齊海麗

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

一、合同制治理的興起與內(nèi)涵

作為公共權(quán)力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的職能就是供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。為此，如何提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率，也是政府一直追求的目標(biāo)。20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)蘊(yùn)含著豐富的契約管理思想，在這種運(yùn)動(dòng)的影響之下，政府的管理模式也實(shí)現(xiàn)了從權(quán)威治理到合同治理的轉(zhuǎn)變。從權(quán)力走向合同的運(yùn)動(dòng)，成為了一種新的管理模式。合同制治理是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠為原則，以合同為內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制，組成的一種有效治理社會(huì)的公共行動(dòng)形式。它要求以各種不同的合同構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)實(shí)行合同制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府公共管理、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及整合資源配置和公共管制。［1］(P169)這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的形成既有思想根源，也有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐。

(一)早期合同國(guó)家的契約思想為合同治理奠定了思想基礎(chǔ)。

社會(huì)契約理論發(fā)端于古希臘的智者時(shí)代，到近代逐步發(fā)展成熟并形成體系。作為西方政治哲學(xué)的一種理論假設(shè)，社會(huì)契約論最初應(yīng)用于政府與公民之間的關(guān)系上。具體到現(xiàn)代公共治理中，則主要指的是合同雙方基于信任等理念，建立起合作關(guān)系，在合作過(guò)程中運(yùn)用契約關(guān)系規(guī)束雙方的行為。合同關(guān)系存在的重要前提就是契約雙方的信任與互惠，而這種契約關(guān)系一旦建立起來(lái)，又需要合同規(guī)范來(lái)加以約束。

(二)新公共管理運(yùn)動(dòng)中的實(shí)踐為合同治理提供了現(xiàn)實(shí)版本。

新公共管理并沒(méi)有取代傳統(tǒng)的分析框架，而是增加了一種新的公共部門治理研究途徑，即契約主義。新公共管理設(shè)計(jì)了一種合同制國(guó)家，在這個(gè)國(guó)家里，人事和其他資源都通過(guò)一系列合同來(lái)管理。這些合同不僅涵蓋了所有的雇傭關(guān)系，同時(shí)還被用來(lái)界定公共服務(wù)提供的目標(biāo)與任務(wù)。新公共管理的核心是簽約外包制，或者說(shuō)是政府從公共服務(wù)提供過(guò)程中解脫出來(lái)，以節(jié)省時(shí)間和精力來(lái)制定宏觀的公共政策。新公共管理最基本的目的是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以減少生產(chǎn)成本，即減少支付非產(chǎn)品或服務(wù)提供者的報(bào)酬。［2］(1－35)

(三)合同制治理自身的優(yōu)勢(shì)使得合同治理具備可能性。

合同過(guò)程的模式與傳統(tǒng)的權(quán)力驅(qū)使的治理模式迥然不同。在傳統(tǒng)的形式中，以權(quán)力為基礎(chǔ)的治理是建立在規(guī)則、機(jī)構(gòu)和政治等級(jí)之上的縱向模式，它指示行動(dòng)、對(duì)違規(guī)者進(jìn)行制裁，它用一些具體的責(zé)任制形式來(lái)限制那些治理者以及控制由它們領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。［3］(51)合同制治理模式的興起是對(duì)傳統(tǒng)的科層制治理模式的批判與挑戰(zhàn)，也是公共服務(wù)社會(huì)化的嶄新途徑。它倡導(dǎo)平等、合作等治理理念，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量作為治理主體，通過(guò)營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效益、效率等目標(biāo)。它的特點(diǎn)可以從以下幾方面來(lái)分析:

