趙宬斐

中國(guó)共產(chǎn)黨提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”的命題表明，發(fā)展黨內(nèi)民主不僅對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升黨的執(zhí)政能力具有重要意義，而且對(duì)有效推動(dòng)政治體制改革和政治文明建設(shè)也具有舉足輕重的作用。由于我們黨的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及其資源積累還不夠雄厚，因而發(fā)展黨內(nèi)民主還不能做到“全面出擊”和“多點(diǎn)開(kāi)花”，必須有選擇性地選準(zhǔn)突破口，實(shí)施重點(diǎn)突擊，然后再整體推進(jìn)，改革和完善黨內(nèi)選舉就是其中一個(gè)安全、有效的突破口。黨內(nèi)選舉制度是否完善，直接標(biāo)志著黨內(nèi)民主的發(fā)展程度，列寧從選舉角度揭示黨內(nèi)民主的本質(zhì)：“黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或者通過(guò)代表，一律平等和毫無(wú)例外的條件下處理的，并且，黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換?！保?］（P249）鄧小平指出：“不管黨也好，政也好，根本的問(wèn)題是選舉?！保?］（P321）這表明黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的根本性制度，其是否健全和完善標(biāo)志著黨內(nèi)民主的發(fā)展水平和狀態(tài)。

選舉作為一種民主的方法是現(xiàn)代政治制度運(yùn)作中的關(guān)鍵與核心。對(duì)于黨內(nèi)民主來(lái)說(shuō)，選舉應(yīng)當(dāng)是其中一項(xiàng)重要的組織機(jī)制與民主制度，是社會(huì)民眾、各級(jí)黨員或黨員代表選舉和監(jiān)督黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者的一項(xiàng)基本政治制度。當(dāng)前，黨員的各項(xiàng)基本權(quán)利是通過(guò)黨內(nèi)的選舉來(lái)行使和保障的，而黨內(nèi)權(quán)力的歸屬和配置也主要通過(guò)黨員的選舉途徑對(duì)權(quán)力的授受進(jìn)行明確劃界而決定的。黨內(nèi)民主選舉分四種類型：從黨員參與選舉的形式和層次看，有“直接選舉”和“間接選舉”之分；從候選人與應(yīng)選人人數(shù)的配置差異看，可分為“等額選舉”和“差額選舉”。從這四種基本選舉類型民主功能的效能發(fā)揮看，更能有效發(fā)揮和推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的是“直接選舉”和“差額選舉”。多年來(lái)，黨內(nèi)民主選舉存在的“沖突”與“調(diào)適”基本上都是圍繞介紹黨內(nèi)候選人、提名權(quán)、代表在選舉中的角色尤其是直接選舉涉及的范疇與等級(jí)、差額選舉配置的比例和差額力度等關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)的。按照憲法原則、黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)以及當(dāng)前民主法治的發(fā)展?fàn)顩r，著力推進(jìn)黨內(nèi)直接選舉和差額選舉建設(shè)的步伐，不但有利于充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、充分體現(xiàn)選舉人的意志、切實(shí)保障黨員政治參與的各項(xiàng)民主權(quán)利，也有利于對(duì)社會(huì)民主發(fā)展產(chǎn)生示范效應(yīng)，更可以從實(shí)踐上回應(yīng)黨的十八大提出的“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”［3］（P52）的要求。

一、黨內(nèi)“間接選舉”轉(zhuǎn)向“直接選舉”

“直接選舉”是指黨員采取直接投票方式選舉黨的支部委員會(huì)、黨的總支委員會(huì)、黨的基層委員會(huì)或出席上級(jí)黨的代表大會(huì)代表；與其相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)“間接選舉”是指黨的中央組織、黨的地方組織和部分基層組織，召開(kāi)黨代表大會(huì)或黨代表會(huì)議，由同級(jí)黨代表大會(huì)的代表投票選舉黨的委員會(huì)、紀(jì)律委員會(huì)或出席上級(jí)黨代表大會(huì)的代表，選舉的最終結(jié)果一般由上一級(jí)的代表大會(huì)或者委員會(huì)來(lái)決定。在黨內(nèi)民主發(fā)展進(jìn)程中，因人們的認(rèn)識(shí)和其自身民主的功能價(jià)值不同，每種選舉模式所起的作用也有很大的差異性。黨內(nèi)直接選舉有利于充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，增加黨員了解和直接參與黨內(nèi)各種事務(wù)，與間接選舉比更有利于發(fā)揮黨員主體作用和主人翁責(zé)任意識(shí)，所選出的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成員和代表也具有廣泛的黨員認(rèn)同基礎(chǔ)。

所以，各級(jí)黨組織積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍和層級(jí)。從黨的十三大尤其是近十多年來(lái)，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，黨內(nèi)“間接選舉”向“直接選舉”轉(zhuǎn)變趨勢(shì)得以加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：提名環(huán)節(jié)的民主，擴(kuò)大差額比例，進(jìn)行全額民主推薦，通過(guò)民主測(cè)評(píng)和民主評(píng)議確定候選人，尊重黨代會(huì)代表的選擇權(quán)，改進(jìn)候選人的介紹方式，充實(shí)介紹內(nèi)容，增進(jìn)選舉人對(duì)候選人的了解，積極創(chuàng)造有利于選舉人充分表達(dá)意愿的條件和環(huán)境，切實(shí)保障選舉人的民主權(quán)利等，其中突破性的重點(diǎn)在以下幾方面。

