陳 振

我國從1993年開始實行黨的紀律檢查委員會和政府行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公的體制，地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在同級黨委和上一級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作①地方各級監(jiān)察機關(guān)同時對本級人民政府負責并報告工作。，取得了黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的顯著成效。隨著反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，要求提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和獨立性、改革紀檢監(jiān)察體制的提議時有涉及，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)也結(jié)合本地實際進行了一些探索。一項民調(diào)顯示，在未來十年公眾最期待推動的改革，反腐機制改革占57.8%，僅次于收入分配改革（66.6%）［1］。學(xué)術(shù)界針對紀檢監(jiān)察體制改革提出的觀點和建議，歸納起來主要有提高地位（權(quán)威性）說、提高獨立性說和組建專門機構(gòu)說三種②當然，這三種觀點也不是截然分開、完全對立的，只是各自論述的側(cè)重點或?qū)崿F(xiàn)途徑有所不同，目的都是為了使紀檢監(jiān)察機關(guān)更好地履行監(jiān)督職責，更好地治理腐敗。，下面筆者對這三種具有代表性的觀點逐一進行分析，希望能對我國紀檢監(jiān)察體制改革的理論研究與實踐探索有所助益。

一、提高地位（權(quán)威性）說的主要觀點及評析

提高地位（權(quán)威性）說認為，監(jiān)督的本質(zhì)是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的監(jiān)察、督促和處置。如果監(jiān)督一方的權(quán)力過小，不能對被監(jiān)督者一方行使權(quán)力，形成有效的制約與抑制，這種監(jiān)督必然是無力的，其效果將大打折扣［2］。要加強監(jiān)督，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的地位或權(quán)威性就成為必然選擇。提高地位說具體分為提高紀檢監(jiān)察機關(guān)自身的地位和提高紀檢監(jiān)察機關(guān)主要負責人（主要是指紀委書記）的地位兩種觀點。第一種觀點根據(jù)《黨章》第25條的規(guī)定提出“平行體制”論，即黨的各級紀委由同級黨的代表大會產(chǎn)生，直接受其領(lǐng)導(dǎo)并對其負責，與同級黨委具有平等的地位和平行的權(quán)力。第二種觀點認為，隨著反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)不僅要做好懲防體系建設(shè)的日常工作，還要根據(jù)形勢需要，不斷參與其他部門職責范圍內(nèi)的工作，陸續(xù)開展多項專項治理③如制止公款出國（境）旅游專項工作，工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理，“小金庫”專項治理，慶典、研討會、論壇過多過濫問題專項治理，公務(wù)用車問題專項治理，市場中介領(lǐng)域突出問題專項治理等。，工作領(lǐng)域的拓展對紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力提出了新的更高要求。自2006年地方黨委換屆削減各級黨委副書記職數(shù)后，紀委書記一般僅是地方黨委常委，且排名大多相對靠后，使其在同級黨委中所處的地位與其承擔的組織協(xié)調(diào)職能不符，導(dǎo)致協(xié)調(diào)力度有限，影響工作完成效果。因此，某些人提出，有必要提高紀檢監(jiān)察機關(guān)主要負責人的地位，作出紀委書記擔任同級黨委副書記的制度安排，監(jiān)察廳（局）長可成為黨委常委或黨組成員①參見中國社科院廉政研究課題組：《關(guān)于提升紀檢監(jiān)察機構(gòu)權(quán)威性的建議》，《中國社會科學(xué)院專供信息》2012年第168期。。應(yīng)該說，這些提議的出發(fā)點是好的，對紀檢監(jiān)察機關(guān)更好地履行監(jiān)督職責具有積極作用，但我們不能脫離當前的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制來談紀委、紀委書記的地位與作用，而有必要考慮提高紀委、紀委書記地位與權(quán)威的可能性與可行性以及可能帶來的風險。

（一）理性看待紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗中的地位與作用

在反腐敗和廉政建設(shè)實踐中，中國探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制②參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書（2010年12月）。。從《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》來看，領(lǐng)導(dǎo)班子對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)負全面領(lǐng)導(dǎo)責任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人是職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)第一責任人，而并非紀委書記為第一責任人。所以，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要清醒認識到自己的職責是協(xié)助黨委做好黨風廉政建設(shè)工作，而不能越俎代庖，把反腐敗工作簡單理解為就是本部門的工作，期望通過一己之力取得顯著成效③2005年7月26日，中央紀委印發(fā)了《關(guān)于紀委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》，對紀委組織協(xié)調(diào)的主要任務(wù)、程序、保障做了明確規(guī)定。。普通民眾和社會各界也需理性看待、合理預(yù)期，既要看到紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔著維護黨紀政紀、推進反腐敗斗爭的重要職責，發(fā)揮著反腐敗主力軍的作用，也不能因此忽視法院、檢察院、審計、公安、金融等機構(gòu)和部門在自身職責范圍內(nèi)依法承擔的反腐敗工作，從而將反腐敗的期望全部寄托在紀檢監(jiān)察機關(guān)身上。尤其在當前黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢極為嚴峻復(fù)雜的情況下，我們需要將紀檢監(jiān)察機關(guān)置于黨和國家整個反腐敗大局之中，準確評估其應(yīng)該占有的地位和發(fā)揮的作用，統(tǒng)籌考慮治理腐敗的綜合對策，而不能孤立地看待紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗中的地位與作用，期待僅僅通過提高紀檢監(jiān)察機關(guān)或其主要負責人的地位來解決我國當前和今后仍可能長期面臨的反腐敗難題。