1.權(quán)力運(yùn)行路徑的十字架［4］

合同制治理的權(quán)力路徑與官僚制治理最大的不同在于執(zhí)行過(guò)程中權(quán)力和責(zé)任的移交。這種移交對(duì)象包括了政府和民間組織，從而導(dǎo)致了雙重的復(fù)雜性。從縱向看，由各級(jí)政府組成，包括中央—省—市三級(jí)組織以及下設(shè)的區(qū)縣等機(jī)構(gòu)，他們之間的關(guān)系主要是自上而下的政策執(zhí)行。從橫向上來(lái)看，這種“擴(kuò)散的公共行動(dòng)”體現(xiàn)的是政府與一些營(yíng)利組織、非盈利組織和社區(qū)組織的關(guān)系。這些參與執(zhí)行的組織并不屬于公共行政的范圍之內(nèi)，但是確實(shí)是分散在市民社會(huì)中的公共—私人行動(dòng)的聯(lián)合體。［5］(105)

2.治理主體的多元化

治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。［6］(p3)

傳統(tǒng)的科層制主張政府的單中心，而治理則強(qiáng)調(diào)多中心，作為政府合同外包的對(duì)象既可以是以追求利潤(rùn)為導(dǎo)向的市場(chǎng)組織，也可以是倡導(dǎo)社會(huì)公益的社會(huì)組織。

3.治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化

科層式治理機(jī)制是金字塔的形式，信息傳遞遵循自上而下的原則，這種傳播模式有利于政令統(tǒng)一和上傳下達(dá)，但是也應(yīng)對(duì)自上而下的信息傳播時(shí)，則顯得力不從心。而且這種模式也無(wú)法滿足人們對(duì)信息的需求。合同制治理模式較好地適應(yīng)了信息化社會(huì)的要求。在這種模式中，公共權(quán)力分散于網(wǎng)絡(luò)之中，政府獨(dú)享公共權(quán)力的治理局面被打破，公民個(gè)人以及其他組織組織共同參與到政府的治理活動(dòng)中。這種多元參與的共治模式是一種以政府合作為基礎(chǔ)的平行網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，政府、社會(huì)組織及公民個(gè)人并不存在嚴(yán)格的等級(jí)界限，彼此共享價(jià)值觀念，通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的交流方式進(jìn)行合作，有利于不同行動(dòng)者之間的交流與溝通。

二、政府合同制治理的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)目標(biāo)一致風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)政府越來(lái)越依賴第三方提供服務(wù)的時(shí)候，其績(jī)效也就更加依賴于合作伙伴關(guān)系，如何更好地管理社會(huì)組織，使得兩者服務(wù)于共同的目標(biāo)。政府能否積極應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，直接關(guān)系到兩者合作的實(shí)際成效。首先，政府依靠社會(huì)組織承接政府資助的服務(wù)，這對(duì)管理形成了重大挑戰(zhàn)?！半S著權(quán)力分散和眾多半自治實(shí)體參與公共項(xiàng)目的運(yùn)作，即使簡(jiǎn)單的任務(wù)也會(huì)變得困難起來(lái)。間接形式的政府管理比直接管理要求更深入細(xì)致的規(guī)劃。有些事情在政府直接管理下可以做內(nèi)部變通處理，而在政府間接管理的情況下，則必須訴諸具有法律約束力的合同。同樣，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)必須足以導(dǎo)致預(yù)期的行為，但又不能達(dá)到形成暴力;在復(fù)雜的決策鏈中每個(gè)環(huán)節(jié)都必須保持一致;不同的組織必須形成能夠整合行動(dòng)的有效網(wǎng)絡(luò)。所有這些都要求采用新方式和新技能。為此，政府不僅要對(duì)公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部動(dòng)力充分了解，還要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)加以認(rèn)識(shí)，學(xué)會(huì)如何管理好復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在相互依賴的體制中如何與非營(yíng)利組織學(xué)會(huì)合作，如何構(gòu)建獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以克服委托－代理關(guān)系的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及如何為難以估計(jì)的后果建立一種責(zé)任分擔(dān)感?！保?］(P208)

