程勉中

黨的基層組織體系是否與經濟社會發(fā)展形態(tài)相契合，直接影響著黨建任務的順利實現(xiàn)。因此，城鄉(xiāng)基層黨的建設必然要求打破地域條塊分割、建制束縛和行政壁壘，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域黨建空間分布方式。從全局出發(fā)，對區(qū)域化黨建的空間分布方式進行科學規(guī)劃，要求各級黨組織在工作中特別重視完善并優(yōu)化區(qū)域黨組織之間的內在聯(lián)系及其組織機能，創(chuàng)新區(qū)域化黨建的空間運行機制與聯(lián)動模式，積極主動地調控城鄉(xiāng)基層組織的結構關系，充分運用城市基層黨建輻射帶動力強的優(yōu)勢，加大城市對農村基層黨建的支持和服務，以此引導和調控區(qū)域黨建協(xié)調發(fā)展，形成開放互通的區(qū)域化黨建結構體系。

一、城鄉(xiāng)空間的融合與整合

（一）城鄉(xiāng)空間融合的基本特征

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟結構的轉換過程，也是城鄉(xiāng)空間結構再組織的過程。它通過一系列產業(yè)結構轉化使城鄉(xiāng)地域空間達到高水平的結合，使城鄉(xiāng)在經濟上達到利益共享、風險共擔的有機聯(lián)系，在社會管理、文化和精神文明上城鄉(xiāng)人民可以共享區(qū)域發(fā)展中積累起來的社會財富，在生活方式、思想觀念上達到和諧共融［1］。城鄉(xiāng)空間融合主要可歸納為七個方面的特征：在經濟上，建立起比較現(xiàn)代的產業(yè)制度，產業(yè)劃分不再帶有人為的城鄉(xiāng)地域特性，形成統(tǒng)一的產業(yè)、行業(yè)市場；在城鄉(xiāng)物資雙向交流中，表現(xiàn)出更加廣泛、深入的市場經濟活動；在文化教育領域，城市文化和鄉(xiāng)村文化趨于兼容和融合，教育公平得以提升；在政治上，城市與鄉(xiāng)村形成互為平等的政治格局；在社區(qū)發(fā)展建設中，鄉(xiāng)村向社區(qū)化的轉變取得明顯進步；在社會就業(yè)機制中，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場；在社會保障和關懷上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系［2］（P116-118）。

城鄉(xiāng)空間融合是一個長期的動態(tài)發(fā)展過程，是城市與鄉(xiāng)村在經濟、文化、教育、城鄉(xiāng)建設、政策體制等方面逐漸協(xié)調與融合發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)空間融合是城鄉(xiāng)空間關系發(fā)展的過程，更是城鄉(xiāng)空間關系發(fā)展的理想狀態(tài)。從空間形態(tài)角度看，城鄉(xiāng)空間融合可以理解為一個空間系統(tǒng)，即“城鄉(xiāng)空間融合系統(tǒng)”，指在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎上形成的城鄉(xiāng)一體化的空間狀態(tài)。城鄉(xiāng)空間融合的內涵表明城鄉(xiāng)還存在著差別，是在差異基礎上的城鄉(xiāng)多方面、全方位的整合，促使城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)空間整合與城鄉(xiāng)空間布局的協(xié)調發(fā)展

城鄉(xiāng)空間整合就是對城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)、構成要素及其要素結構系統(tǒng)進行調整和梳理，使其產生結構轉型，以適應外部環(huán)境或內部要素的變化，從而使系統(tǒng)整體效應達到最優(yōu)。通過城鄉(xiāng)空間整合，促進城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)空間整合的措施主要有三方面。一是空間上統(tǒng)一規(guī)劃。打破城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的傳統(tǒng)理念，把城鄉(xiāng)作為一個整體的空間系統(tǒng)，突破城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的界限，整體布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過整體設計使城市與鄉(xiāng)村有機結合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。二是功能上相互結合。城市與鄉(xiāng)村，兩者在功能上有所區(qū)別，城市體現(xiàn)強烈的經濟集聚性，而鄉(xiāng)村則為這種集聚提供資源、土地、環(huán)境等方面的支持。城鄉(xiāng)空間融合并不是要消除城鄉(xiāng)功能上的差別，而是要使城鄉(xiāng)功能相互結合，各自發(fā)揮它們的優(yōu)勢，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，兩者互為資源、互為市場，實現(xiàn)共生共榮、共同發(fā)展。三是部門間相互協(xié)調。城鄉(xiāng)空間的整合，不僅是城鄉(xiāng)物質空間整合，還應包括經濟與社會空間的整合，同時要將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的保護和利用有機結合起來。因此，城鄉(xiāng)空間整合應該是物質、經濟、社會、生態(tài)空間的結合與統(tǒng)一［3］（P145-146）。