（一）黨內(nèi)直選的范圍和層次在逐步擴(kuò)大和提升。近年來(lái)，全國(guó)各地不少縣市在推動(dòng)基層黨的代表大會(huì)代表選舉中，都是由全體黨員直接選舉投票產(chǎn)生；有的地區(qū)黨的基層組織書記和副書記選舉也全部由黨員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生。支部委員會(huì)、總支委員會(huì)、基層委員會(huì)以及書記、副書記和上級(jí)黨代會(huì)的代表等都由黨員直選產(chǎn)生的實(shí)踐探索擴(kuò)大了基層黨組織的直選范圍，這是當(dāng)前改革和完善黨內(nèi)選舉制度的一個(gè)著力點(diǎn)。今后這方面的工作重點(diǎn)是，應(yīng)積極探索在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委書記、副書記的直選工作基礎(chǔ)上，把直接選舉的范圍逐步擴(kuò)大至市級(jí)和省級(jí)黨代表大會(huì)的代表選舉上。

（二）公推直選的范圍和力度得以擴(kuò)展和提升。公推直選是黨內(nèi)基層民主發(fā)展的創(chuàng)新之舉。從發(fā)展模式看，公推直選實(shí)現(xiàn)了“自下而上”的直接選舉模式與“自上而下”的干部選拔任用模式的有效結(jié)合。公推直選主要通過(guò)開(kāi)放候選人的提名推薦，擴(kuò)大候選人的差額比例和允許一定程度的公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)，提升了黨內(nèi)選舉的公開(kāi)性、參與性和競(jìng)爭(zhēng)性。這種建立在“人民公認(rèn)”基礎(chǔ)上的選舉，既有助于發(fā)展黨內(nèi)民主，又有助于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，且風(fēng)險(xiǎn)和爭(zhēng)議較小，是發(fā)展黨內(nèi)民主的安全通道之一。這種“‘公推直選’通過(guò)將黨的干部選拔制度與民主選舉的要素相結(jié)合，提升了現(xiàn)行選舉制度的競(jìng)爭(zhēng)性和民主化程度，也鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和提高了黨的執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)了以黨內(nèi)民主引領(lǐng)并兼容人民民主”［4］。從黨的十六大到黨的十七大期間，“全國(guó)有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn)，其中在提名階段實(shí)行組織推薦與黨員推薦相結(jié)合，也就是‘公推’方式來(lái)產(chǎn)生候選人的做法已經(jīng)得到普遍推廣”［5］，而且這種發(fā)展步伐越來(lái)越快。

（三）黨內(nèi)干部選舉的范圍逐步擴(kuò)大。黨的十七大報(bào)告提出要逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式。這深刻總結(jié)了黨內(nèi)基層民主多年來(lái)的實(shí)踐探索和新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了今后改革基層黨內(nèi)選舉制度的基本原則和主要方法。在推進(jìn)黨內(nèi)選舉中需要注意以下幾方面。一是要明確劃分選舉類型干部與非選舉類型干部的界限，不是所有崗位都適合選舉程序；對(duì)于黨內(nèi)重要和關(guān)鍵崗位一定要作出科學(xué)性與強(qiáng)制性規(guī)定，堅(jiān)決杜絕把選舉變成任命或變相任命。二是要盡可能逐步擴(kuò)大選舉干部的范圍，相應(yīng)縮小任命的范圍和層次。黨章已經(jīng)規(guī)定選舉產(chǎn)生的人員——黨的各級(jí)別、各類別委員會(huì)的委員包括書記和副書記，如無(wú)特殊情況在規(guī)定任期內(nèi)不得任免、調(diào)動(dòng)和委派，以杜絕以任命制沖擊、損害和代替選舉制現(xiàn)象的發(fā)生。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)決策民主時(shí)往往忽視了選舉民主，任命權(quán)通常掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的手中，官員的產(chǎn)生主要依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的旨意，黨員群眾的意見(jiàn)很難發(fā)揮有效作用。只有通過(guò)健全和完善公正、科學(xué)、合理的黨內(nèi)基層選舉制度及機(jī)制，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)基層民主選舉的科學(xué)性和規(guī)范性，才能保障黨員行使選舉權(quán)真正成為充分體現(xiàn)選舉人意志的過(guò)程，才能保障被選舉者達(dá)到組織滿意、黨員公認(rèn)與群眾擁護(hù)的統(tǒng)一。