(二)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

依靠社會(huì)組織提供公共服務(wù)，會(huì)導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)的控制力減弱，如何加強(qiáng)對(duì)這些組織的監(jiān)督，也成為擺在了決策者面前的又一道難題。許多政府錯(cuò)誤地將公私伙伴關(guān)系看成是服務(wù)管理頭痛問(wèn)題的途徑，進(jìn)而忽略了對(duì)其進(jìn)行充分的監(jiān)督與管理。如此做法所帶來(lái)的必然后果是成本超支，服務(wù)失敗，甚至是丑聞。反過(guò)來(lái)，政府官員也可能濫用自己手中的權(quán)力，無(wú)論是否有效力都會(huì)堅(jiān)持要求社會(huì)組織完成合同供應(yīng)中的每一個(gè)細(xì)節(jié)。但是，對(duì)產(chǎn)出或成果的監(jiān)督權(quán)力往往會(huì)導(dǎo)致政府合同監(jiān)管人員干涉網(wǎng)絡(luò)成員的工作程序，而這種干涉經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在州政府辦理執(zhí)照、執(zhí)行法律、質(zhì)疑供應(yīng)商技術(shù)合理性或其他許多用來(lái)難為非營(yíng)利組織的機(jī)制中。［8］(P39)盡管在直接撥款和服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目中，還可以利用更為有效的控制方法，但是由于實(shí)踐中缺少一些簽署有成本效益合同的重要先決條件－例如，提供者之間更有意義的競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)績(jī)效的有效測(cè)量、符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的政府決策。關(guān)于是否把服務(wù)外包、外包給誰(shuí)的決定，經(jīng)常是在毫無(wú)理由的項(xiàng)目期限的壓力下做出的，沒(méi)有信息，沒(méi)有機(jī)會(huì)尋找潛在的承包人。結(jié)果，政府不得不接受當(dāng)前的供應(yīng)者網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)，而不是尋求目標(biāo)人群的需要所要求的服務(wù)。更為重要的是，由于很難形成并使用績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府經(jīng)常求助于核算控制、申請(qǐng)和匯報(bào)程序，這就增加了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也沒(méi)有給政府提供有效的監(jiān)督手段。［9］(P115)雖然社會(huì)組織以公益為宗旨，但是在當(dāng)下的中國(guó)，社會(huì)組織面臨資源瓶頸，舉步維艱，市場(chǎng)化運(yùn)作成為了很多社會(huì)組織的選擇。而如果政府一旦簽訂了服務(wù)購(gòu)買合同，就認(rèn)為自己的工作已經(jīng)完成，不深入監(jiān)測(cè)公共服務(wù)的具體操作環(huán)節(jié)，就會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

(三)合法性風(fēng)險(xiǎn)

政府因其公共政策制定者和公共權(quán)力行使者的身份而具有了權(quán)威性，這種權(quán)威供給模式是市場(chǎng)和社會(huì)組織所無(wú)法取代的。契約論者認(rèn)為，政府的權(quán)力是公民讓渡的結(jié)果，獲取公眾的支持是政府增強(qiáng)自身合法性的重要舉措，提供公共服務(wù)、滿足公民需求也成為了穩(wěn)固合法性基礎(chǔ)的應(yīng)然之舉。在我國(guó)的傳統(tǒng)觀念中，公共服務(wù)供給是政府的基本職責(zé)。隨著治理理念的深入和社會(huì)治理模式的變遷，社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。公民通過(guò)社會(huì)組織而不是政府來(lái)獲取自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這種間接的服務(wù)供給模式將會(huì)使公民對(duì)公共服務(wù)的來(lái)源產(chǎn)生混淆。隨著而來(lái)的也會(huì)使得公民對(duì)政府的提供公共物品職責(zé)的認(rèn)同感逐漸減弱，從而最終危害政府的合法性基礎(chǔ)。

(四)尋租風(fēng)險(xiǎn)

