杜光華

（中共安陽市委黨校管理學(xué)教研部，河南安陽455000）

伴隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，農(nóng)村土地不斷被征用，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民，妥善解決失地農(nóng)民問題，成為政府和社會普遍關(guān)注的熱點問題，為此，對失地農(nóng)民問題進行深入調(diào)查研究，掌握實際情況，了解群眾訴求，為政府制定政策提出建議就顯得尤為必要。

農(nóng)民的土地被依法征用后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。據(jù)國家統(tǒng)計局對2942個失地戶抽樣調(diào)查，有60%失地農(nóng)民生活困難，沒有因失地影響基本生活的只占30%，有81%的失地農(nóng)民對未來生活擔憂[1]。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城鎮(zhèn)居民，成為弱勢群體。失地農(nóng)民問題如果長期得不到解決，將會影響社會的和諧與穩(wěn)定。

一、當前河南省失地農(nóng)民面臨的主要問題

1.征地補償問題。第一，征地補償標準偏低。目前征地采用按征用地的原用途進行補償，沒有涉及土地經(jīng)營者使用權(quán)權(quán)益增值，征地價格明顯偏低。第二，同地不同價，補償標準懸殊較大?，F(xiàn)在各級政府制定土地補償標準時都把征地用途作為重要的參考依據(jù)，因此，同一個村莊，同一塊地段因企業(yè)用地、商品房開發(fā)用地、行政辦公、市政設(shè)施用地、綠化用地等用途不同，農(nóng)戶得到的補償費用懸殊較大，各地在安置補償中操作不一致，村組和失地農(nóng)民之間時常發(fā)生糾紛。政府實行綜合片區(qū)地價的初衷是好的，但在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些弊端。

2.就業(yè)問題。第一，就業(yè)技能欠缺，失地又失業(yè)。以安陽市為例：“十二五”安陽市城鎮(zhèn)需要就業(yè)再就業(yè)人數(shù)的總量將超過11萬，根據(jù)近年來就業(yè)彈性系數(shù)測算，按照未來五年全市GDP年均增長7.5%推算，經(jīng)濟增長能創(chuàng)造4.5萬個就業(yè)崗位，加上自然減員空出的8000個崗位，就業(yè)崗位缺口6萬多個。由于多數(shù)農(nóng)民文化水平偏低，就業(yè)技能欠缺，對土地依賴程度較大，失地農(nóng)民找工作難上加難。第二，上崗又下崗，再就業(yè)難度大。為解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，各級政府已想方設(shè)法搭建就業(yè)平臺，開辟就業(yè)門路，提供就業(yè)崗位，也采取過一些強制安置措施，讓失地農(nóng)民成為工薪階層，但畢竟崗位有限，難免杯水車薪，失地農(nóng)民就業(yè)狀況堪憂。

3.社會保障問題。第一，社會保障力度弱，統(tǒng)籌層次低。從目前各地推行的失地農(nóng)民社會保障方式來看，主要是給失地農(nóng)民提供一定程度的最低生活保障和養(yǎng)老保障，醫(yī)療保障則根據(jù)不同情況分類實施。失地農(nóng)民社會保障統(tǒng)籌層次太低，各地試行的社會保障措施僅停留在村級范圍。第二，保障水平低，覆蓋面窄。農(nóng)村社會保障制度建設(shè)遠遠落后于城市，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項基本社會保障尚屬起步階段，從各地實踐情況來看，政府也只是將“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)”的新失地農(nóng)民納入社會保障，大多數(shù)被征地農(nóng)民社會保障制度缺失。農(nóng)村整體經(jīng)濟實力薄弱，且集體經(jīng)濟發(fā)展極不穩(wěn)定，導(dǎo)致其自身沒有足夠的資金用于社會保障制度建設(shè)。特別是在一些落后鄉(xiāng)村，入保標準太低，被征地農(nóng)民社會保障往往流于形式。