在黨內(nèi)直接選舉中一直存在一個(gè)核心命題：“多數(shù)”和“范圍層級(jí)”問(wèn)題。對(duì)于這兩者的把握和操作是考驗(yàn)為政者政治智慧的大問(wèn)題。“多數(shù)”飄忽不定且充滿變量，是指實(shí)際參加投票的黨員群眾多數(shù)、有權(quán)參加投票的黨員群眾中的多數(shù)還是指全體黨員群眾的多數(shù)？這個(gè)“多數(shù)”是固定不變的“多數(shù)”還是流動(dòng)調(diào)整的“多數(shù)”？直接選舉中涉及的“范圍層級(jí)”也是一個(gè)備受學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題。“范圍層級(jí)”所指范圍多大、層級(jí)多高才算比較合適？另外，黨內(nèi)選舉還涉及社會(huì)環(huán)境、條件以及選民的素質(zhì)等情況，其間所涉及的問(wèn)題十分復(fù)雜。如何深入研究黨內(nèi)選舉，充分發(fā)揮其有效功能，既能保證一定的民主效率又不使民主失真，使選民始終不會(huì)喪失決定權(quán)，這應(yīng)是學(xué)界今后研究的旨趣。

二、黨內(nèi)“等額選舉”逐漸轉(zhuǎn)向“差額選舉”

“差額選舉”是黨內(nèi)選舉制度中的一個(gè)重要維度，是黨內(nèi)選舉是否存在競(jìng)爭(zhēng)性、民主性和公平性的標(biāo)準(zhǔn)之一?！安铑~選舉”和“等額選舉”有顯著區(qū)別：等額選舉的代表候選人名額和應(yīng)選代表的名額相等；而差額選舉，實(shí)際上是多額選舉，即指提供投票的候選人數(shù)多于應(yīng)選代表數(shù)的一種選舉方式［6］（P105）。曾任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的田紀(jì)云對(duì)“差額選舉”的作用和功效給予這樣的評(píng)價(jià)：“差額選舉是給人民一點(diǎn)選擇的余地。候選人可以向代表發(fā)表一篇講話，講講自己的觀點(diǎn)、自己的思路、施政方略，看看你有沒(méi)有那個(gè)能力，那個(gè)水平，不然，連你是條漢子還是一個(gè)窩囊廢都不知道，怎么能選得好?！保?］（P472）從目前看，黨內(nèi)差額選舉依然存在“層次較低”、“范圍較窄”和“比例較小”等問(wèn)題，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致選票相對(duì)集中，從而限制選舉人進(jìn)行選擇的自由與空間，實(shí)質(zhì)上不利于黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚(yáng)。為充分發(fā)揮黨內(nèi)差額選舉的優(yōu)越性，應(yīng)擴(kuò)大其差額的范圍和比例。發(fā)展黨內(nèi)民主的突破口可以首先從黨內(nèi)選舉開(kāi)始，從黨內(nèi)選舉開(kāi)始當(dāng)然不是從等額選舉開(kāi)始，而是從差額選舉入手。依靠差額選舉可以使每個(gè)選舉者通過(guò)理性作出最優(yōu)選擇，從而提高每個(gè)選舉者的參與意識(shí)和參與能力。

中國(guó)共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)差額選舉的改進(jìn)和完善，多年來(lái)一直大力推動(dòng)這方面的工作。1980年，中共十二屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在強(qiáng)調(diào)“選舉要充分體現(xiàn)選舉人意志”的同時(shí)，第一次明確規(guī)定“選舉應(yīng)實(shí)行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法”［8］（P427）。十三大強(qiáng)調(diào)：“要改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法”，并建議“把差額選舉的范圍首先擴(kuò)大到各級(jí)黨代會(huì)代表，基層黨組織委員、書記，地方各級(jí)黨委委員、常委，和中央委員會(huì)委員”［9］（P53）。十三大實(shí)現(xiàn)了選舉制度上的一次重大突破，在這次選舉中中央委員的差額是5%，候補(bǔ)中央委員的差額是12%［10］（P932）。黨的十四大、十五大和十六大在不同程度和層面上實(shí)行了差額選舉，十七大代表的差額比例超過(guò)了15%，比十六大提高了5個(gè)百分點(diǎn)，中央委員會(huì)成員的選舉差額比例也逐漸提高。2012年11月1日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于黨的十八大代表選舉工作的通知》（下稱《通知》）明確提出：“選舉產(chǎn)生出席黨的十八大代表，差額選舉的比例應(yīng)多于15%”。這個(gè)表述與十七大的表述發(fā)生了明顯變化，那就是由“不少于15%的差額比例”變?yōu)椤安铑~選舉的比例應(yīng)多于15%”。從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十三大，是黨內(nèi)選舉制度恢復(fù)和重建時(shí)期；從黨的十三大到黨的十六大，是黨內(nèi)選舉制度逐漸走向規(guī)范化、科學(xué)化和制度化時(shí)期；從黨的十六大至今，是黨內(nèi)選舉制度進(jìn)一步創(chuàng)新和完善時(shí)期。

把黨內(nèi)差額選舉引入黨內(nèi)選舉之中，打破了等額選舉的“指定性”，將黨內(nèi)選舉推向競(jìng)爭(zhēng)性的選舉時(shí)代。此后，黨內(nèi)選舉制度的各種改革與探索無(wú)不圍繞如何提高差額選舉比例以及代表名額在不同群體間的適度分配等方面展開(kāi)。逐步擴(kuò)大差額選舉應(yīng)該成為改革和完善黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展重點(diǎn)和方向。要堅(jiān)定不移地把差額原則貫穿于推薦、考察、票決和任命等黨內(nèi)選舉程序的全過(guò)程，逐步擴(kuò)大差額選舉適用的范圍和比例，尤其要加強(qiáng)兩方面的建設(shè)。