公共服務(wù)合同外包是為了根治公共服務(wù)提供過(guò)程中的貪污與特權(quán)，但它的實(shí)施若沒(méi)有健全的法治與監(jiān)督，合同外包將為不法官商勾結(jié)提供便利條件，會(huì)衍生更多的特權(quán)壟斷、商業(yè)賄賂和貪污腐敗。上述現(xiàn)象是典型的利益輸送行為。在完全的私人模式下，不存在尋租;而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進(jìn)行的尋租。而在民營(yíng)化的過(guò)程中，正是將原來(lái)完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來(lái)的收益自然成為尋租的目標(biāo)。［10］(P303)美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授麥克切斯尼曾經(jīng)分析了政府在尋租活動(dòng)中的積極作用，其一是以通過(guò)對(duì)某些利益集團(tuán)有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租;其二是以通過(guò)或?qū)嵺`對(duì)某些利益集團(tuán)不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治抽租。［11］(P85)

三、克服政府合同制治理風(fēng)險(xiǎn)的策略選擇

約翰斯通(Johnston)和榮姆澤克(Romzek)通過(guò)案例調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在五種情況下政府對(duì)服務(wù)合同的管理尤其困難:一，私人獲益的比例降低;二，對(duì)產(chǎn)出的衡量困難;三，對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行衡量的時(shí)間長(zhǎng);四，產(chǎn)出是無(wú)形的;五，供應(yīng)方(競(jìng)爭(zhēng))減少。以這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，公共服務(wù)中的社會(huì)服務(wù)將面臨合同管理的極大復(fù)雜性。［12］這就對(duì)公共管理者的合同管理能力提出了更高的要求。

(一)提升公共管理者的合同管理能力

公共管理者是公共服務(wù)政策的制定者及其執(zhí)行者，為此，他們的素質(zhì)和能力如何，直接關(guān)乎整個(gè)購(gòu)買服務(wù)決策的成效。一旦受過(guò)合同管理培訓(xùn)的公共管理者缺乏，并且在涉及到獨(dú)立的政策領(lǐng)域，政府作為物品與服務(wù)的精明購(gòu)買者的能力就會(huì)受到削弱。除此以外，目標(biāo)多樣化的爭(zhēng)議、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)的不同以及政治與官僚現(xiàn)實(shí)也進(jìn)一步限制了公共管理者能力的發(fā)揮，這些能力包括管理合同關(guān)系以及對(duì)欺詐、浪費(fèi)和濫用職權(quán)等行為進(jìn)行監(jiān)督。［13］能夠自我指導(dǎo)又具有多方面知識(shí)和多種技能的管理者在公共部門是非常稀缺的。許多政府組織本身就缺乏有效的合同管理能力，更談不上網(wǎng)絡(luò)管理所要求的更為奧妙復(fù)雜的各種能力。建立這樣的能力不僅要求范圍廣泛的培訓(xùn)和人員錄用策略，還要有一個(gè)成熟的文化變革:也就是說(shuō)，要求改變“公共雇員”的真正定義。［8］Carsten Greve從過(guò)程變量和制度變量?jī)蓚€(gè)角度來(lái)分析合同管理能力的影響因素。過(guò)程變量包括:可行性評(píng)估能力、溝通能力、執(zhí)行能力、尋求和重塑市場(chǎng)的能力、網(wǎng)絡(luò)管理能力、評(píng)估和控制能力以及責(zé)任能力;制度變量則包括:影響規(guī)范和期望的能力、制定和執(zhí)行規(guī)則的能力、闡明歷史制度背景的能力、為組織的合同管理分配責(zé)任的能力。［14］其內(nèi)容主要是建立和健全政府合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)。組織網(wǎng)絡(luò)，是指政府要由上而下地建立和健全合同的管理機(jī)構(gòu)(包括專職機(jī)構(gòu)和兼職機(jī)構(gòu))，使政府合同管理覆蓋政府的每個(gè)層次，延伸到各個(gè)角落。如果設(shè)有法律工作部門，那么這個(gè)部門應(yīng)當(dāng)配合合同管理部門，起到法律咨詢、合同評(píng)審、履約監(jiān)督和組織仲裁、訴訟的作用。制度網(wǎng)絡(luò)，一是指政府要就合同管理全過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)，建立和健全具體的可操作的制度，使合同管理有章可循。二是指各層級(jí)政府都應(yīng)有自己的合同管理制度。中央政府要建立和健全合同管理制度和法律法規(guī)，地方政府則根據(jù)自身的需要補(bǔ)充自己的合同管理制度。合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成政府合同管理體系。政府合同管理體系的運(yùn)作，必須通過(guò)定期的檢查來(lái)保證。要檢查合同管理組織和制度是否適應(yīng)合同管理的需要和市場(chǎng)的需要，對(duì)不適應(yīng)部分進(jìn)行必要的調(diào)整。換句話說(shuō)，對(duì)合同管理體系也應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，及時(shí)調(diào)整，不斷完善。［15］

