān)督的力度和效果逐年增強，媒體通過過濾與梳理網(wǎng)絡(luò)情緒化語言，形成理性的公眾輿論，并與政府的決策機制產(chǎn)生互動，成為實現(xiàn)理性對話的平臺。

因此，在城中村改造中積極引入非營利組織、媒體、其他社會公眾等參與主體，能對整個城中村改造過程的協(xié)調(diào)運行產(chǎn)生積極的作用，從而推動城中村改造的順利進(jìn)行。

（二）激發(fā)公民參與動力，提高公民的參與能力

城中村改造作為一項具有公共利益的公共政策，涉及多方的利益主體，公民利益與城中村改造政策的關(guān)聯(lián)性越緊密，公民政治參與的能力越強。⑨羅重譜：公民參與困境與化解策略，《財經(jīng)政法資訊》，2008年第6期。但在城中村改造的實踐中，公民參與動力明顯不足，對于村民而言，一方面是因為村民缺乏利益驅(qū)動，大部分村民已經(jīng)習(xí)慣了目前的居住環(huán)境和滿足于現(xiàn)有的生活方式，而改造的補償費又不高，他們出于保護(hù)自身利益考慮，所以參與積極性不高；另一方面是在公民參與城中村改造的過程中，要求公民具備相宜的參與能力，由于村民自身的教育水平有限，即使具有較強的參與意識，但因為參與能力的局限，不僅不了解城中村改造中涉及的專業(yè)知識，也無法與政府和開發(fā)商進(jìn)行有效的溝通，提出合理有效的意見，因此在一定程度上會挫傷村民的參與積極性。對于其他社會公眾而言，由于沒有具體的利益依托而使得參與動力不足，認(rèn)為城中村改造是政府和該村村民的事，與自己無關(guān)，即使要關(guān)注也是僅僅通過相關(guān)媒介了解城中村改造的相關(guān)信息。

所以，為了激發(fā)村民的參與動力，政府在保障村民合法利益和拓寬參與渠道的基礎(chǔ)上，要通過公示、公民調(diào)查等方式宣傳城中村改造的必要性和意義，讓村民了解改造的實質(zhì)，真正認(rèn)同城中村改造的政策，增強村民參與改造的積極性。另外，為了提升村民的參與能力，政府可以通過座談、咨詢會等形式多方引導(dǎo)和普及城中村改造的基本知識，鼓勵村民自愿加入與自身利益密切相關(guān)的非營利組織，借助利益團(tuán)體的力量提升參與能力。對于其他社會公眾，政府必須通過各種途徑發(fā)布城中村相關(guān)信息和實現(xiàn)政務(wù)公開，讓他們了解到更多的信息，因為只有當(dāng)公眾認(rèn)識到自己有能力影響到城中村改造時，才會積極地參與其中并努力尋找發(fā)揮影響力，因此政府應(yīng)改變公眾與政府在政治資源上不對稱的狀況，擴大公眾參與資源，以平等和開放的姿態(tài)激勵社會公眾的參與。

（三）運用新的通訊技術(shù)，充分拓展公民參與渠道

在城中村改造的實踐中，公民參與城中村改造的渠道相對單一，村民參與城中村改造的主要途徑都是村民代表大會，村民了解信息的主要來源也仍是村民代表大會，而其他公眾也只有通過相關(guān)媒介了解到城中村改造的相關(guān)信息，這是因為政府主要以信息公開的形式向公眾進(jìn)行信息發(fā)布，滿足公眾的知情需要，而忽視了公民的參與需要和與公民雙向溝通的需要。要實現(xiàn)公民在城中村改造準(zhǔn)備階段、方案擬定階段、方案完成階段、實施階段有效的參與，就要保證公民參與渠道的通暢，尤其是村民的意見和建議能向政府反饋，自身的意愿能通過合法途徑進(jìn)行表達(dá)。

伴隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大力發(fā)展信息技術(shù)參與是拓展公民參與渠道的重要途徑，例如網(wǎng)絡(luò)、交互式電視、電話語音郵件系統(tǒng)等新的通訊技術(shù)。⑩薛珊珊：民主與和諧的訴求：擴大公民參與，《政治學(xué)研究》，2010年第6期。尤其是政府可以充分利用網(wǎng)絡(luò)參與具有的實時互動、平等開放、費用低廉等特點，通過開設(shè)城中村改造網(wǎng)站、微博、論壇等收集公眾信息，讓公民了解城中村改造內(nèi)容、提供建議，評價改造效果，從而激發(fā)公民的參與熱情。對于公民而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，使公民更容易接觸到城中村改造相關(guān)的信息和政策、進(jìn)行相關(guān)專業(yè)知識的咨詢和學(xué)習(xí)，更容易找到偏好和需求表達(dá)的途徑，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)出 “聲音”，維護(hù)自己的合法利益。但由于公民借助于新技術(shù)表達(dá)的觀點并不完全具有代表性和存在著公民的意見不夠理性，新的通訊技術(shù)的運用可以作為一種補充手段。