（一）有序擴(kuò)大差額選舉的比例。差額選舉所蘊(yùn)含的競(jìng)爭(zhēng)因素給選民行使選舉權(quán)提供更多評(píng)判和選擇的余地。目前，全國(guó)各級(jí)黨代會(huì)的代表、地方各級(jí)黨委的委員都已實(shí)行差額選舉，關(guān)鍵問(wèn)題在于差額的比例不算高，與民眾的期望值存在一定的距離。今后要逐步實(shí)現(xiàn)由低比例的差額選舉到較高比例的差額選舉轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨代會(huì)代表候選人的差額比例和黨委委員、常委候選人的差額人數(shù)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到40%～50%左右。要為選舉人投票表達(dá)自己的意志提供充分自由的選擇空間，同時(shí)堅(jiān)決杜絕黨內(nèi)選舉歷史上遺留的“硬差”、“軟差”和“配差”等現(xiàn)象。

（二）逐步擴(kuò)大差額選舉的范圍。從權(quán)力的來(lái)源和授權(quán)機(jī)制以及憲法和黨章規(guī)定看，地方各級(jí)黨委、紀(jì)委的書記、副書記等也可以適用差額選舉。今后要逐步加大地方黨委書記、副書記差額選舉力度，實(shí)現(xiàn)差額推薦、差額考察、差額提名和差額選舉等多種形式齊頭并舉，這是黨內(nèi)民主制度改革的重點(diǎn)和方向；要實(shí)現(xiàn)由部分差額選舉到全差額選舉的轉(zhuǎn)變，在“兩委”選舉實(shí)行差額選舉的基礎(chǔ)上分層次逐步推進(jìn)“兩委”書記、副書記的差額選舉。由等額選舉向差額選舉逐漸推進(jìn)，有利于增加干部任用過(guò)程中的公開(kāi)性和透明度。差額選舉比例擴(kuò)大多少意味著競(jìng)爭(zhēng)程度提高和競(jìng)爭(zhēng)范圍擴(kuò)大多少，真正改變以往“讓少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的做法。實(shí)行直接選舉和差額選舉的實(shí)質(zhì)是把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)到選舉中，不但有利于發(fā)現(xiàn)和遴選人才，還有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，有利于形成更加清明有序的政治生態(tài)。

三、黨內(nèi)“直接選舉”與“差額選舉”的民主品質(zhì)

民主的品質(zhì)一般通過(guò)政治平等、參與選舉、民眾對(duì)政黨和政府的親近度以及民眾對(duì)民主的滿意度等方面體現(xiàn)。黨內(nèi)選舉的民主品質(zhì)主要通過(guò)黨內(nèi)“直接選舉”與“差額選舉”展現(xiàn)出的公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)與普遍、平等的選舉體現(xiàn)。隨著“由上到下”與“由下到上”選舉的雙軌運(yùn)行以及“程序民主”和“實(shí)質(zhì)民主”等措施的加強(qiáng)，黨內(nèi)“直接選舉”與“差額選舉”體現(xiàn)的主體性、競(jìng)爭(zhēng)性、參與性、平等性和透明性等民主精髓與品質(zhì)將得以進(jìn)一步彰顯。

（一）“由上到下”與“由下到上”的雙軌運(yùn)行?！斑x任”制度與“選舉”制度的根本區(qū)別在于，“選任”制度體現(xiàn)出由上到下賦權(quán)，層層空降，對(duì)下進(jìn)行控制；而“選舉”制度貴在“舉”字，權(quán)力由下到上授權(quán)，實(shí)行向上賦權(quán)，主要對(duì)上進(jìn)行監(jiān)督與制約。近些年的黨內(nèi)直接選舉和差額選舉，增強(qiáng)了自下而上選舉的力度，逐漸實(shí)現(xiàn)了授權(quán)方式的“由上到下”與“由下到上”的雙軌運(yùn)行。目前，一些基層黨組織在選舉探索中大多采取了比較穩(wěn)妥可行的“自上而下”——有關(guān)黨的組織與機(jī)構(gòu)提名——和“自下而上”——由一定范圍的黨員、黨員代表或選舉人提名——相結(jié)合的模式，并對(duì)二者的比例給予明確的劃定和區(qū)分，形成了完備的自上而下和自下而上相結(jié)合的候選人提名制度，并在此基礎(chǔ)上逐漸改革和完善黨內(nèi)選拔任命制，使之與黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉制密切配合，以形成“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的授權(quán)體制。今后，隨著黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的擴(kuò)大，黨內(nèi)的層層授權(quán)所形成的“授權(quán)鏈”的合理走向大致應(yīng)該是這樣：黨員（選舉、授權(quán)）、黨代表（選舉、授權(quán)）、全委會(huì)（選舉、授權(quán)）和常委會(huì)，并逐步打破任命制或變相的任命制。