（二）正確認識同級黨委和紀委的關(guān)系

“平行體制”論提出了如何認識同級黨委和紀委的關(guān)系問題。從歷史實踐和現(xiàn)實規(guī)定來看，同級黨委和紀委不是平等關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但紀委又不同于黨委的一般工作部門，有自身職責所賦予的特殊性。一方面，紀委屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。雖然在蘇共時期，列寧在世時通過的黨章規(guī)定，各級監(jiān)察委員會必須與同級黨委會平行，有同等的權(quán)力，不受同級黨委決議的約束④參見姜衛(wèi)平：《蘇共黨章演變發(fā)展對蘇共解體的影響》，《世界社會主義研究動態(tài)》2012年第95期。，但從中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的產(chǎn)生和發(fā)展來看，紀委都是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作⑤雖然其間也有短暫的加強縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的嘗試，比如1955年3月黨的全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，規(guī)定紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、同級黨委指導(dǎo)”；1962年黨的八屆十中全會通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，建立了“監(jiān)察組（員）派駐制度”，同時規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會，有權(quán)不通過同級黨委，向上級黨委和監(jiān)察委員會直到中央反映情況。但這些不過是在當時特殊歷史背景下采取的帶有權(quán)宜性質(zhì)的嘗試，并沒有從整體上改變“黨委領(lǐng)導(dǎo)制”的大趨勢。參見劉金程：《中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望》，《河南社會科學(xué)》2011年第5期。，而且《黨章》第43條已明確規(guī)定，中央紀委在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。黨章是立黨治黨管黨的總章程，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范⑥參見王岐山：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神 努力開創(chuàng)黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新局面——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》（2013年1月21日）。。所以，在《黨章》尚未對同級黨委與紀委的關(guān)系作出明確修改的前提下，各級紀委必須堅持同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，紀委有其特殊性，不同于黨委的工作部門?！饵h章》中有多處涉及紀委，并設(shè)專章做了集中規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，各級紀委與同級黨委一樣，都是由各級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，各級黨的代表大會要同時聽取和審查黨委和紀委的報告。中央紀委部分成員的調(diào)整和增選要由黨的全國代表會議決定。還有一些黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等也將中央紀委和中央各部門做了明確區(qū)分⑦如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！薄＿@些都說明紀委與同級黨委的宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門存在區(qū)別，不可一概而論，但并不能因此否認紀委屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，得出紀委和同級黨委具有平等地位和平行權(quán)力的結(jié)論。至于有學(xué)者以《黨章》第25條為根據(jù)提出紀委和黨委的“平行體制論”是有失偏頗的，和《黨章》第43條直接矛盾姑且不說，僅根據(jù)黨的代表大會要聽取和審查黨委和紀委的報告、選舉黨委委員和紀委委員就認為黨委和紀委平行也是片面的。例如，我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，全國人大及地方各級人大要聽取和審查人大常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告，選舉人大常委會、政府、法院和檢察院的主要負責人，但沒有人會認為人大常委會、政府、法院和檢察院具有平行的權(quán)力。所以，我們必須正確認識紀委在黨委中的地位和作用，既不能企圖脫離黨委的領(lǐng)導(dǎo)，將紀委和黨委同等看待，又要看到其與黨委其他工作部門的區(qū)別，注意到紀委的特殊性。