城鄉(xiāng)空間的融合與整合是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎上形成的城鄉(xiāng)一體化的空間狀態(tài)，當前我國社會的轉型發(fā)展正朝著這一城鄉(xiāng)空間關系的理想狀態(tài)和目標模式發(fā)展。從發(fā)展態(tài)勢看，我國已經具備了城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展的地域條件。根據(jù)社會轉型和城市化發(fā)展的現(xiàn)狀特點，目前我國正從三個層面加速推進城鄉(xiāng)空間整合：一是圍繞城鄉(xiāng)空間整合的核心任務，重組區(qū)域都市圈空間，構建特大城市和中心城市系統(tǒng)；二是抓住城鄉(xiāng)空間整合的關鍵區(qū)域，對重點城鎮(zhèn)的空間布局作整合，構建城鎮(zhèn)組團發(fā)展空間；三是結合城鄉(xiāng)空間整合的基礎內容，整治村莊生產與生活空間，建設新型農村社區(qū)，促進鄉(xiāng)村融入城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)。通過改造傳統(tǒng)農業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代都市農業(yè)，筑牢城鄉(xiāng)空間整合的基礎，促進城鄉(xiāng)經濟空間的真正融合，最終形成大都市圈——縣級中心城市——城鎮(zhèn)組團——社區(qū)四級城鄉(xiāng)一體化體系［4］（P163）。

二、區(qū)域化黨建空間結構的規(guī)劃布局

城市化是一個復雜的綜合變遷進程。城鄉(xiāng)關系的發(fā)展已經跨越經濟領域的范疇，成為涵蓋物質文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明等各個領域相互協(xié)調、共同發(fā)展的統(tǒng)一體?；鶎狱h的建設與城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展具有內在的融合性與關聯(lián)性，只有堅持系統(tǒng)、整體、協(xié)調的觀點，構建與城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展相適應的基層黨建組織構架、管理體制和運作機制，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)黨建的均衡發(fā)展。這就必須以區(qū)域化黨建為紐帶，結合社會轉型和城市化發(fā)展中城鄉(xiāng)空間的融合與整合的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌區(qū)域黨建發(fā)展空間，實現(xiàn)基層黨建的全方位整合。

中國共產黨的組織體系有兩種：一種是縱向的，也就是與國家行政區(qū)劃相對應的地域性組織體系，包括中央、地方、基層三級黨委以及在城市基層派出性的工作委員會，它們均與各級政府行政組織配套設立；另一種是橫向的，也就是按照國家條線管理體制設立的組織體系，包括各領域企事業(yè)單位、專業(yè)管理部門、社會團體等組織中的黨組織［4］（P29）。這樣的組織體系和我國長期實行的計劃經濟體制、單位體制有必然的聯(lián)系。但是，隨著改革開放的深化和社會主義市場經濟的發(fā)展，原有的“縱向為主、橫向為輔”的基層黨建空間分布層次已不能適應形勢發(fā)展的需要。

黨的建設是一項系統(tǒng)工程，新形勢下，從蘇南區(qū)域化黨建的實踐考察，其空間分布方式的規(guī)劃與布局主要從四個層次展開：第一層次是市和縣（市）、區(qū)層面的黨建統(tǒng)籌協(xié)調，第二層次是鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)層面的基層黨建節(jié)點建設，第三層次是行政村和社區(qū)層面的基層黨組織建設，第四層次是延伸到“片區(qū)”空間層面的基層黨組織建設。此外，還包括黨的社會組織網(wǎng)絡建設和服務網(wǎng)絡建設。

