馬哲軍，夏克強

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

在1945年召開的黨的七大上，毛澤東代表中國共產(chǎn)黨正式向全國人民提出了建立民主聯(lián)合政府和人民代表大會制度等關(guān)于民主建政的主張，并在后來的解放戰(zhàn)爭中開始領(lǐng)導(dǎo)黨和人民建設(shè)和鞏固人民民主政權(quán)，直至1954年在全國各地的人民代表會議都已代行人民代表大會職權(quán)的基礎(chǔ)上確立了人民代表大會制度，從而完成了民主建政的任務(wù)。在這一過程中，毛澤東逐漸形成了豐富而完整的民主建政思想（包括1945年以前的若干思想，它們與后來的思想具有一脈相承的緊密聯(lián)系），其中既包括民主建政所要達到的根本目的，也包括在具體的社會歷史條件下以適當(dāng)?shù)姆绞酵苿用裰鹘ㄕ约按_保民主建政順利進行的必要條件。回顧和探究毛澤東在新中國成立前后的民主建政思想，就是為了深入地發(fā)掘其歷史意蘊，并對人們從中獲取正確的當(dāng)代價值有所助益。

一、貫徹人民民主的本質(zhì)屬性是民主建政的根本方向

人民民主是當(dāng)整個世界進入無產(chǎn)階級社會主義革命時代以后產(chǎn)生的讓人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)人民自己管理國家的新型民主制度，具有廣泛性、真實性和優(yōu)越性。所謂民主建政，即是指要按照人民民主的本質(zhì)屬性來建設(shè)政權(quán)。這也是毛澤東民主建政思想的核心要義。

（一）確立歷史唯物主義的人民觀，明確建政的取向是實現(xiàn)人民民主的廣泛性

馬克思主義的唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是進行社會變革的主體和決定性力量。毛澤東正是基于這一歷史唯物主義的基本原理，結(jié)合長期的學(xué)習(xí)和實踐，得出了自己的結(jié)論：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力。 ”[1]（P1031）

在樹立了這一世界觀的基礎(chǔ)上，毛澤東進一步認(rèn)為，實現(xiàn)為絕大多數(shù)人所享有的人民民主是與民主革命緊密關(guān)聯(lián)的，指出，“我們實行革命人民的民主，它和資產(chǎn)階級的民主、舊民主是不同的，它是更廣泛的民主”。[2]（P337）他之所以把人民民主視作革命人民的民主，是由于帝國主義、封建主義以及官僚資本主義在中國的統(tǒng)治，需要以無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的、發(fā)動人民大眾的民主革命才能推翻，“在政治上，革命的實質(zhì)是政治意識的迅速擴展和新的集團迅速被動員起來投入政治”，[3]（P221）而正是這種動員群眾為自身利益而奮斗的革命，能夠使廣大人民的歷史創(chuàng)造者的作用充分發(fā)揮出來，因而這也是人民民主得以實現(xiàn)的最有利契機。毛澤東強調(diào)指出，當(dāng)進入無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命階段以后，“中國無產(chǎn)階級、農(nóng)民、知識分子和其他小資產(chǎn)階級， 乃是決定國家命運的基本勢力”；[4]（P674）這些占人口絕大多數(shù)的人們在共同的革命目標(biāo)下團結(jié)在一起，在革命過程中都有了不同程度的覺悟，在這種情況下，“誰要是想撇開中國的無產(chǎn)階級、農(nóng)民階級和其他小資產(chǎn)階級，就一定不能解決中華民族的命運，一定不能解決中國的任何問題”。[4]（P649）也就是說，革命的人民必須在未來中國的上層建筑中占據(jù)主體地位，享有前所未有的廣泛民主，參與到國家的政治生活中來。

對于以革命人民為主體的人民民主應(yīng)該盡可能廣泛的問題，毛澤東在1948年1月為中共中央起草的黨內(nèi)指示中有過明確的闡述：“在全國，是工人，農(nóng)民（包括新富農(nóng)），獨立工商業(yè)者，被反動勢力所壓迫和損害的中小資本家，學(xué)生、教員、教授、一般知識分子，自由職業(yè)者，開明紳士，一般公務(wù)人員，被壓迫的少數(shù)民族和海外華僑，聯(lián)合一道，在工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）的領(lǐng)導(dǎo)之下，打江山坐江山，而不是少數(shù)人打江山坐江山。 ”[5]（P1268-1269）