（三）紀委書記由黨委專職副書記兼任并不一定有助于加大反腐敗的組織協(xié)調(diào)力度

從2011年以來黨委換屆情況看，地方黨委一般只設(shè)一名專職副書記。對于專職副書記的工作職責和角色定位，中央文件僅籠統(tǒng)規(guī)定：“協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托負責其他工作?！敝劣谀男叭粘Ｊ聞?wù)”以及哪些“其他工作”應(yīng)由專職副書記來負責，并無具體規(guī)定，而是取決于黨委書記是否授權(quán)以及授權(quán)的大小與多少［3］。這樣，由于目前專職副書記職責不清且實行常委分工負責制，容易出現(xiàn)專職副書記和其他常委一樣分工，導(dǎo)致“專職不專”的現(xiàn)象，實職可能“虛設(shè)”，處境比較尷尬，難以發(fā)揮作用［4］。黨委專職副書記兼任紀委書記，雖有利于專職副書記的實權(quán)化，在形式上強化紀檢監(jiān)察工作的地位和重要性，但在常委分工負責制下，專職副書記并不是書記和常委之間的領(lǐng)導(dǎo)層級，而是和常委一樣直接對常委會負責，而且專職副書記由于要協(xié)助書記處理日常事務(wù)，有的還分管其他工作，從實際投入的時間、精力以及工作完成效果看，并不一定比僅是常委的紀委書記抓得更好。可能有人認為，專職副書記兼任紀委書記可以在黨委常委中排名靠前，有利于提升紀委書記的“話語權(quán)”，以此更好地組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。但目前地方紀委書記在同級黨委常委中的排序位置不一，紀委書記的地位和作用更多是與個人任職資歷和工作能力相關(guān)，其排序的前后與當?shù)胤锤瘮」ぷ鞯暮脡牟o必然聯(lián)系①關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記在同級黨委中的排序，中央紀委《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記由同級黨委副職一級的干部擔任，由同級黨委副書記兼任的，設(shè)專職紀委副書記；由同級黨委委員擔任的，其委員職務(wù)排序可排在資歷相同的委員前面。。另外，從專職副書記調(diào)任以及現(xiàn)有專職副書記的配備來看，一般都是在本地任職時間較長，或從異地新調(diào)入，主要是作為黨政正職后備人選，而這與減少紀委書記本地利益糾葛，加強異地交流任職的要求也有所不符。

（四）紀檢監(jiān)察機關(guān)或紀委書記地位過高存在監(jiān)督風險

權(quán)力是一把“雙刃劍”，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為維護黨紀政紀的專門機關(guān)，掌握一定的權(quán)力，按照“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督”的理念，有效監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關(guān)自是需要探討的問題［5］。紀委書記作為監(jiān)督者，在自身監(jiān)督機制并不健全的情況下容易誘發(fā)用權(quán)風險，之前發(fā)生的湖南省郴州市原紀委書記曾錦春、浙江省原紀委書記王華元等落馬腐敗的例子已經(jīng)引發(fā)人們對“誰來監(jiān)督紀委書記”的思考［6］。無論是主張“平行體制”論，還是主張?zhí)岣呒o檢監(jiān)察機關(guān)主要負責人的地位，其實質(zhì)都是希望監(jiān)督者以更高的級別、更大的權(quán)力來監(jiān)督被監(jiān)督對象②2013年國務(wù)院進行機構(gòu)改革，針對副部級的國家鐵路局要監(jiān)管正部級的中國鐵路總公司，一些媒體擔心鐵路監(jiān)管有難度，一定程度上也反映了級別監(jiān)督論的思維。。殊不知，紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的效力和權(quán)威并不在于自身或其主要負責人級別的高低，而是來源于《黨章》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《行政監(jiān)察法》等黨紀法規(guī)的授權(quán)。如果按照提高地位說，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)或紀委書記的地位，在自身建設(shè)和外部監(jiān)督并不有力的情況下，只會形成更大的監(jiān)督風險，繼續(xù)引發(fā)人們對“誰來監(jiān)督紀委書記”的擔憂。為有效防范這種風險，一方面要求我們打破只有權(quán)力才能監(jiān)督制約權(quán)力的傳統(tǒng)觀念束縛，避免走A權(quán)力監(jiān)督B權(quán)力，B權(quán)力監(jiān)督C權(quán)力，C權(quán)力監(jiān)督D權(quán)力……最終始終有一種權(quán)力無法得到監(jiān)督的老路。在黨的十八大報告吹響反腐倡廉法治化號角的大背景下，我們需要以完善的法治確立監(jiān)督權(quán)威，把一切權(quán)力包括紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。另一方面，信任不能代替監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)必須加強自身建設(shè)和接受外部有效監(jiān)督，創(chuàng)造條件加大廣大黨員群眾的監(jiān)督力度，確保依法合規(guī)使用監(jiān)督權(quán)力。否則，紀委書記位高權(quán)重，用之不當，只會適得其反、違背初衷。2013年5月底，中央紀委部署在全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)開展會員卡專項清退活動，中央紀委常委同志和全國81萬專兼職紀檢監(jiān)察干部職工按時遞交了零持有會員卡報告書。這是紀檢監(jiān)察機關(guān)自查自糾，實行自我凈化的重要舉措。