政黨在授權(quán)環(huán)節(jié)上給予黨員選擇權(quán)，表明權(quán)力來(lái)源屬性在于廣大黨員。由于選舉和任命的行為主體和走向不同，也就意味著權(quán)力來(lái)源有別，黨內(nèi)選舉所產(chǎn)生的權(quán)力來(lái)源于黨員，因而最終要向黨員負(fù)責(zé)；而任命所產(chǎn)生的權(quán)力則來(lái)源于上級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人，因而必然向上級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，對(duì)下的責(zé)任意識(shí)必然淡薄。我們黨歷來(lái)要求各級(jí)組織、領(lǐng)導(dǎo)干部做到“對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的一致性”，但在實(shí)際操作中并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的效果，其內(nèi)在原因在于沒(méi)有厘清黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源，外在緣由在于沒(méi)有解決好黨內(nèi)各種選舉機(jī)制問(wèn)題。

（二）“程序民主”和“實(shí)質(zhì)民主”的有機(jī)結(jié)合。黨內(nèi)民主發(fā)展應(yīng)當(dāng)是沿著黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的路徑穩(wěn)步推進(jìn)，民主選舉有序發(fā)展應(yīng)該是程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一。1953年2月11日，鄧小平在全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法草案的說(shuō)明中指出：選舉人對(duì)于代表候選人的提出和代表的選舉完全可以自由地選擇自己認(rèn)為滿意的和認(rèn)為必要的人；我們選舉法的實(shí)質(zhì)是著眼于實(shí)際的民主。這充分表明了程序民主與實(shí)質(zhì)民主統(tǒng)一的重要性。黨內(nèi)民主是建立在一套程序規(guī)則基礎(chǔ)上的，只有在科學(xué)有效的程序規(guī)則的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)民主才能得到保障和落實(shí)，廣大黨員的主體性才能充分體現(xiàn)出來(lái)。黨內(nèi)程序民主是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主的前提，發(fā)展黨內(nèi)民主要從黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生、賦予、行使、終止等各方面建立與完善黨內(nèi)民主權(quán)利的運(yùn)行程序。尤其要重視擴(kuò)大提名環(huán)節(jié)的民主，推動(dòng)直接選舉、擴(kuò)大差額比例，尊重代表的選擇權(quán)，改進(jìn)候選人的介紹方式，充實(shí)介紹內(nèi)容，增進(jìn)選舉人對(duì)候選人的了解，積極創(chuàng)造有利于選舉人充分表達(dá)意愿的條件和環(huán)境，切實(shí)保障選舉人的民主權(quán)利，堅(jiān)決杜絕為民主選舉設(shè)置障礙、限制選舉人自由表達(dá)意志等違背選舉法的做法。

實(shí)質(zhì)民主主要涉及政治主體的平等、自由和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障。程序民主則關(guān)注民主運(yùn)作過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)和程序是否科學(xué)有效，對(duì)產(chǎn)生的結(jié)果并不看重，工具理性強(qiáng)而價(jià)值理性弱。但是，實(shí)質(zhì)民主如果缺乏程序民主的支持與保障，則很難使各個(gè)政治主體的權(quán)利得到落實(shí)與保障。哈貝馬斯比喻說(shuō)，民主就像一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過(guò)程，離開(kāi)了這個(gè)旋轉(zhuǎn)的過(guò)程民主政治這個(gè)陀螺就會(huì)倒下，在這個(gè)旋轉(zhuǎn)的過(guò)程中程序的作用是至關(guān)重要的［11］（P56）。從上述分析看，與實(shí)質(zhì)民主論強(qiáng)調(diào)人民是否享有實(shí)質(zhì)上的民主權(quán)利相比，程序民主論則關(guān)注人民是否參與了民主的過(guò)程。實(shí)行黨內(nèi)“直接選舉”與“差額選舉”較好地實(shí)現(xiàn)了“程序民主”與“實(shí)質(zhì)民主”的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)黨內(nèi)各種程序?qū)崿F(xiàn)了選舉人的意圖并落實(shí)了他們的各項(xiàng)權(quán)利?？梢哉f(shuō)，實(shí)質(zhì)民主是民主要實(shí)現(xiàn)的目的，而且只有通過(guò)程序民主才能實(shí)現(xiàn)，兩者是有機(jī)統(tǒng)一和密切關(guān)聯(lián)的。

（三）“公權(quán)民授”與“黨管干部原則”的一致性。選舉是一種授權(quán)。人民要實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)家做主，就需要在充分發(fā)揚(yáng)民主基礎(chǔ)上通過(guò)黨內(nèi)各種選舉方式首先選出能代表廣大黨員利益和意志的各級(jí)黨委、黨組織的代表來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的各種事務(wù)管理。這是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家做主委托授權(quán)的過(guò)程，在委托授權(quán)過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)黨管干部原則與人民民主授權(quán)的統(tǒng)一。