（二）確立人民民主專政的國體觀，明確建政的準(zhǔn)則是維護人民民主的真實性

人民民主的真實性要求人民當(dāng)家作主的權(quán)利有制度、法律和物質(zhì)的保障。確立什么樣的國體對于實現(xiàn)這一要求至關(guān)重要，因為它決定了國家的政權(quán)由誰來掌握，以及如何維護統(tǒng)治階級的民主權(quán)利。關(guān)于國體的含義，毛澤東曾給出過明確的回答：國體“只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位”。[4]（P678）在作為新中國政權(quán)理論基礎(chǔ)的文章 《論人民民主專政》中，毛澤東首先否定了在中國建立資產(chǎn)階級共和國和實行資產(chǎn)階級專政的可能性，指出，“資產(chǎn)階級的共和國，外國有過的，中國不能有，因為中國是受帝國主義壓迫的國家”，[5]（P1471）“民族資產(chǎn)階級之所以不能充當(dāng)革命的領(lǐng)導(dǎo)者和所以不應(yīng)當(dāng)在國家政權(quán)中占主要地位，是因為民族資產(chǎn)階級的社會經(jīng)濟地位規(guī)定了他們的軟弱性，他們?nèi)狈h(yuǎn)見，缺乏足夠的勇氣，并且有不少人害怕民眾”。[5]（P1479）關(guān)于中國應(yīng)該確立什么樣的國體和領(lǐng)導(dǎo)階級，毛澤東指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗，集中到一點，就是工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。 ”[5]（P1480）這就是說，在人民民主專政的國家中，處于統(tǒng)治階級地位的是人民，“人民是什么？在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級。”[5]（P1475）人民民主專政之所以必須由工人階級來領(lǐng)導(dǎo)，是因為只有工人階級最有遠(yuǎn)見，大公無私，最富于革命的徹底性。而且，毛澤東還明確強調(diào)，“對人民內(nèi)部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政”。[5]（P1475）任何民主都具有階級性，有什么樣的國體就決定了有什么樣的民主，人民民主也不例外。由工人階級、農(nóng)民階級、城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級所組成的階級聯(lián)盟在工人階級的領(lǐng)導(dǎo)下成為國家的統(tǒng)治階級，并對一小撮反動派實行專政，這就從根本上保證了人民民主的實現(xiàn)。

（三）確立民主集中制的政體觀，明確建政的目標(biāo)是發(fā)揮人民民主的優(yōu)越性

民主的實質(zhì)在于人民能夠掌握權(quán)力，因而平等原則、多數(shù)原則與人民主權(quán)原則是其基本要義，其中人民主權(quán)原則是重中之重；然而，舊的民主制度往往被占人口少數(shù)資產(chǎn)階級所壟斷，成為其壓迫平民的工具。人民民主的優(yōu)越性就在于能夠真正地落實人民主權(quán)原則，讓人民可以按照自己的意志來管理國家，決定自己的命運。由無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政國家確保了對人民主權(quán)原則的實踐，但如何在具體的政治活動中貫徹這一原則則需要相應(yīng)的政體形式。毛澤東根據(jù)多年革命斗爭的實踐，把民主集中制這一馬克思主義政黨的組織原則運用到國家的政體當(dāng)中，使其與人民民主專政的國體相得益彰。在1948年中共中央政治局的九月會議上，毛澤東就明確談到國家未來的政體應(yīng)該是民主集中制的，他說，“我們政權(quán)的制度是采取議會制呢，還是采取民主集中制？……我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會制”。[6]（P136）

關(guān)于民主和集中在政體意義上的辯證關(guān)系，毛澤東早在1937年與英國記者貝特蘭談話時就作過系統(tǒng)的闡述：“一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，其執(zhí)行必能順利無阻。 這就是集中制的意義。 ”[4]（P383）后來，毛澤東還結(jié)合中國的人民民主是在革命斗爭中獲得的這一實際，進一步指出，只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對革命的敵人。

關(guān)于采用何種具體的政權(quán)組織形式來貫徹民主集中制，毛澤東提出了人民代表大會制度這一構(gòu)想。他認(rèn)為：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動。 ”[1]（P1057）不難看出：就人民代表大會制度對民主集中制的實踐而言，它通過人民代表大會擁有決定大政方針和選舉政府的高度權(quán)力來落實民主，又通過政府集中權(quán)力執(zhí)行民意機關(guān)制定的法律和政策、處理各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)來落實集中，從而使民主集中制外化為處理人民與代表機關(guān)、代表機關(guān)與行政機關(guān)之間關(guān)系的原則，讓人民民主的優(yōu)越性得到有效發(fā)揮。

二、開好人民代表會議是民主建政的主要途徑

人民代表會議在最初又被稱為各界代表會議或各界人民代表會議，它是中國共產(chǎn)黨人在解放初期特殊歷史條件下實踐人民民主的主要制度載體，也是作為人民民主專政國家根本政治制度的人民代表大會制得以確立的重要過渡形式。毛澤東把開好人民代表會議作為新中國成立前后民主建政的主要路徑，通過它循序漸進地落實人民民主，為人民代表大會制度的確立做好了充分的準(zhǔn)備。

（一）把人民代表會議作為政權(quán)獲取合法性的渠道

任何一個政府的存在都需要合法性作為其支撐，當(dāng)世界上絕大多數(shù)國家都步入政治現(xiàn)代化進程以后，這種合法性就來源于執(zhí)行民主政治和順應(yīng)民意，作為更高級民主制度的人民民主在這方面更是必須優(yōu)于舊的民主制度。按照毛澤東原本的建政設(shè)想，“中華人民共和國的權(quán)力機關(guān)是各級人民代表大會及其選出的各級政府”，[5]（P1272）代表廣大人民意志的人民代表大會就是政府獲取合法性的主要渠道。但是，在解放戰(zhàn)爭后期直至建國初期，恢復(fù)國民經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定的任務(wù)異常艱巨，大片新解放區(qū)的土地改革尚未進行，人民也還沒有充分地組織起來并普遍地提高政治覺悟，所有這一切都說明召開普選的人民代表大會的條件還不成熟。而在此時，中共中央和毛澤東非常重視當(dāng)時在農(nóng)村土地改革中創(chuàng)造的召開各界人民代表會議的新經(jīng)驗，因為它標(biāo)志著革命群眾已開始在自發(fā)斗爭中建立起代表自己的政權(quán)組織。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上的講話中指出：“在反對封建制度的斗爭中，在貧農(nóng)團和農(nóng)會的基礎(chǔ)上建立起來的區(qū)村（鄉(xiāng)）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經(jīng)驗。只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”[5]（P1308）在9月的政治局會議上，毛澤東進一步確認(rèn)人民代表會議是新民主主義時期賦予人民民主政權(quán)合法性的制度渠道：“人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。”[6]（P136）在毛澤東等黨中央領(lǐng)導(dǎo)人的悉心指導(dǎo)下，召開人民代表會議（各界代表會）的工作從1949年底開始在全國范圍內(nèi)展開。到1952年，全國所有的省、市、縣都召開了人民代表會議，省、市、縣人民代表會議代行人大職權(quán)的已分別增至19個、85個和436個，絕大部分鄉(xiāng)的人民政府委員會已由鄉(xiāng)的人民代表會議選舉產(chǎn)生；少數(shù)民族地區(qū)，多數(shù)召開了各族各界人民代表會議，并建立了各級的民族自治區(qū)和民族民主聯(lián)合政府。[8]通過人民代表會議選舉政府，為后來實施為人民民主政權(quán)提供合法性的人民代表大會制度做好了充分的制度準(zhǔn)備。