(二)轉(zhuǎn)變觀念，明確政府的角色定位

思想解放是社會(huì)變革的前提，理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)。［16］一般來(lái)說(shuō)，所有人類都同意政府必須由這樣的人來(lái)管理:在他們身上最可能具備下列品質(zhì)，我指的的是三種重要的必須具備的品質(zhì)，即智慧、善良和力量，這些品質(zhì)的完美性體現(xiàn)在那些特別被稱為最高主宰的上帝所具有的特性中。所謂智慧，是指能夠識(shí)別這個(gè)國(guó)家的真正利益;善良是指始終努力去謀求這種真正的利益;力量或?qū)嵙κ侵赴堰@種認(rèn)識(shí)和意圖貫徹到行動(dòng)之中。這些就是主權(quán)的自然基礎(chǔ)，這些就是每一個(gè)組織良好的政府應(yīng)具備的必不可少的條件。［17］(P160－161)政府為主的公益性服務(wù)自然應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，但是又不限于政府部門內(nèi)部，也可以通過(guò)授權(quán)、委托、購(gòu)買、外包等各種形式，引入市場(chǎng)機(jī)制，按照企業(yè)化的方式來(lái)運(yùn)作。公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化浪潮的推動(dòng)，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購(gòu)買者”。為此，政府一定要知道如何回答這三個(gè)問(wèn)題:政府想買什么?從哪兒購(gòu)買?到底買到了什么?［18］(P145)如果政府不提升充當(dāng)精明買主的能力，肯定會(huì)面臨兩大困境:其一，政府的權(quán)力將會(huì)拱手讓給私人伙伴;其二，政府喪失總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力。一個(gè)精明購(gòu)買型政府應(yīng)該包括以下幾方面:錄用并獎(jiǎng)勵(lì)那些受訓(xùn)管理合同的一線官僚、重新培訓(xùn)中層官僚、讓政治官員認(rèn)識(shí)承包制所涉及的問(wèn)題、降低政治調(diào)門、避免對(duì)外承包政府的核心職能、要認(rèn)識(shí)市場(chǎng)模式所引發(fā)的治理新問(wèn)題。［18］(P166－167)誠(chéng)然，政府購(gòu)買服務(wù)意味著市場(chǎng)式政府、有限政府、參與式政府，但并非等同于政府卸包袱，政府要在購(gòu)買服務(wù)的范圍、監(jiān)管等方面發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。綜合看來(lái)，公共管理者在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)該扮演以下角色:出資者(為非營(yíng)利組織的服務(wù)提供資金的支持)、規(guī)范者(規(guī)范服務(wù)單位、派人單位的行為，目的是促進(jìn)其行為能夠更為優(yōu)質(zhì)高效地滿足服務(wù)對(duì)象的需求)、引導(dǎo)者(引導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)的方向)和監(jiān)督者(監(jiān)督服務(wù)單位、派人單位的行為是否符合協(xié)議的規(guī)定，如出現(xiàn)不符的狀況，及時(shí)反饋信息，促進(jìn)行為的修正)。［19］雖然公共服務(wù)提供實(shí)現(xiàn)了由壟斷到購(gòu)買的轉(zhuǎn)變，但是政府的權(quán)力和職責(zé)并沒(méi)有削減。在強(qiáng)化服務(wù)責(zé)任、確立評(píng)估機(jī)制、制定契約規(guī)則、促進(jìn)合作伙伴關(guān)系持續(xù)發(fā)展等方面，社會(huì)對(duì)政府的要求越來(lái)越高，政府自身也要保持足夠的敏感性以應(yīng)對(duì)復(fù)雜變化。［20］這些責(zé)任主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源;制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn);執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)違反的情況采取行動(dòng)。［21］(P37)在公共服務(wù)合同運(yùn)作過(guò)程中，政府不僅僅是一個(gè)監(jiān)管者、仲裁人或合同簽約者，政府還是一個(gè)各種類型資產(chǎn)的最大的所有者。然而合同承包商與政府機(jī)構(gòu)之間經(jīng)常發(fā)生一種有趣的親密結(jié)合關(guān)系，即雙方都在玩游戲。一方面，監(jiān)管結(jié)果對(duì)經(jīng)營(yíng)者的利益影響巨大，經(jīng)營(yíng)者利用游說(shuō)、行賄、拉關(guān)系、走后門和“回扣”等各種合法或非法手段影響監(jiān)管者決策;另一方面，公共服務(wù)領(lǐng)域回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定等具有很強(qiáng)的專業(yè)性，委托人與代理人之間、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者之間存在著信息不對(duì)稱，導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)可以通過(guò)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而使監(jiān)管者制定利己的政策。［22］