“黨管干部”實(shí)質(zhì)是從執(zhí)政黨運(yùn)用權(quán)力推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的角度對(duì)干部使用、干部用權(quán)的全過(guò)程控制，以保證執(zhí)政黨的路線、綱領(lǐng)、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，“黨管干部”就是黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作。在建設(shè)社會(huì)主義民主政治的根本目標(biāo)下，人們對(duì)能否合理公正地使用公共權(quán)力提出了更高的要求，尤其是由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)公共權(quán)力的掌握者成了人們?nèi)找骊P(guān)注的特別重要的問(wèn)題。如果把一些地方基層支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、黨代表以及一些縣市或更高層次的黨內(nèi)直選等方面的嘗試都看做是照搬西方模式，這就根本誤解了民主政治制度發(fā)展的基本常識(shí)，也誤解了黨管干部與人民當(dāng)家做主之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。我們黨應(yīng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求，推動(dòng)黨管干部從理論到實(shí)踐走出一些人為的誤區(qū)，朝著科學(xué)化的方向轉(zhuǎn)變。黨的十七大所以提出不斷深化干部人事制度改革，正是因?yàn)槲覀凕h在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中對(duì)這些問(wèn)題有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。黨管干部的前提是在充分保證人民對(duì)干部的選擇權(quán)的同時(shí)，更多地通過(guò)政策導(dǎo)向來(lái)保證干部隊(duì)伍的質(zhì)量，為公眾提供充足的可供選擇的干部資源，同時(shí)加強(qiáng)黨對(duì)人民選擇的控制和引導(dǎo)。現(xiàn)代通訊技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展，為民眾參與訴求提供了更多表達(dá)平臺(tái)，民意的呼聲越來(lái)越強(qiáng)大。因此，在推薦黨內(nèi)候選人時(shí)就應(yīng)注重民意和政治的平衡，人民代表對(duì)違背民意的候選人要堅(jiān)決予以否定，對(duì)通過(guò)審核的候選人實(shí)行差額選舉，確保干部任用既能實(shí)現(xiàn)組織意圖，又能體現(xiàn)民主意愿。黨內(nèi)一些關(guān)鍵崗位要積極推行公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬選人用人的視野和渠道，改“伯樂(lè)相馬”為“賽場(chǎng)選馬”，讓人才在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，優(yōu)勝劣汰；要積極創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立干部能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力的嚴(yán)密管理機(jī)制，形成一套法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明、群眾參與的監(jiān)督體系，努力實(shí)現(xiàn)干部工作的科學(xué)化、民主化、制度化，在擴(kuò)大民主、完善考核、推進(jìn)交流、加強(qiáng)監(jiān)督等方面重點(diǎn)突破，尤其要在干部能下方面取得明顯進(jìn)展。當(dāng)前，要積極推動(dòng)黨內(nèi)直接選舉與差額選舉的發(fā)展，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨管干部與人民民主授權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。在當(dāng)今世界，人們往往把黨內(nèi)能否實(shí)行實(shí)實(shí)在在的選舉權(quán)和實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的保障作為衡量一個(gè)政黨民主政治的尺度，這也正是我們黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家做主的目標(biāo)。對(duì)人民的選擇，對(duì)代表權(quán)利的尊重，體現(xiàn)了我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)。

（四）黨員廣泛的參與“權(quán)利主體”的實(shí)現(xiàn)。黨員的主體地位，不是空泛的黨員在黨內(nèi)關(guān)系中的定位，而是通過(guò)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體行為來(lái)體現(xiàn)的，最重要的是黨員擁有選擇干部的選舉權(quán)。十八大提出：“保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，營(yíng)造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！保?］（P51）現(xiàn)行的民主選舉制度作為黨內(nèi)民主的重要標(biāo)志，最直接地體現(xiàn)著對(duì)黨員主體地位的尊重和落實(shí)，也是發(fā)揮黨員主體作用的重要途徑。黨的十七大把尊重黨員主體地位、保障和實(shí)現(xiàn)黨員民主權(quán)利以黨內(nèi)法規(guī)形式在《黨章》中予以確立，十八大報(bào)告要求落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這是我們黨堅(jiān)持以人為本、尊重廣大黨員權(quán)利主體的體現(xiàn)。但不容忽視的問(wèn)題是，在黨內(nèi)現(xiàn)實(shí)生活中還存在不尊重黨員主體地位的現(xiàn)象。要堅(jiān)持尊重黨員主體地位，大力增強(qiáng)黨員主體意識(shí)，切實(shí)發(fā)揮黨員主體作用，就必須從制度層面確立黨員主體地位，高度重視黨員的參與機(jī)制?，F(xiàn)代民主理論認(rèn)為，政治參與是公民溝通政治意愿、制約政府行為從而實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利的重要手段。隨著現(xiàn)代國(guó)家在社會(huì)生活中的影響不斷增強(qiáng)，民眾通過(guò)政治參與表達(dá)自己的政治意愿，使直接或間接影響自身利益的政府政策更多地以民意為基礎(chǔ)，日益成為一個(gè)政治系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的重要保證。尤其是黨員的基本選舉權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，是黨員在黨內(nèi)主體地位最直接、最主要的表現(xiàn)。