（二）使人民代表會議成為團結(jié)人民的組織武器

人民民主的踐行有賴于政權(quán)機關(guān)與人民建立良好的相互團結(jié)關(guān)系。毛澤東關(guān)于通過各地的人民代表會議來團結(jié)人民的想法，是在指導(dǎo)城市工作中醞釀成熟的。與農(nóng)村地區(qū)在土地改革斗爭中自下而上建立的人民（農(nóng)民）代表會議不同的是，新解放城市的人民代表會議（各界代表會議）原先是在軍事管制委員會和臨時市政府領(lǐng)導(dǎo)下建立的協(xié)議機關(guān)，還不具備完全的政權(quán)性質(zhì)，其潛在的政治作用最初在全黨范圍內(nèi)也并未得到足夠的重視。當(dāng)黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市以后，中共中央和毛澤東就認(rèn)為：城市工作的中心弱點是 “與廣大群眾聯(lián)系不夠”；[9]（P529）在進城以后，“考驗我們能否管理好城市的決定力量是黨的政策掌握了群眾，也就是說群眾擁護了黨的政策”，[9]（P532-533）而要使這一決定力量形成起來，“黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民代表會議是我們的組織武器”。[9]（P533）在毛澤東看來，這個組織武器的優(yōu)勢就在于它能夠通過人民代表參加黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商，實現(xiàn)“黨的組織和各界人民代表親密結(jié)合，經(jīng)過他們?nèi)F結(jié)各界人民，克服困難，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，并克服黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的許多人只相信少數(shù)人的黨內(nèi)干部會議，不相信人民代表會議的官僚主義作風(fēng)”。[6]（P333）要做到這一點，就必須堅決反對形式主義，用實際行動贏得人民對黨的信任。毛澤東為此指示各中央局、分局和野戰(zhàn)軍前委：召開各界代表會議（即后來的人民代表會議），“必須反對形式主義，每次會議要有充分準(zhǔn)備，要有中心內(nèi)容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問題，要展開批評和自我批評，要當(dāng)作一件大事去辦，否則將損害黨的政治威信。 ”[6]（P337）為了把這一設(shè)想落實好，他身體力行，為中央和地方的各級黨委政府做出表率。1949年8月，毛澤東親自出席北平市的各界代表會議，講演號召北平市人民，除了國民黨反動派的殘余及其潛伏的特務(wù)分子以外，一致團結(jié)起來，為克服困難，建設(shè)人民的首都而奮斗。會上，他取出一封隨身帶來的未署名的市民來信 （向他反映物價高漲、捐稅多和失業(yè)多等問題），當(dāng)即交代表會議處理。[10]（P548）這次會議在團結(jié)那些原來并不了解共產(chǎn)黨的社會各界人士方面效果良好，例如當(dāng)與會的清華大學(xué)教授費孝通看到代表們來自社會各個階層、所提議案大都反映社會生活中迫切需要解決的問題時，深感自己上了一堂“民主課”，由此產(chǎn)生了對共產(chǎn)黨親近感。

毛澤東的這一思想在后來被廣泛運用于全國的廣大城鄉(xiāng)。從各地的實踐來看，人民代表會議（各界代表會議）在密切政權(quán)與人民的關(guān)系方面確實起到了很好的作用。中共中央西北局在向中央報告長安縣召開各界代表會的情況時寫道，為了確定會議內(nèi)容，“事前都專門到各鄉(xiāng)和群眾調(diào)查研究，擬好成文的東西，討論起來方便，大家也認(rèn)為合適”，在會議當(dāng)中，“因為黨和政府負(fù)責(zé)人講清楚了政策，并明確表示了態(tài)度，處事又處處表示鄭重和虛心，各界人士更加靠攏過來”；[11]中共中央華北局領(lǐng)導(dǎo)人在報告各城市召開各界代表會的情況時也指出，“往往一次會議，如太原各界代表會議，就可以把敵人過去多年來的反動宣傳一掃而光。認(rèn)為‘共產(chǎn)黨真民主，說到做到，做不到就不說’。增強了共同克服困難的力量。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也受到教育，感覺到黨的決定，群眾不一定執(zhí)行，人民代表會議的決定，群眾則勇于執(zhí)行”。[7]（P26-27）廣大的人民群眾通過這樣的政治參與方式體會了當(dāng)家作主，維護了自身利益，也對共產(chǎn)黨人執(zhí)政為民的決心和克服困難的能力有了深切的感受，因而增強了對共產(chǎn)黨和人民民主政權(quán)的政治認(rèn)同。