（四）規(guī)范公民參與程序，實現(xiàn)雙向溝通

要真正的實現(xiàn)政府與公眾的雙向溝通，保證公民參與的效果，就要規(guī)范公民參與的程序，引入互動性的參與模式，為各個參與主體的互動溝通提供一個交流平臺，充分發(fā)揮參與主體的優(yōu)勢，優(yōu)化決策方案。徐丹：城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與程序：理想與困境，《湖州師范學(xué)院學(xué)報》，2010年第12期，第32頁。因為 “自上而下式”的參與程序是政府起主導(dǎo)作用，以民意收集為主要內(nèi)容，以單向性為主要特征，但因為相關(guān)信息的不對稱，屬于低層次、 “象征性”的公民參與，更是缺少公民參與后的反饋機制，而“自下而上式”的參與程序雖然能最大限度地發(fā)揮公民參與的作用，但受到社會背景、公民自身水平等因素限制難以實施。在城中村改造中通過引入互動式的公民參與程序，不同主體之間既對峙又合作，通過交流、協(xié)商機制達(dá)成城中村改造的相關(guān)決策，不僅發(fā)揮了政府的引導(dǎo)作用和在城中村改造政策制定中的決策作用，而且也充分發(fā)揮了其他參與主體如規(guī)劃專家、村民、其他社會公眾等參與主體的重要作用。

要規(guī)范城中村改造中公民參與程序，必須在確定參與主體的基礎(chǔ)上，明確公民參與的事項和方式。因為不是改造的所有過程都可以實施公眾參與的，要劃定公眾參與事項的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)從公民在改造中所起的作用談起，公民在參與程序中所起的作用包括：①提供有關(guān)城中村改造的信息；②表達(dá)意愿；③提供技術(shù)支持，這體現(xiàn)了專家的作用。在城中村改造中公民能夠發(fā)揮以上作用的事項，都是可以施行公民參與的事項。鄭志平：城市規(guī)劃編制中的公眾參與程序研究，北京：中國政法大學(xué)研究生院，2010年。公民參與的方式很多，從簡單的公示到復(fù)雜的咨詢委員會、聽證會都可以是公民參與城中村改造的途徑，在現(xiàn)實操作中要針對不同的參與主體、不同的參與事項選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c方式。在最主要的改造方案擬定和方案選擇階段，可利用民意調(diào)查、聽證會、公眾咨詢委員會、技術(shù)援助、公民參與設(shè)計等參與方式，讓公民獲取充分的信息，在平等的基礎(chǔ)上表達(dá)自己的意愿。在很多城中村的實踐操作中，政府往往會忽視改造實施階段和改造反饋階段的公民參與，應(yīng)該開通咨詢中心和電話熱線等方式，便于公民進(jìn)行監(jiān)督和反饋。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在許多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市出現(xiàn)了 “城市包圍農(nóng)村”的城中村，許多政府出于城市可持續(xù)發(fā)展及社會利益最大化的訴求進(jìn)行城中村改造，城中村的改造已經(jīng)越來越成為社會關(guān)注的熱點。城中村改造是城市化發(fā)展過程中的一項極其復(fù)雜的任務(wù)，改造的好壞直接影響城市的推進(jìn)和城市的可持續(xù)發(fā)展。在城中村改造過程中，積極引入有效的公民參與，不僅有利于實現(xiàn)城中村改造的合法性、合理性，更有助于提高公眾對城中村改造的認(rèn)同，推動其順利實施。然而，中國城中村改造中的公民參與也存在一些問題，包括公民參與主體的局限性、公民參與的程度較低、公民參與渠道不暢通等，這在一定程度上影響了中國公民參與城中村改造政策制定和執(zhí)行的效率和效果。因此，要改善中國城中村改造中公民參與的現(xiàn)狀，就必須豐富公民參與主體、激發(fā)公民的參與動力、拓展公民參與渠道和規(guī)范公民參與程序，只有這樣，才能全面提高城中村改造中公民參與的水平，完善中國公民參與城中村改造的進(jìn)程。