第一層次：市和縣（市）、區(qū)層面的規(guī)劃布局

市和縣（市）、區(qū)層面的黨委在黨的各級地方委員會中數(shù)目眾多，領導層面最靠近基層，在黨的組織體系中肩負著承上啟下的作用。這個層面的黨委對上是執(zhí)行者，要服從宏觀戰(zhàn)略的指導、維護宏觀整體利益，把中央和上級的路線方針政策貫徹到基層；對下是領導者和組織者，要結合當?shù)貙嶋H，創(chuàng)造性地推進地方經濟和社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展［5］。蘇南各市委及其所轄各縣（市）、區(qū)委，根據(jù)蘇南城鄉(xiāng)社會經濟的發(fā)展狀況，適應社會生產方式、就業(yè)方式和利益關系的多樣化實際，立足于抓好城鄉(xiāng)黨建的統(tǒng)籌協(xié)調與空間分布方式的規(guī)劃布局，基本形成了與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相適應的組織網(wǎng)絡體系。

在縱向層次上，首先是各級黨委和黨的工作部門形成了上下貫通的組織體系，有效整合政府部門、人民團體、群眾團體、社會組織等各方面力量，發(fā)揮各方面的職能和資源優(yōu)勢，構建起黨政共抓、黨群一體、各方參與、齊抓共管的工作格局，使不同部門、單位的黨組織以及其他各種社會資源在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域化黨建工作平臺上找到各自的著力點，有效改變了過去黨建工作靠少數(shù)黨的工作部門和基層黨組織“單兵突進”、“單打一”的被動局面，形成了區(qū)域化黨建的核心。其次是在推進黨的組織覆蓋的同時，有效推進黨的工作覆蓋，積極構建城鄉(xiāng)一體的黨員教育管理機制，推動城鄉(xiāng)黨員在日常管理、服務群眾、教育培訓等方面互動融合。重視加強流動黨員的管理，建立城鄉(xiāng)一體的流動黨員信息庫，及時掌握黨員流動情況。在改進傳統(tǒng)領域黨建工作的同時，加強新興領域黨建工作，成立專門的“兩新”組織黨工委直接從事“兩新”組織黨建工作，作為市委派出機構承擔相關的工作職責。隨著工作重心的下沉，縣（市）、區(qū)和鎮(zhèn)（街道）兩級黨委也逐步設立了專門從事“兩新”組織黨建的工作部門，最終使黨的工作力量能夠從上至下直接落實到最基層，構成一個貫通的組織工作體系［6］（P187-189），把廣大群眾凝聚在黨的周圍，形成“推進全覆蓋、增強凝聚力、提高組織化”的局面。

在橫向層次上，一方面，樹立區(qū)域化黨建的理念，充分發(fā)揮各級黨委應有的主導作用，綜合考慮基層黨的建設中地域上的相近性、優(yōu)勢上的互補性、資源上的共享性和職能上的帶動性等因素，整合配置城鄉(xiāng)組織資源，探索區(qū)域聯(lián)動、城鄉(xiāng)聯(lián)動等基層黨建工作模式，使城鄉(xiāng)基層黨組織建設與城鄉(xiāng)產業(yè)鏈相互融合，積極推行產業(yè)型黨組織的設置，充分依托產業(yè)化龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社等組織，在各類產業(yè)鏈條上因地制宜建立黨組織，使黨組織與產業(yè)發(fā)展緊密結合，切實發(fā)揮黨組織對產業(yè)發(fā)展的助推作用［7］（P46-47）。另一方面，適應社會變化的趨勢，從提高黨的執(zhí)政能力的高度出發(fā)，充分利用黨執(zhí)政的優(yōu)勢，走出黨建工作的內部小循環(huán)，要求政府部門和相關社會組織在履行工作職責的同時根據(jù)各自優(yōu)勢，充分整合社會的各項資源，自覺參與到統(tǒng)籌區(qū)域黨建的工作中，形成多方落實的工作體系，從而在橫向上也形成密集的工作力量，與縱向的黨的工作部門力量相互整合、相互借力，形成上下貫通、縱橫交織的組織機制和工作機制。

第二層次：鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)層面的規(guī)劃布局

鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)層面黨的建設是改進社會管理的重要載體，對加強黨的執(zhí)政基礎具有重要作用。這一層面的規(guī)劃與布局重點主要是：在鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)落實推進基層黨建的責任主體，形成統(tǒng)一領導、協(xié)同運作、富有成效的基層黨建新體制，改變社區(qū)黨建、單位黨建、“兩新”組織黨建等單向推進、顧此失彼的被動局面。