二、造成河南省失地農(nóng)民問題的原因分析

1.土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷?，F(xiàn)有法律框架下，中國土地分為農(nóng)村集體土地和城市國有土地兩種性質(zhì)，由于農(nóng)村集體土地不能買賣，也不能進行非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體沒有買賣處置權(quán)，農(nóng)民無權(quán)作為土地的買賣者參與平等的談判和簽訂契約。無論是為了公用事業(yè)的用地還是商業(yè)用地，都必須先經(jīng)過國家征地使其變?yōu)閲型恋刂?，由國家作為市場主體與開發(fā)商談判土地交易合同。作為農(nóng)村土地所有者代表的村民委員會私自與開發(fā)商達成的任何土地買賣協(xié)議都是無效的，開發(fā)建設(shè)的房屋無法取得合法的房屋產(chǎn)權(quán)證明，也就無法取得在房屋市場合法買賣的資格。

2.現(xiàn)行征地法規(guī)制度不完善。到目前為止，我國還沒有出臺任何一部針對農(nóng)村土地和房屋的征收補償條例。2011年1月國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》和2001年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》以及各地制定的辦法大多是規(guī)范“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有出讓土地上”的城市房屋征收，而“非城市規(guī)劃區(qū)”內(nèi)農(nóng)村集體土地上的農(nóng)村房屋征收目前尚處于“無章可循”狀態(tài)，使農(nóng)民自身利益保障沒有法律武器。農(nóng)村房屋拆遷的適用法律是《中華人民共和國土地管理法》，房屋拆遷只作為征地過程中地上附屬物補償?shù)囊粋€部分。

3.基層管理不規(guī)范，補償資金分配和使用缺乏透明度。第一，不按規(guī)定發(fā)放土地補償使用費，各方利用權(quán)力大量“擠占”對農(nóng)民的補償，扭曲了政府、用地單位、農(nóng)民集體和個人之間的土地收益分配關(guān)系。第二，被征地主體參與程度不足?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡谡鞯剡^程中，有些地方政府和征地單位很少聽取集體和村民的意見。

4.社會保障制度不健全。第一，形成于計劃經(jīng)濟和城市化發(fā)展緩慢時期的土地征用制度，未能預(yù)見到保障社會化的影響，沒有將失地農(nóng)民納入社會保障體系。第二，我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)民被排斥在較為健全的城市社會保障制度之外，這種情況下農(nóng)民只有把土地作為保障其基本生活需要的主要手段。目前，在群眾安置、生活及養(yǎng)老等方面制度尚不完善，資金撥付程序復(fù)雜，并且缺乏有效監(jiān)督機制，引發(fā)許多糾紛和矛盾。

三、突出先行先試，破解失地農(nóng)民難題

在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，中央賦予河南在土地、戶籍、行政管理體制等方面享有“先行先試”的權(quán)力，河南就應(yīng)該抓住機遇，突出先行先試，為全國同類地區(qū)發(fā)展起到示范作用。

1.精心設(shè)計征地制度改革方案，完善征地程序。推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。不能靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。精心設(shè)計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作。政府要規(guī)范征地行為，履行征地告知、確認和聽證程序，規(guī)范房屋及附屬物測量程序，嚴格做到“五公開”，即公開補償標準、公開實物指標、公開工作程序、公開補償結(jié)果、公開監(jiān)督電話，實現(xiàn)程序上的“全透明”。

2.完善土地產(chǎn)權(quán)制度，加快相關(guān)制度改革步伐。第一，盡快建立和完善地籍檔案。宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記于2012年9月30日前開始，2015年12月31日前基本完成。抓住這一契機，盡快建立和完善地籍檔案，將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記、發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費足額納入財政預(yù)算，保障登記工作順利開展。盡快完成農(nóng)村集體各類土地確權(quán)發(fā)證，給農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地頒發(fā)“身份證”。第二，改革戶籍制度，探索人地掛鉤政策試點。被征地后家庭人均占有耕地不足0.3畝的農(nóng)民，應(yīng)由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，享有城鎮(zhèn)人口的同等待遇，就業(yè)安置的失地農(nóng)民享有城鎮(zhèn)職工的同等待遇。在嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“四化”協(xié)同發(fā)展用地矛盾。第三，改革土地管理制度。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。加快農(nóng)村土地管理制度改革試點，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許集體土地在符合國家土地總體規(guī)劃的情況下，平等地進入市場流轉(zhuǎn)，建立集體土地交易所，依法監(jiān)管集體土地流轉(zhuǎn)，通過市場化盤活、挖潛、整治農(nóng)業(yè)用地。