綜上可以看出，僅靠提升紀檢監(jiān)察機關(guān)或其主要負責人的地位并不是加大反腐敗力度的良方。反腐敗不僅需要權(quán)力與權(quán)力之間的相互制約和監(jiān)督，更需要拓展公開的社會性監(jiān)督渠道，加強群眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督、民眾“參與式監(jiān)督”等體制外監(jiān)督［7］。2013年4月19日，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等中央重點新聞網(wǎng)站和新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等主力商業(yè)網(wǎng)站同步推出“網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督專區(qū)”，集中鏈接了中央紀委、監(jiān)察部等部門的舉報中心網(wǎng)站。2013年9月2日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通，網(wǎng)站在首頁顯著位置設(shè)置了“我要舉報”專欄。隨后，中央紀委黨風政風監(jiān)督室還設(shè)立了針對中秋節(jié)國慶節(jié)期間不正之風的專題舉報。這些舉措重視暢通和拓寬群眾監(jiān)督渠道，有利于充分發(fā)揮群眾在反腐敗中的監(jiān)督作用。

二、提高獨立性說的主要觀點及評析

提高獨立性說認為，在現(xiàn)有體制下，地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)既要接受和服從同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受和服從上一級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而同級黨委和政府既是領(lǐng)導(dǎo)者又是被監(jiān)督者，形成監(jiān)督悖論。因此，要求改革現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對紀檢監(jiān)察機關(guān)實行垂直管理，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性。至于實行垂直管理的范圍和程度，意見不一，眾說紛紜。有的主張全面實施某種程度的垂直領(lǐng)導(dǎo)，是紀檢監(jiān)察體制改革的必然路徑選擇［2］。有的建議借鑒工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實行垂直管理的經(jīng)驗，開展紀委部門實施省級以下垂直管理的試點改革［8］。有的建議行政監(jiān)察系統(tǒng)與黨紀機關(guān)相分離，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制［9］。有的建議將行政監(jiān)察機關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃出來單獨設(shè)置，實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，直接向全國人大和國務(wù)院負責，使行政監(jiān)察機關(guān)在人、財、物等方面具有獨立性，不再受同級政府及其下屬部門的制約［10］。有的還建議借鑒古代行政監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，在全國設(shè)置若干個行政監(jiān)察區(qū)，大的省可以考慮一省設(shè)一監(jiān)察區(qū)，小省且相鄰的可以幾個省設(shè)一個，每一監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察組織由中央派出并對中央負責和報告工作，相對于地方獨立行使職權(quán)［11］。以上各種建議看到了提高紀檢監(jiān)察機關(guān)獨立性在排除地方干擾，強化監(jiān)督效果中的重要作用，并希望通過實行垂直管理的方式予以實現(xiàn)，但有如下幾點值得我們注意。

（一）垂直管理的實際成效需客觀全面分析

談到提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性，很多人就想到借鑒藥監(jiān)等部門實行垂直管理的做法，但值得冷靜思考的是，垂直管理是否真如人們期待的那樣能產(chǎn)生強化監(jiān)督的實際效果。通過對我國食品藥品監(jiān)督管理體制在屬地管理和垂直管理之間的轉(zhuǎn)變分析，可以為探討紀檢監(jiān)察機關(guān)是否必須實行垂直管理提供有益啟示。剛開始藥監(jiān)局歸屬地方政府管理，1999年我國對藥監(jiān)部門實行垂直管理后，食品藥品安全問題并沒有如人們所預(yù)料的那樣向更好方向發(fā)展，反而各種食品安全問題如瘦肉精、毒奶粉、地溝油、病死豬肉等不斷曝光。藥監(jiān)系統(tǒng)腐敗窩案頻發(fā)，以鄭筱萸為代表的國家藥監(jiān)局一批高官落馬，引發(fā)了人們對藥監(jiān)系統(tǒng)缺乏監(jiān)督，權(quán)力運作不透明的思考。2008年，我國調(diào)整了食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)省級以下垂直管理體制，改為地方政府分級管理，強化地方各級政府食品藥品安全綜合監(jiān)督責任①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2008〕123號）。。2009年通過的《食品安全法》進一步明確，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強食品安全工作的決定》再次明確，縣級以上地方政府統(tǒng)一負責本地區(qū)食品安全工作，并將年度食品安全績效考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價考核的重要內(nèi)容。2013年，國務(wù)院實行機構(gòu)改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。3月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的“三定方案”指出，新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責之一是指導(dǎo)而非直接領(lǐng)導(dǎo)地方食品藥品監(jiān)督管理工作②參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2013〕24號）。。4月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，并沒有對食品藥品監(jiān)督管理部門實行垂直管理或?qū)俚毓芾碜鞒鲇残砸?，只是?guī)定地方各級食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由同級地方黨委管理，主要負責人的任免須事先征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)。在實行地方政府對食品安全負總責的機制下，食品藥品監(jiān)督部門也必須服從地方政府統(tǒng)一指揮，各負其責，全面落實監(jiān)管責任①如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》（國辦發(fā)〔2010〕36號）要求，各地區(qū)特別是各城市要建立“地溝油”整治和餐廚廢棄物管理工作市（縣）長負責制，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，結(jié)合實際進一步制定具體整治方案，明確工作目標和任務(wù)分工，及時研究、協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題和困難，統(tǒng)籌抓好各項措施落實。。與食品安全問題一樣，目前我國各級領(lǐng)導(dǎo)班子對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)負全面領(lǐng)導(dǎo)責任，如果對紀檢監(jiān)察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，違反《黨章》暫且不說，也會造成地方黨委、政府無法有效指揮反腐敗工作，不能實現(xiàn)權(quán)責相統(tǒng)一。