鎮(zhèn)（街道）黨（工）委著重突出在轄區(qū)范圍內各項建設的領導核心地位，明確其與轄區(qū)內有關職能部門派出機構的雙重領導關系，與轄區(qū)內黨組織的組織、指導、協(xié)調關系，與轄區(qū)內“無主管經濟組織”的組織領導關系。推動轉制企事業(yè)單位屬地管理，理順領導和被領導關系。蘇南各地的鎮(zhèn)（街道）黨（工）委在提升黨組織整合社會資源能力建設中，一般都建立了由轄區(qū)具有代表性的企事業(yè)單位和“兩新”組織的黨組織組成的黨建聯(lián)席會，以此為載體并延伸到社區(qū)，健全社區(qū)黨建的全覆蓋網(wǎng)絡，實現(xiàn)街道、社區(qū)與轄區(qū)單位黨組織的共駐共建、資源共享。

園區(qū)黨建的指導思想是因地制宜地組織覆蓋和工作覆蓋。由于蘇南各園區(qū)成立的背景不同、性質不同，在園區(qū)黨建管理體制上形成了條塊并存的局面。這突出表現(xiàn)在，有的采用條塊結合的管理模式，有的采用條塊結合、以塊為主的管理模式，還有“屬業(yè)管理”、“屬資管理”等管理模式。實踐中，通過園區(qū)黨建工作中的組織設置方式、管理體制、運行機制、活動方式、資源配置模式等整合效應，引導園區(qū)黨建工作模式向開放型、區(qū)域化、社會化的運作機制轉變。依靠園區(qū)黨工委牽頭協(xié)調，業(yè)務部門共同配合，工會群團組織共建共促，整合工作資源，落實組織活動場所，提供工作經費保障，搭建黨員教育平臺和園區(qū)黨建工作保障平臺，形成“各方參與、相互配合、齊抓共管”的園區(qū)黨建工作格局。

第三層次：行政村和社區(qū)層面的規(guī)劃布局

在行政村和社區(qū)層面黨建中，二者有著不同的規(guī)劃布局路徑。在村級層面，重點是在調整和優(yōu)化村級基層黨組織設置的基礎上抓好以下幾個方面：一是適應農村產業(yè)結構轉型發(fā)展，探索以產業(yè)鏈為基礎、行業(yè)為紐帶的農村基層組織設置新模式；二是適應農村非公企業(yè)發(fā)展，探索地緣型村企聯(lián)建的基層組織設置新模式；三是與農村新型社區(qū)建設結合，拓展農村基層黨組織的社會工作領域。對村、居混合型社區(qū)，則采用以村帶居、雙向管理的過渡模式，把基層黨建工作落到實處。在社區(qū)黨建層面，充分整合現(xiàn)有黨的工作力量，按照行政組織、駐區(qū)單位、居民區(qū)三條線設置社區(qū)黨建工作路徑，通過黨對社會各類組織的有效領導，健全黨凝聚社會各方力量的社會工作體系，形成黨領導下政府、社會、群眾共同參與的區(qū)域化黨建新格局［8］（P14）。

新形勢下社區(qū)黨建是一個開放的系統(tǒng)。蘇南各地在社區(qū)黨建工作中努力實現(xiàn)對“單位制”黨建工作的協(xié)同與承接，在“社會人”與“組織人”之間做好協(xié)調連接，通過建立相應的體制機制實現(xiàn)對各種社會資源的有效整合和各類基層組織工作的相融互通，使不同領域、各種類型的基層組織在社區(qū)工作平臺上互促共進、共同提高。在基層黨的建設實踐中，“兩新”組織黨建需要社區(qū)黨建的支撐，機關等單位制黨建也需要放到社區(qū)黨建中發(fā)揮成效，農村黨建更需要在城市化發(fā)展進程中積極融入社區(qū)黨建中。蘇南各地黨組織在實踐中進行了很多探索，如蘇州市通過調整完善黨的基層組織設置，創(chuàng)新社區(qū)黨建工作體制機制，在社區(qū)范圍內形成全覆蓋的區(qū)域化黨建工作體系。從本世紀初開始，蘇州市把農村社區(qū)黨建作為農村黨建中的重點內容加以推進，社區(qū)黨建在整個基層黨建工作中已占有絕對重要的位置，成為基層黨建工作的“主體工程”［9］（P181-191）。