3.盡快制定失地農(nóng)民社會保障條例，形成多層次的保障體系。第一，盡快制定《失地農(nóng)民社會保障條例》。失地農(nóng)民是一種新的社會現(xiàn)象，還未全部納入城市居民社會保障的范圍，解決失地農(nóng)民社會保障問題要從實際出發(fā)，逐步建立“收入有來源、生活有保障、就業(yè)有門路、創(chuàng)業(yè)有扶持”的失地農(nóng)民社會保障良性循環(huán)模式，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。統(tǒng)籌解決新老失地農(nóng)民和不同年齡段人員的社會保障，做到失地農(nóng)民社會保障全覆蓋。第二，創(chuàng)新模式、強化保障。一是繼續(xù)落實失地農(nóng)民最低生活保障制度。不斷加強對失地農(nóng)民的管理，建立健全失地農(nóng)民保險預(yù)警制度。二是建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。對被征地農(nóng)民按城鎮(zhèn)人口安置的，全部納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；對按農(nóng)村人口安置的全部納入新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。探索多方籌資和責任分擔的機制，失地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險，大病住院保險資金采取國家、集體和個人按比例負擔的方式籌集。三是健全失業(yè)保險制度。對被征地農(nóng)民凡按城鎮(zhèn)人口安置的勞動年齡段的全部納入失業(yè)保險范圍。四是建立法律援助制度。五是建立社會保障資金風(fēng)險調(diào)節(jié)機制。避免養(yǎng)老金、醫(yī)療費、工傷費、生育費、失業(yè)金支付壓力。

4.建立合理補償機制，提高征地補償標準。第一，以土地市場價值作為征地的補償依據(jù)。嚴格限制征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，制訂征地限制目錄，采取不同方式取得農(nóng)民土地，征用和征購并舉。對公益性用地項目實行征用，由中介機構(gòu)評估給予公平合理的市場價格補償；對經(jīng)營性用地項目，則在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，進入市場，按市場價格取得土地，采用以在田農(nóng)作物產(chǎn)值和區(qū)位形成的基本價、級差價為主要依據(jù)，同時參照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平和征用后的用途等諸多因素加權(quán)計算。第二，提高征地補償標準，實施征地預(yù)存款制度。根據(jù)各地具體情況，力爭在同一地區(qū)、同一區(qū)域內(nèi)各行業(yè)的征地拆遷補償標準做到一致，消除群眾的不平衡心理，化解矛盾。主要涉及村集體和個人利益兩方面的平衡，村民的具體利益主要體現(xiàn)在三個方面：一是土地、房屋、宅基地等存量資產(chǎn)補償問題。二是商業(yè)房、安置房等增量資產(chǎn)分配問題。三是存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)內(nèi)在聯(lián)系問題[2]。在商業(yè)房分配上，考慮到地理位置，實行村集體統(tǒng)一管理、收益平均分配。提高征地補償標準，既要考慮農(nóng)民現(xiàn)實生活需要，更要充分考慮其未來生存發(fā)展需要，補償標準應(yīng)從目前土地增值收益的不足10%提高到不低于30%。第三，轉(zhuǎn)變補償方式，調(diào)整土地收益分配。轉(zhuǎn)變補償方式，由“一次性補償”為“常年補償”。推進“貨幣補償”向“開發(fā)式補償”轉(zhuǎn)變。在尊重群眾意愿的前提下，把土地補償金留在村集體作為開發(fā)建設(shè)資金，通過村民入股、合作開發(fā)等形式，讓“死”錢變“活”，“小”錢變“大”，實現(xiàn)土地補償金的多次增值，切實讓失地農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。