(三)加強(qiáng)行政官員倫理建設(shè)

公共合同管理中貫穿著行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，而行政責(zé)任的履行除了外在的法律法規(guī)，還需要內(nèi)在的合乎倫理的行為。公共行政官員必須承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)樗麄児ぷ髦械脑S多因素都可能導(dǎo)致對(duì)公共利益的曲解、進(jìn)而引發(fā)權(quán)力尋租行為。政府權(quán)力來(lái)源于公民的授予，公民與政府之間是委托與代理間關(guān)系，權(quán)力代理者必須代表和維護(hù)權(quán)力委托者的意愿和利益。行政道德作為一種職業(yè)道德，是根源于行政人員內(nèi)在的價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則的主觀力量，是行政行為趨向于善的一種內(nèi)在動(dòng)力，但是，內(nèi)在的善并不是在任何情況下都可以成為一種自為的善，它需要在環(huán)境中尋找穩(wěn)固的支撐點(diǎn)，需要適宜于行政道德生長(zhǎng)的制度保障。如果沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，行政道德就是一種偶然的力量，是一種只在行政人員的某一個(gè)體中發(fā)揮作用的善;或者，是在行政人員中的某個(gè)個(gè)體的某些行為中表現(xiàn)出來(lái)的善，而不是一種具有普遍意義的行為規(guī)范。行政道德只有獲得制度保障，才能成為一種具有普遍意義的積極力量，才能不斷生成與行政的公共性質(zhì)相吻合的、普遍的行政行為，才能成為行政體系中的一個(gè)不可缺少的價(jià)值因素。［23］(P306)自律行為更多地源于官員的自覺(jué)意識(shí)，對(duì)于官員自身的素質(zhì)提出了很高的要求。為此同時(shí)還需要完善官員問(wèn)責(zé)制。官員問(wèn)責(zé)制度的邏輯起點(diǎn)源于委托一代理過(guò)程中，權(quán)力代理者對(duì)權(quán)力委托者的意愿背離和利益侵害，即“代理違背”的困境。因此，要實(shí)施服務(wù)型政府“主權(quán)在民”、“公民至上"和“權(quán)利至上"等理念，必須強(qiáng)化官員問(wèn)責(zé)制度。規(guī)范官員行為，防止違法亂紀(jì)，就必須增強(qiáng)官員的責(zé)任心，建立系統(tǒng)完善的問(wèn)責(zé)體系，這是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的必然要求。

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