（三）讓人民代表會議盡可能體現(xiàn)人民民主

第一，兼顧社會各界代表，體現(xiàn)人民民主的廣泛性。人民民主與舊的資產(chǎn)階級民主的本質(zhì)區(qū)別就是讓大多數(shù)人享有民主權(quán)利。毛澤東在領(lǐng)導(dǎo)民主建政的過程中，一直都非常注意讓盡可能廣泛的人民代表參與到政權(quán)中來，以便使人民民主政權(quán)真正代表最廣大人民的利益。早在領(lǐng)導(dǎo)解放區(qū)進行民主建政工作的初期，毛澤東就注意到一些邊區(qū)政府很重視農(nóng)民的要求、卻忽視其他社會階層的不正確傾向，指出，“邊區(qū)最高政權(quán)機關(guān)是邊區(qū)人民代表大會及其選出的政府，而不是農(nóng)民代表大會及其選出的政府。盡管現(xiàn)在各解放區(qū)是農(nóng)民占絕大多數(shù)，但是必須顧到工人及其他各階層民眾，在農(nóng)民中則必須顧到中農(nóng)”。[6]（P33）在晉綏干部會議上，毛澤東又對代表范圍問題作了專門的強調(diào)，“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、自由職業(yè)者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去。 ”[5]（P1309）根據(jù)毛澤東在這方面的指示，各地區(qū)在召開各界人民代表會議時，都結(jié)合本地區(qū)實際情況擴大與會代表的范圍，許多地區(qū)還把堅持代表的廣泛性看成是開好會議的首要問題。他們盡量把會議的圈子拉大，使人民代表會議既有工人、農(nóng)民和知識分子的代表，也有個民主階級、民主黨派、少數(shù)民族、宗教團體等各方面的代表，并特別注意吸收非黨人士參加會議；另外，有些地區(qū)還注意吸收本地區(qū)有特殊性的代表，如華僑、漁民、鹽民，通過勞動改變成分的地主、富農(nóng)等代表參加會議。[8]從代表范圍的廣泛性來看，人民代表會議較好地體現(xiàn)了人民民主政權(quán)的階級性質(zhì)。

第二，穩(wěn)步推進民主選舉，體現(xiàn)人民民主的真實性。選舉是民主的最基本實現(xiàn)形式，沒有選舉就沒有真正意義上的人民民主。毛澤東一貫提倡政府要由民意機關(guān)選舉產(chǎn)生，務(wù)求做到權(quán)為民所授；但同時他也認(rèn)為，選舉工作一定要做到因地制宜，視不同地方的群眾基礎(chǔ)而定。在老解放區(qū)（主要是農(nóng)村地區(qū)），土地改革基本完成，群眾已經(jīng)被組織起來，并且有了一定的政治覺悟，因而此類地方的民主選舉可以進行得比較徹底，毛澤東在1948年1月指示，“現(xiàn)在時期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會選舉鄉(xiāng)村政府，召集區(qū)農(nóng)民代表大會選舉區(qū)政府”。[5]（P1272）相反，在新解放區(qū)特別是大中城市，由于不具備相應(yīng)的群眾基礎(chǔ)，加之反革命分子活動猖獗，民主選舉工作如果不采取慎重穩(wěn)妥的方式推進，就極有可能被壞人利用，從而會影響社會穩(wěn)定、危害人民的利益。出于這種考慮，毛澤東主張新解放區(qū)最初的各界代表會議的代表先由擁有社會威信、確能向黨和政府靠攏的社會賢達充任，再逐步向人民團體直接或間接選舉代表的各界人民代表會過渡，指出，“在新解放區(qū)，各界代表會的開始若干次，代表的產(chǎn)生可以推派和聘請為主，由可靠民眾團體的民主選舉為輔，以后，即可改為由各團體、各界的民主選舉為主，推派和聘請為輔”。[6]（P337）而那些已經(jīng)對各界人民代表會議實踐得較為成功的地區(qū)，則可以召開代行人民代表大會職權(quán)選舉政府的人民代表會議。毛澤東在出席北平市的各界代表會時就曾宣布，“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機關(guān)，選舉市政府”。[10]（P548）由此可見，在通過人民代表會議實現(xiàn)人民民主的問題上，毛澤東是結(jié)合實際慎重穩(wěn)進的。

第三，貫徹民主集中原則，體現(xiàn)人民民主的優(yōu)越性。民主集中制不但是人民民主專政國家的政體，也是一切政權(quán)機關(guān)內(nèi)部的組織原則。新中國建立初期，由于實行人民代表大會制度的條件并不十分具備，民主集中制還不可能以完全的政體形式付諸實施。但是，人民代表會議既然是作為人民代表大會的前身而存在，那么就有必要在條件允許的情況下，從其內(nèi)部組織關(guān)系方面對民主集中制進行實踐。關(guān)于人民代表會議該如何貫徹民主集中制，毛澤東定下的總原則是“既能保證會議由我黨領(lǐng)導(dǎo)，又能養(yǎng)成民主精神”。[6]（P337）在貫徹民主方面，毛澤東主要著眼于推行政務(wù)公開，并要保證人民代表批評建議的權(quán)利不受侵犯，“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動都是錯誤的”。[12]（P71）在貫徹集中方面，毛澤東認(rèn)為關(guān)鍵是要保證黨委對會議的領(lǐng)導(dǎo)，“會議之前由黨委（市委、縣委等）召集代表中的黨員開會一次，決定方針”；[6]（P338）并且還要加強黨代會對人民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)，“關(guān)于各解放區(qū)召開黨的各級代表大會及代表會議一事，必須與召開各界代表會議及人民代表大會一事配合舉行”。[13]（P396）

三、堅持正確的基本原則是民主建政成功的關(guān)鍵

（一）堅持群眾路線，依靠人民的力量建設(shè)政權(quán)