5.建立健全培訓(xùn)就業(yè)扶持機制。第一，拓寬政府就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，完善就業(yè)服務(wù)體系。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場信息服務(wù)體系，使被征地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)服務(wù)。一是把勞動保障工作機構(gòu)配備到最基層。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)或街道）勞動保障服務(wù)機構(gòu)，設(shè)立專職人員負責失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)工作。二是建立人力資源共享平臺。統(tǒng)籌安排就業(yè)（失業(yè)）登記、統(tǒng)計和發(fā)證工作，勞動保障部門應(yīng)充分發(fā)揮職能，為失地農(nóng)民免費提供求職登記、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、推薦安置等一系列服務(wù)，政府要創(chuàng)造一些公益性就業(yè)崗位，優(yōu)先為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。三是制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)特別是用地企業(yè)承擔社會責任，積極安置失地農(nóng)民。對吸納失地農(nóng)民達到一定數(shù)量的第二、第三產(chǎn)業(yè)給予適當?shù)纳鐣ｋU補貼、職業(yè)介紹補貼等優(yōu)惠，并對失地農(nóng)民興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)給予必要的政策傾斜和支持[3]。四是政府建立健全各種中介服務(wù)機構(gòu)，及時提供各種就業(yè)信息。第二，建立健全就業(yè)扶持機制。政府要給失地農(nóng)民以城鎮(zhèn)居民同等待遇，核發(fā)《就業(yè)失業(yè)登記證》，對失地農(nóng)民在工商登記、信貸、子女入學(xué)升學(xué)等方面享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等待遇，并與城鎮(zhèn)下崗職工同等享受“小額貸款”助創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策[4]。政府應(yīng)出臺政策，鼓勵失地農(nóng)民讀書、創(chuàng)業(yè)，進一步完善就業(yè)援助服務(wù)平臺，提升就業(yè)服務(wù)水平，幫助失地農(nóng)民盡快就業(yè)。政府和征地企業(yè)要從土地增值收益中拿出一定比例（不少于5%）建立專項基金，用于對失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、社會救助等。

6.強化產(chǎn)業(yè)支撐，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。第一，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。城鄉(xiāng)結(jié)合部、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和各類工業(yè)園區(qū)的農(nóng)村集體土地可以列為城市建設(shè)用地指標，這些農(nóng)民則可以進入城市，享受和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇。同時，遠郊偏遠地區(qū)的農(nóng)村，可以向小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中，騰出來的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過復(fù)墾實現(xiàn)連片耕種。把失地農(nóng)民住宅小區(qū)納入城鎮(zhèn)建設(shè)或重點村鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，全面啟動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。積極鼓勵采取兩套房安置、土地入股、集體留用地、小額貸款、減免稅收等靈活多樣的方式，多渠道妥善解決失地農(nóng)民的長遠生計和發(fā)展需要。第二，探索建設(shè)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)區(qū)。在征拆過程中，建立“留地安置”制度，在土地被征用情況下，要給被征地村預(yù)留10%～20%土地，用于失地集體經(jīng)濟組織從事土地開發(fā)和經(jīng)營，探索建設(shè)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)區(qū)，作為失地農(nóng)民就業(yè)的安置發(fā)展區(qū)，將其同樣納入城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依托新型城市化、新型工業(yè)化、用地單位的產(chǎn)業(yè)輻射功能，建立工、貿(mào)、娛、飲、樓等多功能的農(nóng)民安置發(fā)展區(qū)。

［1］馮占輝，張國強.論中國失地農(nóng)民問題［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011，（10）.

［2］張艷玲.征地改革加速靠提高補償緩和征地矛盾［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20120417/0011 14.htm,2012-04-17/2013-10-08.

［3］毛柳元，劉玉俠，楊娟.我國失地農(nóng)民就業(yè)問題淺析［J］.改革與開發(fā)，2012，（4）.

［4］劉丁銀.失地農(nóng)民就業(yè)問題探究［J］.北京農(nóng)業(yè)，2011，（12）.