加強(qiáng)黨內(nèi)民主直接選舉與差額選舉的協(xié)同并進(jìn)，逐漸實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力“由上到下”與“由下到上”的雙軌運(yùn)行，在此過(guò)程中把“程序民主”和“實(shí)質(zhì)民主”進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，展現(xiàn)“公權(quán)民授”與黨管干部原則的統(tǒng)一性，就會(huì)從根本上突出黨員的“權(quán)利主體性”。上述舉措不僅可以歷練黨員群眾參政議政能力、寬容和妥協(xié)的政治品格，更有利于通過(guò)選舉培養(yǎng)黨員對(duì)黨的心理認(rèn)同和群體忠誠(chéng)，增強(qiáng)對(duì)黨的制度的信任感和歸屬感。

四、健全和完善與黨內(nèi)選舉相配套的制度建設(shè)

完善黨內(nèi)選舉制度還需要建立健全與黨內(nèi)選舉相配套的制度。只有完善與黨內(nèi)選舉相配套的其他關(guān)聯(lián)制度，黨內(nèi)“直接選舉”和“差額選舉”制度的政治功能與政治品質(zhì)才能得以充分發(fā)揮和展現(xiàn)。

（一）完善黨內(nèi)權(quán)力授受體系。黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系主要通過(guò)選舉方式形成，即權(quán)力的擁有者采取“自下而上”形式，通過(guò)一系列選舉程序授予權(quán)力的使用者，同時(shí)借以其他相關(guān)制度對(duì)掌權(quán)者實(shí)行監(jiān)督與制約，由此形成權(quán)力授受體系。要保證權(quán)力的使用者做到“對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的一致性”，在健全和完善黨內(nèi)權(quán)力授受體系即權(quán)力的擁有者通過(guò)黨內(nèi)選舉授予權(quán)力的同時(shí)，還必須同時(shí)掌握回收權(quán)力的機(jī)制。因此，建立引咎辭職、責(zé)令辭職、職務(wù)任期以及彈劾和罷免等制度為主要手段的黨內(nèi)權(quán)力回收機(jī)制，就成為改革和完善黨內(nèi)選舉制度中不可缺少的部分。要通過(guò)黨內(nèi)選舉使黨的干部“能上”，更要做到建立職務(wù)任期制度、任職試用期制度、辭職制度、部分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)聘任制、責(zé)令辭職、引咎辭職、誡勉談話和免職制度等使其“能下”，并通過(guò)轉(zhuǎn)崗、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等方法，疏通干部正?！澳芟隆钡那?。這些優(yōu)勝劣汰機(jī)制，有助于完善和健全黨內(nèi)權(quán)力授受體系。

（二）健全黨內(nèi)自我更新機(jī)制。一個(gè)政黨能否確保長(zhǎng)期執(zhí)政，很大程度上依賴于自身的自我更新。一個(gè)政黨的自我更新能力不但與該黨的組織架構(gòu)、政治功能以及領(lǐng)袖個(gè)人魄力、領(lǐng)導(dǎo)能力有密切關(guān)系，而且更主要的與政黨自身是否擁有科學(xué)有效、能夠確保長(zhǎng)期良性運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制有關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息網(wǎng)絡(luò)化和社會(huì)轉(zhuǎn)型變革的發(fā)展，特別是在黨內(nèi)成分日趨多樣化與復(fù)雜化的情況下，要保持黨內(nèi)政治生活一如既往地健康穩(wěn)定發(fā)展，健全黨內(nèi)自我更新機(jī)制、形成一種促進(jìn)新陳代謝的推動(dòng)力量、確保黨內(nèi)民主功能得以最大限度發(fā)揮是當(dāng)務(wù)之急。列寧在談到黨內(nèi)民主時(shí)指出：“可以造成一種能起生物學(xué)上所謂‘適者生存’的作用的自動(dòng)機(jī)構(gòu)。完全的公開(kāi)性、選舉制和普遍監(jiān)督的‘自然選擇’作用，使每個(gè)活動(dòng)家最后都能‘適得其所’，擔(dān)負(fù)最適合于他的能力的工作”［12］（P347-348）。這種對(duì)“自動(dòng)機(jī)構(gòu)”、“自然選擇”的類似表述，其實(shí)就是一種自我調(diào)節(jié)與更新的機(jī)制。新加坡人民行動(dòng)黨領(lǐng)袖李光耀就黨內(nèi)如何更替保持生機(jī)與活力提出：“必須創(chuàng)造一個(gè)自我延續(xù)——不是自我永存，而是自我延續(xù)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這是一件好事。最重要的是，后輩將能夠繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)人民，服務(wù)大眾。”［13］（P348）他認(rèn)為，人民行動(dòng)黨的更新是全方位的，高層和基層都要及時(shí)更新，形成上下互動(dòng)的示范效應(yīng)，才能確保人民行動(dòng)黨煥發(fā)生機(jī)與活力。他說(shuō)：“我在上層的自我更新工作上，推動(dòng)得很緊，但在基層方面就進(jìn)行得比較慢，現(xiàn)在讓我們更快進(jìn)行基層的自我更新?！保?4］（P176）新加坡人民行動(dòng)黨主要采取選舉方式，使權(quán)力建立在合法性基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)再分配，主要采取垂直的直接選拔機(jī)制與橫向的多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相結(jié)合，即黨內(nèi)的長(zhǎng)期培養(yǎng)與外部選民的選票認(rèn)可相結(jié)合的方式，這樣既保證了高層權(quán)力的平穩(wěn)過(guò)渡，同時(shí)促使大批年輕干部脫穎而出。這種自我更新機(jī)制還通過(guò)黨內(nèi)與黨外互動(dòng)得以加強(qiáng)。通過(guò)黨內(nèi)自我更新機(jī)制，實(shí)施主動(dòng)更新、及早更新與同步更新，就能確保黨時(shí)刻充滿生機(jī)與活力。