群眾路線是黨的根本工作路線，黨的生命線。從某種意義上說，實踐人民民主就是堅持群眾觀點，做好群眾工作。民主建政的成功，正是以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人正確執(zhí)行群眾路線的結(jié)果。

第一，尊重群眾的首創(chuàng)精神，借助人民智慧改進政策制定。人民群眾是社會實踐的主體，因而人民群眾的智慧就是黨獲得正確認(rèn)識的源泉。毛澤東經(jīng)常教育干部，群眾是真正的英雄，要充分尊重群眾的首創(chuàng)精神。在人民代表會議制度形成的過程中，毛澤東自覺地根據(jù)群眾的實踐經(jīng)驗來改進黨所制定的政策。人民代表會議產(chǎn)生于解放區(qū)的農(nóng)村，中央最初規(guī)定，區(qū)、村人民代表會，要在完成土地改革，群眾充分發(fā)動起來后建立，而后來各地的許多縣、區(qū)、村在土改中都建立起“臨時人民代表會議”或農(nóng)民代表會議并取得良好效果的事實，促使黨中央和毛澤東改變了先前的看法。關(guān)于這一點，毛澤東在晉綏干部會議上專門談到：“我們曾經(jīng)打算在各地農(nóng)村中，在其土地改革任務(wù)大致完成以后再去建立人民代表會議?，F(xiàn)在你們的經(jīng)驗以及其他解放區(qū)的經(jīng)驗，既已證明就在土地改革斗爭當(dāng)中建立區(qū)村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的，那末，你們就應(yīng)當(dāng)這樣做。 ”[5]（P1308-1309）為此，中共中央于1948年12月發(fā)出關(guān)于縣、村人民代表會議的指示，肯定了解放區(qū)各地的許多縣、區(qū)、村建立臨時人民代表會議或農(nóng)民代表會議的成功經(jīng)驗，并明確要求“至今尚未建立起這種臨時人民代表會議的地方，應(yīng)按照上述的經(jīng)驗，把臨時人民代表會議建立起來”。[9]（P591）

第二，保持黨群的密切聯(lián)系，通過人民監(jiān)督推動制度建設(shè)。在革命戰(zhàn)爭年代，共產(chǎn)黨人與敵人的斗爭是建立在扎根于群眾的基礎(chǔ)之上的，做到密切聯(lián)系群眾較為容易；而在執(zhí)政以后，脫離群眾的危險即會隨之而來。毛澤東對此非常警惕，力圖通過人民群眾的監(jiān)督來克服這一可能產(chǎn)生的問題，并以此推進政權(quán)制度建設(shè)，提出“各地新區(qū)外均應(yīng)建立人民代表會議制度，……方能防止命令主義與官僚主義”。[14]（P939-940）他之所以嚴(yán)格要求全國各地迅速召開人民代表會議，就是要利用這一制度平臺密切聯(lián)系群眾，通過群眾代表的批評建議克服黨員干部中的官僚主義作風(fēng)。當(dāng)收到上海地區(qū)的松江縣成功召開各界人民代表會議的報告之后，毛澤東作出批示，“如果一千幾百個縣都能開起全縣代表大會來，并能開得好，那就會對于我黨聯(lián)系數(shù)萬萬人民的工作，對于使廣大干部獲得教育，都是極重要的”，[12]（P4）并將其轉(zhuǎn)發(fā)給各中央局領(lǐng)導(dǎo)；而對那些消極對待人民代表會議、不愿接受代表批評的地方領(lǐng)導(dǎo)，他則予以告誡：“黨內(nèi)干部中有一種不愿召開此類會議聽受批評及建議的傾向，必須克服”。[13]（P395-396）1949年8月，毛澤東嚴(yán)令三萬人口以上的城市務(wù)必一律于9月份召開各界人民代表會議，并把會議的情形通過報紙和廣播臺向社會公布。12月，他又領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會會議通過了省、市、縣各界人民代表會議的組織通則，對各級各界人民代表會議的產(chǎn)生與組成、任期、職權(quán)和活動規(guī)則與工作程序，都作了明確的規(guī)定。

第三，調(diào)動群眾的積極作用，動員人民力量夯實政權(quán)基礎(chǔ)。人民民主政權(quán)是在推翻反動勢力統(tǒng)治的基礎(chǔ)上建立的，因而發(fā)動人民消滅反動勢力可能的復(fù)辟是實行人民民主專政的重要目的。要鞏固民主建政的基礎(chǔ)，就必須在農(nóng)村堅決徹底地進行土地改革，按人口平均分配土地，因為這是最徹底地消滅封建制度的一種方法，而且還必須毫不留情地鎮(zhèn)壓反革命分子的各種破壞活動，“務(wù)使反動勢力徹底肅清，民氣伸張，政權(quán)鞏固”。[15]（P112）而完成這些甚為艱巨的任務(wù)，唯一的辦法就是堅定地依靠群眾，廣泛地發(fā)動群眾。1946年，當(dāng)中共中央發(fā)出關(guān)于實行土地改革的“五四指示”以后，毛澤東就提出，“在進行土地改革運動中，必須多召集村鄉(xiāng)的農(nóng)民群眾大會和以縣為單位的農(nóng)民代表大會，經(jīng)過這種群眾大會和代表大會的形式，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民自己動手解決土地問題”；[16]（P199）而在 1950年開始的鎮(zhèn)壓反革命運動當(dāng)中，毛澤東強調(diào)鎮(zhèn)反必須執(zhí)行群眾路線，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加，……廣泛地進行宣傳和教育工作，打破關(guān)門主義和神秘主義，堅決地反對草率從事的偏向”。[12]（P162）正是由于黨的各級組織在保證對運動正確領(lǐng)導(dǎo)的前提下，放手發(fā)動群眾，緊緊依靠人民的力量，才能夠徹底地完成土地改革和鎮(zhèn)壓反革命等工作，達到了變革社會經(jīng)濟和穩(wěn)定國內(nèi)秩序的目的，使民主建政能夠在牢固的基礎(chǔ)上繼續(xù)進行。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過有效的方式領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)