（二）垂直管理未必符合紀檢監(jiān)察體制改革的實際要求

對紀檢監(jiān)察機關(guān)來說，實行垂直管理是否真的比現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制好呢？有學(xué)者運用契約理論建立理論模型對比研究了垂直管理體制和屬地管理體制的優(yōu)劣后發(fā)現(xiàn)，面對屬地管理體制下地方政府干擾監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法的問題，并非建立垂直管理體制就能解決，因為垂直管理體制下地方政府的干擾仍然有可能存在，只是方式由屬地管理中的直接命令，變成了垂直管理下的間接影響［12］。從垂直管理的優(yōu)勢來說，主要體現(xiàn)在人事和財務(wù)獨立，不受地方制約，但垂直管理單位不受地方人大、政協(xié)、紀委等的監(jiān)督，且上級部門監(jiān)督太遠，也存在放大廉政風險的問題。在上級部門監(jiān)督不力的情況下，就會形成“天高皇帝遠”的局面，從而成為垂直行業(yè)容易發(fā)生腐敗的根源［13］。從現(xiàn)行紀檢監(jiān)察體制來看，相關(guān)制度安排已經(jīng)體現(xiàn)了一定程度的獨立性，如《黨章》規(guī)定，地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，地方各級紀委全體會議選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，并由同級黨委通過，報上級黨委批準?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)正職、副職領(lǐng)導(dǎo)人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級監(jiān)察機關(guān)同意。從實際做法來看，地方紀委書記特別是省級紀委書記異地交流任職的力度越來越大，從中央“空降”的也時有發(fā)生，客觀上有利于削減地方黨委對同級紀委的不當影響，一定程度上改變同級監(jiān)督不利的狀況，而且還可以減少垂直管理帶來的紀委書記權(quán)力過大、缺少監(jiān)督的問題。所以，我們不能神化垂直管理體制，認為社會反映強烈的腐敗、環(huán)保、安全事故等問題都可以通過對有關(guān)主管部門實行垂直管理而得到解決，而必須統(tǒng)籌考慮地方政府和中央主管部門的職責劃分，從最有效和權(quán)責相統(tǒng)一的角度進行慎重選擇。實踐證明，紀委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構(gòu)沒有一定的獨立性是無法進行監(jiān)督的，但完全獨立也未必符合政黨內(nèi)部運作的規(guī)律［14］。

（三）我國古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法不能照抄照搬

習(xí)近平在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于運用歷史智慧推進反腐倡廉建設(shè)。我國古代監(jiān)察制度歷史悠久，在對地方的監(jiān)察上有諸多好的制度，如漢朝十三部州、唐朝十道、宋朝十五路等，但是否就因此認為現(xiàn)行紀檢監(jiān)察體制也要和古代監(jiān)察制度一樣，對地方實行分區(qū)垂直監(jiān)察，有必要進行客觀分析。以監(jiān)察制度較為發(fā)達的唐朝為例，唐代設(shè)御史臺主管監(jiān)察，監(jiān)察中央的叫分察，監(jiān)察地方的叫分巡。分巡全國分為十道，派去監(jiān)察之御史，稱為監(jiān)察使，后改巡察按察諸稱，最后稱為觀察使。在唐代，巡察使、觀察使明明是中央官，派到各地區(qū)活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官，把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而后來卻變成三級。然其最高一級則名不正、言不順，遂形成一種中央集權(quán)，對地方行政極有流弊［15］（P50-51）?？梢钥闯觯拼醒肱赏胤叫惺贡O(jiān)督之權(quán)的觀察使由于權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督，長時間停留地方后，實質(zhì)上開始演變?yōu)檎朴械胤綄崣?quán)的行政長官，從而發(fā)生質(zhì)變，違背監(jiān)督初衷。至于宋朝的十五路制度，盡管宋代的監(jiān)察體制完備有序，但在相當長的時間內(nèi)昏君或弱君當?shù)?，政治黑暗，監(jiān)察機構(gòu)沒能起到應(yīng)有的監(jiān)察作用，監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官本身也成為黨爭的工具或貪官污吏［16］。正如有學(xué)者指出，由于監(jiān)察權(quán)直接附屬于皇權(quán)，因此，監(jiān)察機關(guān)及其成員只是專制君主安插在官僚體系中的耳目之司。監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的大小往往視專制君主的信任程度和主觀好惡而定，不具有獨立性，這就從根本上制約了其作用的發(fā)揮［17］。所以，我們必須客觀看待我國古代分區(qū)垂直監(jiān)察的做法，看到其在皇權(quán)信任下具有高度的獨立性，可以排除地方干擾有效發(fā)揮監(jiān)督作用，但中央派出的監(jiān)察官長期停留地方后又會背離監(jiān)督本職，影響地方行政管理①對于我國古代監(jiān)察制度的弊害分析，還可參見艾永明：《職能混淆與異化：中國古代監(jiān)察制度弊害》，《中國社會科學(xué)報》2013年5月29日。。