（三）完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)選舉制度的有效監(jiān)督，嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定保障黨員各項(xiàng)民主權(quán)利。除了保障黨員的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、罷免權(quán)、了解參與權(quán)、討論表決權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、檢舉揭發(fā)權(quán)、申辯和控告權(quán)外，還應(yīng)通過(guò)剛性的機(jī)制和程序?qū)ΡＵ宵h員民主權(quán)利的內(nèi)容和制度進(jìn)一步充實(shí)細(xì)化。要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，疏通黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，拓寬黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督的途徑，豐富黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督的形式，保障廣大黨員和各級(jí)黨組織有效行使監(jiān)督權(quán)利，健全自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)選舉制度的有效監(jiān)督，真正落實(shí)黨員在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面的權(quán)利。黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)選舉具有內(nèi)在統(tǒng)一性，它們互為前提、互為實(shí)現(xiàn)方式，在健全和完善黨內(nèi)選舉制度的同時(shí)，必須不斷強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度，努力做好選前、選中和選后的有效監(jiān)督，保障選舉制度的各項(xiàng)程序正常運(yùn)行，同時(shí)通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督制度對(duì)選舉過(guò)程、選舉結(jié)果的合法性、有效性和真實(shí)性進(jìn)行確認(rèn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

羅伯特·達(dá)爾說(shuō)：“民主是所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機(jī)會(huì)的政治體系?！保?5］（P5）可見(jiàn)，民主政治就是民眾對(duì)公共權(quán)力實(shí)施分享、參與和制約。民主不僅表現(xiàn)在國(guó)家層面上，而且更主要表現(xiàn)在地方和基層各個(gè)層面上多樣性與多元化的參與。對(duì)于黨內(nèi)民主的發(fā)展同樣如此，一個(gè)政黨的民主程度取決于黨內(nèi)廣大成員參與的深度、廣度和范圍。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)保障黨員主體地位、健全黨員民主權(quán)利保障制度，而解決好黨內(nèi)權(quán)力來(lái)源是保障黨員民主權(quán)利的關(guān)鍵。李景治教授對(duì)此提出兩點(diǎn)意見(jiàn)：一是“黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系”；二是“黨內(nèi)的任何權(quán)力都是有限的和時(shí)效性的”［16］（P11）。這需要選舉對(duì)權(quán)力實(shí)施制約，也深刻表明了黨內(nèi)選舉制度對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性。選舉作為一種政治實(shí)踐，是現(xiàn)代民主制度的基礎(chǔ)和特征，不是一種對(duì)民主作出最終的解決和評(píng)判的方式，而是一種尋求民主解決的工具，是對(duì)權(quán)力的授受關(guān)系給予明確的劃定，解決它的時(shí)效性，使其受到有效制約。民主的核心是“選擇”而不是“被選擇”，是在多數(shù)意見(jiàn)中尋求一種既能代表多數(shù)人的意志又能保護(hù)少數(shù)人利益的競(jìng)爭(zhēng)性的妥協(xié)。競(jìng)爭(zhēng)性的選舉能使公民更加積極地參與政治，因?yàn)檫x民可以提出自己的要求和建議對(duì)候選人施加影響。從候選人的角度看，各候選人為了實(shí)現(xiàn)他們當(dāng)選的目標(biāo)，必須充分關(guān)注選民偏好、關(guān)注民意。在這種情況下，選民投票的過(guò)程就不再僅是一種形式，而是選民表達(dá)自己意愿、真正選擇政策的過(guò)程。隨著黨內(nèi)直接選舉、差額選舉制度的深入推動(dòng)，不僅可從根本上解決黨政領(lǐng)導(dǎo)向黨員、民眾負(fù)責(zé)的問(wèn)題，而且能夠真正體現(xiàn)民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，這種選舉發(fā)展為解決黨管干部與群眾公認(rèn)原則的結(jié)合提供了一條很好的解決思路，也有利于推進(jìn)黨內(nèi)政治生態(tài)朝更加健康有序的方向發(fā)展。伴隨黨內(nèi)民主的不斷發(fā)展，我們黨黨內(nèi)選舉的民主化程度也有了很大的提高，改革和完善這一制度體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的堅(jiān)定信心，對(duì)于保障黨員民主權(quán)利，發(fā)展黨內(nèi)民主，建設(shè)高素質(zhì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導(dǎo)集體，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提高黨在群眾中的威信，從而保障和諧社會(huì)建設(shè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，都有至關(guān)重要的意義。

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