中國共產(chǎn)黨是帶領(lǐng)人民取得民主革命勝利的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而也是確保政權(quán)建設(shè)能夠朝著人民民主方向前進的決定性力量。毛澤東曾不止一次地強調(diào)作為工人階級先鋒隊的共產(chǎn)黨所具有的無可比擬的作用，十分注重在民主建政的過程中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

首先，推動知識分子的思想改造，加強黨的思想領(lǐng)導(dǎo)。思想是行動的先導(dǎo)，人的任何行為無不受思想的支配。要保證民主政治建設(shè)能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下順利進行，堅持政權(quán)的人民民主性質(zhì)，就有必要讓越來越多的人對黨抱有政治認(rèn)同感，從思想上接受黨的政治綱領(lǐng)，支持和擁護黨的路線、方針、政策，自愿服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東在新中國成立初期就意識到這一問題的重要性，認(rèn)為推動全國范圍（尤其是對知識分子）的思想改造是黨領(lǐng)導(dǎo)的包括民主建政在內(nèi)的各項工作得以順利開展的重要保證。鑒于大量的黨外知識分子在建國以后會參加到國家政權(quán)中來，并在經(jīng)濟文化建設(shè)等方面發(fā)揮不容忽視的影響，毛澤東指出，“思想改造，首先是各種知識分子的思想改造，是我國在各方面徹底實現(xiàn)民主改革和逐步實行工業(yè)化的重要條件之一”。[12]（P184）并且，他還就如何進行這一工作提出了具體的方針：“對知識分子，要辦各種訓(xùn)練班，辦軍政大學(xué)、革命大學(xué)，要使用他們，同時對他們進行教育和改造。要讓他們學(xué)社會發(fā)展史、歷史唯物論等幾門課程?！盵12]（P74）各地在解放后都建立了社會主義學(xué)院，并舉辦軍政大學(xué)、革命大學(xué)及各種短期訓(xùn)練班，組織知識分子學(xué)習(xí)時事政策文件，學(xué)習(xí)社會發(fā)展史、歷史唯物主義、新民主主義論等課程。從1951年秋至1952年，知識分子的思想改造運動正式在全國范圍內(nèi)展開，全國大、中、小學(xué)教師及高中以上學(xué)生，文藝界及其他各界別的知識分子，都參加了這場規(guī)模宏大的運動。黨通過幫助知識分子進行政治學(xué)習(xí)、對知識分子思想中存在的封建主義、資產(chǎn)階級腐朽思想等的批判，促進了知識分子立場、世界觀的初步轉(zhuǎn)變，同時也促進了他們對執(zhí)政黨的政治認(rèn)同，為他們中的大多數(shù)人接受馬列主義、毛澤東思想，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下參與國家的管理及其他各項建設(shè)事業(yè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

其次，帶領(lǐng)各界人民取得斗爭勝利，加強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東認(rèn)為：“領(lǐng)導(dǎo)的階級和政黨，要實現(xiàn)自己對于被領(lǐng)導(dǎo)的階級、階層、政黨和人民團體的領(lǐng)導(dǎo)，必須具備兩個條件：（甲）率領(lǐng)被領(lǐng)導(dǎo)者（同盟者）向著共同敵人作堅決的斗爭，并取得勝利；（乙）對被領(lǐng)導(dǎo)者給以物質(zhì)福利，至少不損害其利益，同時對被領(lǐng)導(dǎo)者給以政治教育。沒有這兩個條件或兩個條件缺一，就不能實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]（P1273）在領(lǐng)導(dǎo)全國各界人民進行民主建政的過程中，毛澤東非常注重把握上述兩個條件，圍繞黨的總路線和總政策來加強黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，從而保證了民主建政正確的政治方向。建國后的民主建政工作是在黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民開展土地改革、鎮(zhèn)壓反革命和支援抗美援朝等三大運動的背景下進行的，毛澤東和中共中央要求各中央局在工作中“必須積極爭取知識分子、工商業(yè)界、宗教界、民主黨派、民主人士，在反帝國主義反封建主義的基礎(chǔ)上將他們團結(jié)起來，吸引他們參加人民革命斗爭（包括土地改革和鎮(zhèn)壓反革命在內(nèi)）和適當(dāng)工作，并加以教育”。[17]（P73-74）毛澤東還特別強調(diào)，黨委要善于利用政權(quán)機關(guān)去發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)各界群眾進行斗爭和其他各項建設(shè)，例如他指示地方黨委必須將市縣等基層的人民代表會議“看成是團結(jié)各界人民，動員群眾完成剿匪反霸，肅清特務(wù)，減租減息，征稅征糧，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)與發(fā)展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具”。[12]（P22）在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)和部署下，各地的黨委通過人民政府和人民代表會議等政權(quán)機關(guān)，卓有成效地發(fā)動億萬群眾參加三大運動，通過斗爭的勝利進一步提高了黨的政治威信，也啟發(fā)了社會各界人民的政治覺悟；同時，還推動了以生產(chǎn)為中心的各項工作任務(wù)（如城鄉(xiāng)貿(mào)易、物資交流、生產(chǎn)救濟、剿匪反霸、減租減息等）的完成，盡可能地維護和發(fā)展了社會各界人民的根本利益。這樣，黨在各級人民政府和人民代表會議等政權(quán)機關(guān)中的政治領(lǐng)導(dǎo)作用得到了進一步的增強。