（四）應(yīng)注重發(fā)揮巡視制度的獨特監(jiān)督優(yōu)勢

2003年，黨中央制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，對中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委開展巡視監(jiān)督做了明確規(guī)定，標志著巡視制度的正式建立。巡視組通過進駐被巡視單位聽取匯報、列席會議、受理來信來訪、召開座談會、個別談話、問卷調(diào)查等方式可以對違紀違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報告，具有較強的針對性和便利性。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，巡視制度在不改變現(xiàn)行紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，派出的巡視工作組和當?shù)丶o檢監(jiān)察機關(guān)相比具有較強的權(quán)威性和獨立性，巡視組成員也比當?shù)丶o檢監(jiān)察干部少受地方利益影響，在一定程度上可以解決紀委對同級黨委特別是同級黨委一把手監(jiān)督不足的問題。而且，巡視制度吸收了我國古代監(jiān)察制度的優(yōu)點，又克服了其常駐地方的弊端，實行有計劃、分階段巡視，且巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，不查辦案件，這是對古代監(jiān)察制度的有益借鑒。基于上述種種優(yōu)點，巡視制度在發(fā)現(xiàn)官員違法違紀方面發(fā)揮了重要作用，近年來查處的陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀委、中央組織部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。2013年中央對巡視工作作出重大改進，要求關(guān)口前移，“下沉一級”了解干部情況，對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項進行抽查，同時對巡視組組長任命方式進行改革，不再是“鐵帽子”，根據(jù)每次巡視任務(wù)一次一授權(quán)。這對于加強巡視隊伍自身建設(shè)，強化巡視工作效果具有重要意義。

三、組建專門機構(gòu)說的主要觀點及評析

組建專門機構(gòu)說認為，當前參與反腐敗的機構(gòu)眾多，力量分散、職能交叉，涉及紀委、監(jiān)察、審計、檢察院等部門，工作中的協(xié)作配合程度已不適應(yīng)新形勢下的反腐敗要求，急需整合有關(guān)力量，成立專門機構(gòu)統(tǒng)一負責反腐敗工作。在專門機構(gòu)的具體組建上存在不同意見，有的主張保留黨的各級紀律檢查委員會，撤銷國家監(jiān)察部及其下屬機構(gòu)，在全國人大及其常委會設(shè)立一個專司監(jiān)督職能的行政監(jiān)察委員會，它受全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)。在兩大監(jiān)督系統(tǒng)中，以行政監(jiān)察委員會的監(jiān)督為主，黨的監(jiān)督為補充［18］。有的主張在全國人大設(shè)立獨立于中央政府和其他機關(guān)的監(jiān)察委員會，監(jiān)委會向全國人大負責并報告工作，并在各級政府派駐直屬機構(gòu)，垂直領(lǐng)導(dǎo)，在人事、財務(wù)等方面同地方脫鉤；必要時，監(jiān)委會派出監(jiān)察專員，獨立行使調(diào)查權(quán)，并只向全國人大報告工作［19］。有的主張應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒香港廉政公署權(quán)責統(tǒng)一的成功經(jīng)驗，將檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局與監(jiān)察、審計職能重組合并，組建監(jiān)察審計和反貪局，與紀委合署辦公［20］。從地方實踐來看，2012年珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室正式揭牌成立，廉政辦公室設(shè)綜合部、紀檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個部門，各部門業(yè)務(wù)工作分別由珠海市紀檢、監(jiān)察、審計、檢察等部門對口指導(dǎo)，廉政辦主任由中共珠海市紀委委派。橫琴將不再單設(shè)紀檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門。上述建議和橫琴實踐為我們思考整合反腐敗機構(gòu)力量提供了一個改革方向，但組建專門機構(gòu)涉及改革黨委、行政、司法等多個部門的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，需要充分研究和謹慎行動。