第四層次：“片區(qū)”層面的規(guī)劃布局

在區(qū)域化黨建的空間分布層次中，盡管“片區(qū)”是一個至今仍比較模糊的概念，但來自最基層的實踐探索一直在進行，因而有必要將其作為一個層面進行討論。

“片區(qū)”是幾個居民小區(qū)所形成的生活共同體。從建制上講，“片區(qū)”目前并沒有正式的法律地位，是一種比較松散的居民區(qū)聯(lián)合體。一直以來，社區(qū)黨建實際上是在兩個層面展開的，一是街道層面的社區(qū)黨建，二是居委會層面的社區(qū)黨建，這兩個層次的黨建的最大特點在于很大程度上是單方面的行政化力量推進，推動的主體主要是街道黨工委和社區(qū)黨組織，基本上是一種行政動員式的黨建。在克服基層黨建“條塊分割”的弊端時，雖然在街道層次，通過對社區(qū)組織體制的調整，一定程度上協(xié)調了條與塊之間的關系，但仍很難把所有在其范圍內的其他黨建資源全部容納進來，比如社區(qū)內的“兩新”組織往往處于游離狀態(tài)。在這一背景下，培育和開發(fā)“片區(qū)”黨建功能，就成為解決以上問題的新探索。通過實踐發(fā)現(xiàn)，“片區(qū)”既是一個介于社區(qū)和居民小區(qū)之間的社會服務系統(tǒng)，又是一個有著共同利益和需求的生活圈?！捌瑓^(qū)”能夠充分發(fā)揮公共便民設施的服務功能，可以提高各種資源的使用效率，為各單位基層黨組織參與社區(qū)活動提供合適的舞臺，這就有利于居民區(qū)黨組織之間的交流和互動，成為基層黨組織建設和群眾自組織活動的新空間和新平臺。

在蘇南區(qū)域化黨建的探索中，無錫市較早開始對“片區(qū)”黨組織的探索。本世紀初，無錫在完善社區(qū)基層組織網(wǎng)絡的過程中，建立了社區(qū)黨委——片區(qū)黨支部——居民黨小組三級基層黨組織網(wǎng)絡，構筑社區(qū)居委會——片區(qū)聯(lián)系點——居民小組三級工作、服務、管理平臺，使社區(qū)黨的工作橫向到邊、縱向到底、覆蓋全面［10］。在農村地區(qū)，無錫主動適應農村城鎮(zhèn)化、農民居民化、城鄉(xiāng)一體化的新趨勢，借鑒城市社區(qū)黨建工作的經驗和做法，積極創(chuàng)新農村社區(qū)黨組織設置，逐步理順村改居后社區(qū)黨組織與居委會、股份合作社之間的關系，形成了鎮(zhèn)（街道）黨（工）委——社區(qū)黨委（黨總支）——片區(qū)黨支部——樓幢黨小組四級組織管理網(wǎng)絡。蘇南其他地區(qū)，如常州市天寧區(qū)在區(qū)域化黨建體系建設中，也提出了在工作范圍上推行網(wǎng)格化，劃分若干片區(qū)，合理界定區(qū)域黨建工作范圍。在農業(yè)園區(qū)也有設置“片區(qū)”黨組織的探索，如無錫市惠山區(qū)的陽山水蜜桃科技園，成立了水蜜桃科技園區(qū)黨工委和管委會，同時依托產業(yè)協(xié)會建立了陽山水蜜桃桃農協(xié)會黨總支，將183名桃農黨員按照生產片區(qū)編成8個片區(qū)黨支部，實行園區(qū)黨工委、協(xié)會黨總支和片區(qū)黨支部互動式教育管理和服務。常州市也有類似的探索，如常州市高新區(qū)黨工委在“區(qū)域統(tǒng)建”創(chuàng)新中，按地域片區(qū)和工業(yè)園區(qū)為單位成立非公企業(yè)黨總支，區(qū)域內符合組建條件的企業(yè)單獨建立黨支部，隸屬黨總支管理。

除上述四類主要的空間層次布局外，蘇南各地在實踐中還有一些新的探索思路，如張家港市在鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）兩個層次之間，探索形成了一個稱之為“小區(qū)域”的空間統(tǒng)籌層次，以“小區(qū)域、大黨建”的模式加強區(qū)域內各村、社區(qū)、站所以及企業(yè)黨組織之間的統(tǒng)籌協(xié)調。

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