再次，掌握正確的會議方法，加強黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。解放初期參加各地人民代表會議的代表在成分上具有很大的復(fù)雜性，這就很容易讓會議受到落后分子的干擾，進而使中間分子發(fā)生動搖。為了保證會議能夠貫徹黨的意志，盡可能爭取中間乃至落后分子，從組織上發(fā)揮黨對會議的領(lǐng)導(dǎo)作用，毛澤東提出，“無論是各界代表會議或人民代表大會，黨員均不要太多，以能保證通過決議為原則。大體上，黨員及可靠左翼分子，略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子及少數(shù)不反動的右派分子，爭取他們向我們靠攏”。[6]（P338）他還主張各級的黨委在同級的人民代表會議召開以前，召集與會的黨員代表開會一次，以便統(tǒng)一思想和行動，“能開黨的代表大會或代表會議則更好，但不要每次都如此”。[6]（P338）

（三）堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線，創(chuàng)造最大的團結(jié)鞏固政權(quán)

毛澤東把統(tǒng)一戰(zhàn)線看做取得中國革命勝利的三大法寶之一，同時也十分重視其對于政權(quán)建設(shè)的重要意義，認(rèn)為形成于解放戰(zhàn)爭時期的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線是人民民主政權(quán)產(chǎn)生的必要條件，指出，中國人民已經(jīng)取得的主要的和基本的經(jīng)驗之一，“就是團結(jié)工人階級、農(nóng)民階級、城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級，在工人階級領(lǐng)導(dǎo)之下，結(jié)成國內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，并由此發(fā)展到建立工人階級領(lǐng)導(dǎo)得以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國家”。[5]（P1472）人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線包括兩個聯(lián)盟：一個是工人階級同農(nóng)民和其他勞動人民的聯(lián)盟，另一個是工人階級同民族資產(chǎn)階級和其他非勞動人民的聯(lián)盟。實際上，堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線主要的就是要處理好工人階級同農(nóng)民階級以及民族資產(chǎn)階級的關(guān)系，否則人民民主政權(quán)就難以鞏固。

一方面，以解決土地問題鞏固工農(nóng)聯(lián)盟，為人民民主政權(quán)奠定堅實的階級基礎(chǔ)。

在毛澤東看來，農(nóng)民是工人階級最可靠的同盟軍，他們不但是中國革命最廣大的動力，也是人民民主政權(quán)得以建立和穩(wěn)固的中堅力量。他指出：“人民民主專政的基礎(chǔ)是工人階級、農(nóng)民階級和城市小資產(chǎn)階級的聯(lián)盟，而主要是工人和農(nóng)民的聯(lián)盟，因為這兩個階級占了中國人口的百分之八十到九十。推翻帝國主義和國民黨反動派，主要是這兩個階級的力量。由新民主主義到社會主義，主要依靠這兩個階級的聯(lián)盟?！盵5]（P1478-1479）

長期的革命實踐中，毛澤東堅信只有解決了農(nóng)民的土地問題，才能使農(nóng)民階級在新民主主義的基礎(chǔ)上與工人階級結(jié)成同盟，并接受工人階級的領(lǐng)導(dǎo)。在中國淪為半殖民地半封建社會以后，占人口80%以上的農(nóng)民不但依舊被地主階級剝削，還要受到帝國主義及官僚資產(chǎn)階級的壓榨，所以改變農(nóng)民的命運客觀上成為在中國實現(xiàn)民主政治的最重要問題，而消滅封建剝削、平分土地即是在當(dāng)時所能給予農(nóng)民的最大民主。毛澤東就此強調(diào)：“中國沒有單獨代表農(nóng)民的政黨，民族資產(chǎn)階級的政黨沒有堅決的土地綱領(lǐng)，因此，只有制訂和執(zhí)行了堅決的土地綱領(lǐng)、為農(nóng)民利益而認(rèn)真奮斗、因而獲得最廣大農(nóng)民群眾作為自己偉大同盟軍的中國共產(chǎn)黨，成了農(nóng)民和一切革命民主派的領(lǐng)導(dǎo)者?！盵1]（P1075）從 1947 年 9 月開始，大規(guī)模的土地改革運動漸次在各解放區(qū)農(nóng)村轟轟烈烈地展開。到1952年底，全國除一部分少數(shù)民族地區(qū)外，土地改革基本完成，中國封建制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)和封建地主階級由此被消滅。農(nóng)民不但自己掌握了土地等基本生產(chǎn)資料，還擺脫了千百年來封建宗法的人身束縛，成為在中國工人階級領(lǐng)導(dǎo)下的最大的革命民主派。

需要特別指出的是，毛澤東并不認(rèn)為讓農(nóng)民分得土地就是團結(jié)農(nóng)民的終點，而是主張通過農(nóng)業(yè)合作化使農(nóng)民階級和工人階級在社會主義的基礎(chǔ)上結(jié)成更為牢固的聯(lián)盟。當(dāng)土地改革還在進行的時候，毛澤東就提出“沒有農(nóng)業(yè)社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”的主張，指明了今后鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的正確方向。