（一）反腐敗機構(gòu)改革需穩(wěn)步推進

從組建專門機構(gòu)說的主張和橫琴實踐來看，無論是撤銷行政監(jiān)察機關(guān)，在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會還是將審計、檢察院的反貪部門并入紀檢監(jiān)察機關(guān)，都已經(jīng)超越了現(xiàn)有《行政監(jiān)察法》、《審計法》、《刑事訴訟法》等黨紀法規(guī)的范圍，對行政、司法體制進行了一定變動。當然，這些問題有的可以通過修法予以解決，有的可以通過授權(quán)進行試點，但有的還需要進一步的理論研究。例如，究竟是單一反腐敗機構(gòu)效率更高還是多部門分工負責模式更好？監(jiān)察機關(guān)的職責是定位于目前對行政機關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)察，還是有必要擴展到對所有國家財政負擔單位及其公務(wù)員的監(jiān)察？職務(wù)犯罪偵查權(quán)究竟由檢察機關(guān)行使更為合適還是可以劃歸監(jiān)察機關(guān)行使？根據(jù)2009年國務(wù)院批準實施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴被納入珠海經(jīng)濟特區(qū)范圍，并按照經(jīng)濟特區(qū)有關(guān)政策和辦法實施管理，橫琴成立廉政辦的做法具有一定的特殊性和自主性，可以先行先試①《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》第61條規(guī)定，市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機構(gòu)，依法對橫琴新區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪行為進行法律監(jiān)督。。但橫琴廉政辦是否會成為香港廉政公署的“內(nèi)地版”，發(fā)揮整體反腐的系統(tǒng)優(yōu)勢，繼而可以向全國推廣，還有待于實踐的檢驗。黨的十八大報告指出，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。包括紀檢監(jiān)察體制改革在內(nèi)的反腐敗機構(gòu)改革是政治體制改革的有機組成部分，需要我們充分謀劃，認真研究，在對現(xiàn)有反腐敗機構(gòu)有足夠評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)政治體制改革的總體部署和國務(wù)院機構(gòu)改革的統(tǒng)籌安排進行有效整合，切實理順關(guān)系，集中力量提高反腐敗的質(zhì)量和效率。

（二）在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的建議值得商榷

我國《公務(wù)員法》確立了公務(wù)員遵守紀律和給予獎懲的措施，但現(xiàn)行監(jiān)察制度主要針對行政機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)察，無法對黨群機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法院、檢察院等機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)察②2004年，最高人民檢察院頒布了《檢察人員紀律處分條例（試行）》；2009年，最高人民法院頒布了《人民法院工作人員處分條例》；2013年5月25日，中央紀委、中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)公務(wù)員參照執(zhí)行〈行政機關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》，規(guī)定在國家有關(guān)公務(wù)員處分的統(tǒng)一規(guī)定出臺之前，中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)公務(wù)員有違法違紀行為應(yīng)當追究政紀責任的，應(yīng)當按照《中華人民共和國公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各自機關(guān)實際，參照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行。。主張在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的提議，看到了現(xiàn)行監(jiān)察制度在監(jiān)察對象上的盲區(qū)，可以將監(jiān)察對象覆蓋到一切機關(guān)、團體和企事業(yè)組織及其工作人員，而且將監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在全國人大及其常委會之下，足以凸顯其權(quán)威性和中立性，在形式上強化監(jiān)督權(quán)威。但是，從我國《憲法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定來看，人大監(jiān)督與行政監(jiān)察的重點和方式不同，各級人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)，對政府、法院、檢察院的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，具有宏觀性和原則性。雖然人大及其常委會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，但現(xiàn)實中較少針對具體問題展開調(diào)查，也缺少調(diào)查的具體手段。從履職能力來看，由于我國人大代表不脫離原有單位，專職委員所占比例很少，各級人大及其常委會也不是經(jīng)常開會，無論是代表的知識和年齡結(jié)構(gòu)，還是工作時間和工作獨立性，都很難保證監(jiān)察委員會能有效履行監(jiān)督職責。從全國人大現(xiàn)有的專門委員會來看，主要職責還是研究、審議和擬訂有關(guān)議案，對有關(guān)問題進行調(diào)查研究并提出建議，實際作用比較有限。在我國現(xiàn)有體制下，為了期待監(jiān)察對象的全覆蓋和監(jiān)察機構(gòu)的中立性而在全國人大及其常委會下設(shè)監(jiān)察委員會的建議欠缺實現(xiàn)的途徑和方式，也會造成人大監(jiān)督有越權(quán)之嫌，定位不準。

（三）先行整合紀檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源

在完全改變現(xiàn)有紀檢監(jiān)察體制機制，組建專門的反腐敗機構(gòu)尚有較大難度的情況下，對紀檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源進行整合是提高反腐敗效率的必然要求。近年來，各地紀檢監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)進行改革，通過分片集中派駐、設(shè)置“大紀檢組制”等方式有效整合了派駐機構(gòu)的力量。四川推行縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)“三中心一室”重組模式，以宜賓市南溪縣為代表，將原11個內(nèi)設(shè)科室全部撤銷，重新組建了預(yù)防腐敗中心、軟環(huán)境建設(shè)中心、違紀違法行為查處中心和綜合辦公室［21］。2013年初，中央紀委監(jiān)察部按照中央轉(zhuǎn)變職能的要求，對過去參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行了調(diào)整，由原來的125個精簡至39個；同時將內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行調(diào)整，減少了職能交叉，加強了監(jiān)督和辦案力量［22］。當前，中央紀委監(jiān)察部各派駐機構(gòu)力量分散、人手不足、辦案能力較弱，由于人、財、物尚未完全獨立，在一定程度上還依賴駐在部門，難以有效行使監(jiān)督職權(quán)③依據(jù)《中共中央紀委監(jiān)察部派駐機構(gòu)干部工作管理暫行辦法》，派駐機構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨（團）組織關(guān)系、群團關(guān)系仍在駐在部門，由駐在部門負責管理。派駐機構(gòu)干部工資外津（補）貼、補助（獎金）以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜由駐在部門負責。。在職責任務(wù)上，中央紀委監(jiān)察部各派駐機構(gòu)與中央國家機關(guān)黨組紀檢組、內(nèi)設(shè)的機關(guān)紀委、監(jiān)察局等紀檢監(jiān)察組織也存在交叉、重合。所以，下一步可以借鑒地方派駐機構(gòu)改革的有益做法，研究整合中央紀委監(jiān)察部各派駐機構(gòu)的力量，根據(jù)分類歸口、集中派出的原則，合理設(shè)置集中派駐機構(gòu)，切實理順集中派駐機構(gòu)與中央國家機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察組織的工作關(guān)系，改變過去“單兵作戰(zhàn)，不敢出擊”的弊端，構(gòu)建中央紀委監(jiān)察部統(tǒng)一調(diào)度，集中力量發(fā)揮監(jiān)督作用的體制機制，實現(xiàn)派駐機構(gòu)真正的統(tǒng)一管理。在將中央紀委監(jiān)察部派駐機構(gòu)全部上收尚有難度的情況下，可以先將派駐機構(gòu)辦案人員上收中央紀委統(tǒng)一調(diào)配，尤其在堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打的高壓態(tài)勢下，需要加強辦案協(xié)作，借鑒檢察院實行的職務(wù)犯罪偵查一體化的做法，由中央紀委建立整個中央國家機關(guān)紀檢監(jiān)察辦案統(tǒng)一指揮機制。

（四）探索實行監(jiān)察審計合一體制

審計署和監(jiān)察部都是國務(wù)院的組成部門，都依法具有監(jiān)督的職責和權(quán)限。審計部門作為公共資金的守護者，在查處違紀違法案件中，與紀檢監(jiān)察機關(guān)有非常良好的合作關(guān)系，往往通過審計可以揭露濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等行為，為紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件提供很好的前提①2003年8月26日，中央紀委、監(jiān)察部、審計署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在查處案件中加強協(xié)作配合的通知》。2013年6月24日，審計署公告了移送至2013年6月已辦結(jié)38起違法違紀案件和事項處理情況，強化了監(jiān)督效果。。黨的十八大報告提出，穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。2013年以來，我國加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，國務(wù)院緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，對一些重點領(lǐng)域的機構(gòu)進行了精簡整合。從監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的法律地位、工作職責和現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置來看，二者較為接近，合一體制可以實現(xiàn)資源共享，最大限度整合優(yōu)化監(jiān)督職能。所以，為增強監(jiān)察和審計監(jiān)督效果，精簡行政機構(gòu)，提高工作效率，下一步可以考慮整合監(jiān)察和審計監(jiān)督力量，撤銷監(jiān)察部和審計署，在國務(wù)院成立監(jiān)察審計部，統(tǒng)一負責全國的監(jiān)察和審計工作。

四、結(jié) 語

每一項制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然［15］（P62）。紀檢監(jiān)察體制改革也是如此，并不是僅靠提高地位抑或?qū)嵭写怪惫芾?，甚至組建專門機構(gòu)就可以解決反腐敗難題，而必須考慮在現(xiàn)有條件下的可操作性和可行性。紀檢監(jiān)察體制改革需穩(wěn)步推進，重點是要提高各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在人事、財務(wù)方面的獨立性，切實增強其依紀依法監(jiān)督的能力。當務(wù)之急是要更好地發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，拓展社會監(jiān)督渠道，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)，發(fā)揮巡視制度的獨立監(jiān)督優(yōu)勢，先行整合紀檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督資源，探索實行監(jiān)察審計合一體制。改革只有進行時、沒有完成時。紀檢監(jiān)察體制改革也是一個長期的過程，需要融入整個黨的領(lǐng)導(dǎo)方式改革和國家政治體制改革進行統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)推進。

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