另一方面，與民族資產(chǎn)階級真誠團結(jié)合作，為人民民主政權(quán)尋求更多的支持力量。

在歷史上，黨內(nèi)由于對民族資產(chǎn)階級在革命的態(tài)度問題上的錯誤估計，曾幾度犯過盲目排斥民族資產(chǎn)階級及民主人士的關(guān)門主義錯誤。毛澤東深知這種錯誤對于人民民主政權(quán)的危害，指出關(guān)門主義只會使我黨陷于孤立，使人民民主專政不能鞏固，使敵人獲得同盟者。黨內(nèi)某些干部在建國初期有著一種輕視民主黨派及非黨人士的心理，認(rèn)為他們對革命的貢獻只不過是“一根頭發(fā)的功勞”，等等。毛澤東在批評這種錯誤思想時指出，“要向大家說清楚，從長遠(yuǎn)和整體看，必須要民主黨派。民主黨派是聯(lián)系小資產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的，政權(quán)中要有他們的代表才行。認(rèn)為民主黨派‘一根頭發(fā)的功勞’，‘一根頭發(fā)拔去不拔去都一樣’的說法是不對的。從他們背后聯(lián)系的人們看，就不是一根頭發(fā)，而是一把頭發(fā)，不可藐視”。[18]（P138）在七屆三中全會的發(fā)言中，毛澤東再次強調(diào)，“要向干部講明這個道理，并且拿事實證明，團結(jié)民族資產(chǎn)階級、民主黨派、民主人士和知識分子是對的，是必要的。這些人中間有許多人過去是我們的敵人，現(xiàn)在他們從敵人方面分化出來了，到我們這邊來了，對這種多少有點可能團結(jié)的人，我們也要團結(jié)。團結(jié)他們，有利于勞動人民”。 [12]（P75）

從政治上團結(jié)民族資產(chǎn)階級，就必須讓這個階級的代表人物參加到政權(quán)中來，并與他們真誠合作。在七屆二中全會上，毛澤東向全黨宣布：“我黨同黨外民主人士長期合作的政策，必須在全黨思想上和工作上確定下來。我們必須把黨外大多數(shù)民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠懇地坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問題，給他們工作做，使他們在工作崗位上有職有權(quán)，使他們在工作上做出成績來。”[5]（P1437）在籌組第一屆中央人民政府的問題上，毛澤東主張，“這次政府的名單中，共產(chǎn)黨人和進步人士還是一半一半好，要搞五湖四?！?；[12]（P14）在給葉劍英、陳毅、彭德懷等地方領(lǐng)導(dǎo)人員的一些電報和信函中，毛澤東亦提出要組成中共占比較多數(shù)同時團結(jié)各方面民主人士在內(nèi)的地方政權(quán)機構(gòu)。對黨內(nèi)干部，毛澤東則教育他們要讓民主人士真正感受到共產(chǎn)黨的合作誠意：“要團結(jié)他們，使他們進步，幫助他們解決問題，要給事做，尊重他們，當(dāng)作自己的干部一樣，手掌手背都是肉，不能有厚有薄。 ”[18]（P138）1951 年 11 月，毛澤東批轉(zhuǎn)了中共財經(jīng)委員會分黨組關(guān)于團結(jié)民主人士的一份通報，該通報總結(jié)了與黨外人士合作的四項經(jīng)驗：（1）要使黨外人士有職有權(quán)；（2）一切重要決定，應(yīng)有應(yīng)該參加的黨外人士（如部長、副部長等）參加決定；（3）有些日常處理的重要事情（如電報、公文）和上級來的指示，下級來的報告，均應(yīng)使應(yīng)該看到的黨外人士看到，每天在做什么事情他們都知道；（4）用人也應(yīng)與黨外人士商酌,黨外人士所舉薦的人，更應(yīng)慎重考慮，能用者盡量予以錄用。毛澤東將此件轉(zhuǎn)發(fā)中財委系統(tǒng)以外的各部門黨組研究，要求那些在團結(jié)民主人士方面問題嚴(yán)重的部門寫出檢討申明書。

此外，毛澤東還結(jié)合新中國成立以后統(tǒng)一戰(zhàn)線需要照顧到各少數(shù)民族的實際，提出了加強民族團結(jié)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟文化事業(yè)以及在少數(shù)民族地區(qū)慎重穩(wěn)進地推動社會改革等指導(dǎo)思想，為在民族地區(qū)成立民族民主聯(lián)合政府的實踐創(chuàng)造了良好的政治社會環(huán)境。

[1]毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

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[4]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[5]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6]毛澤東文集：第5卷[M].北京：人民出版社，1996.

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[8]蕭樹祥.論建國初期各界人民代表會議的歷史作用[J].中共黨史研究，1992，（1）.

[9]中共中央文件選集：第17冊 [Z].北京：中共中央黨校出版社，1992.

[10]毛澤東年譜（1893-1949）：下卷[M].北京：中央文獻出版社，2002.

[11]中共中央批轉(zhuǎn)西北局關(guān)于長安縣各界代表會議經(jīng)驗的指示[J].黨的文獻，2009，（4）.

[12]毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999.

[13]中共中央文件選集：第18冊[Z].北京：中共中央黨校出版社，1992.

[14] 金沖及，等.毛澤東傳（1893-1949）[M].北京：中央文獻出版社，1996.

[15]建國以來毛澤東文稿：第2冊[M].北京：中央文獻出版社，1988.

[16]中共中央文件選集：第16冊[Z].北京：中共中央黨校出版社，1992.

[17]建國以來重要文獻選編：第2冊[Z].北京：中央文獻出版社，2011.

[18]中國共產(chǎn)黨歷史：第2卷（1949-1978）上冊[M].北京：中共黨史出版社，2011.