田冠軍，葛繼遠(yuǎn)

(重慶理工大學(xué)財(cái)會(huì)研究與開發(fā)中心，重慶 400054)

一、引言

從古代加強(qiáng)君主中央集權(quán)和財(cái)權(quán)的需要，到現(xiàn)在服務(wù)于人民利益的宏觀調(diào)控的需要，在這種利益的沖突與博弈過(guò)程中，政府審計(jì)體制不斷完善和發(fā)展。然而在關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域如金融領(lǐng)域、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)和政府財(cái)政收支領(lǐng)域的問(wèn)題卻層出不窮。每年的全國(guó)兩會(huì)上，我們總能聽到關(guān)于政治體制改革的呼聲，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次提到?jīng)]有政治體制改革就沒有經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，改革之路勢(shì)在必行，雖然改革的過(guò)程會(huì)受到既得利益集團(tuán)的阻撓。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，政府審計(jì)體制與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)了脫節(jié)，現(xiàn)有的政府審計(jì)體制，對(duì)于一切國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失事前都無(wú)法起到預(yù)警作用，事中無(wú)法起到良好的控制作用，事后也無(wú)法避免類似問(wèn)題的重復(fù)發(fā)生，政府審計(jì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能嚴(yán)重弱化。每年的審計(jì)報(bào)告所反映的“老問(wèn)題”說(shuō)明了我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)監(jiān)督只是一種形式，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性得不到體現(xiàn)，改革我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)體制也成了國(guó)民的共識(shí)。

政府審計(jì)應(yīng)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施、國(guó)家重點(diǎn)行業(yè)的運(yùn)行、國(guó)家金融安全、國(guó)家可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮監(jiān)督、預(yù)警和服務(wù)作用［1］。我國(guó)政府審計(jì)體制產(chǎn)生之初是符合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展之后，已遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，尤其是國(guó)際金融危機(jī)后，其維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的功能在弱化。目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所處的地位、日常工作狀態(tài)以及所可能達(dá)到的審計(jì)質(zhì)量在總體上都落后于立法型審計(jì)體制。立法型審計(jì)模式是最理想的，也是目前國(guó)際上通行做法，不管是改良還是完善我國(guó)政府審計(jì)體制，都是治標(biāo)不治本，不切合我國(guó)的實(shí)際情況。因此，與現(xiàn)行審計(jì)體制相比，立法型審計(jì)體制應(yīng)是一種更優(yōu)的現(xiàn)實(shí)選擇，改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)體制，將目前的人民代表大會(huì)制度與政府審計(jì)相結(jié)合，組成類似于美國(guó)的審計(jì)總署，可能會(huì)取得更好的審計(jì)成效［2－3］?！皩徲?jì)風(fēng)暴”所暴露出的問(wèn)題絕大多數(shù)發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其根源卻可追溯到政治領(lǐng)域，大都帶有鮮明的政治意義。審計(jì)體制來(lái)自于憲法規(guī)定，本身就是“國(guó)家政體的重要組成部分”，審計(jì)體制的任何改革都與我國(guó)憲法和政治體制相聯(lián)系［4］。因此改革我國(guó)政府審計(jì)體制，首要問(wèn)題是完善或修改相關(guān)法律條文。

通過(guò)審計(jì)署每年的審計(jì)結(jié)果公告，我們發(fā)現(xiàn)僅僅是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度，只是治標(biāo)不治本，相同或類似的問(wèn)題始終無(wú)法避免再次發(fā)生。通過(guò)世界各國(guó)政府審計(jì)體制的改革與實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)立法型審計(jì)體制是當(dāng)前世界各國(guó)的共同選擇，與我國(guó)的行政型審計(jì)體制相比有很大的優(yōu)越性。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前有必要通過(guò)立法的形式改革我國(guó)政府審計(jì)體制，使我國(guó)政府審計(jì)體制由行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制轉(zhuǎn)變，以更好的維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。由于目前理論界在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全視角下對(duì)政府審計(jì)體制改革的相關(guān)研究甚少，因此本文將站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的視角下研究政府審計(jì)體制改革，以彌補(bǔ)理論界在該方面的不足，并為我國(guó)政府審計(jì)體制改革提供參考。

二、政府審計(jì)在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中的主要任務(wù)、揭示的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)

(一)政府審計(jì)在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中的主要任務(wù)

審計(jì)產(chǎn)生于國(guó)家治理的需要，國(guó)家治理的目標(biāo)也決定了審計(jì)的方向［5］。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)當(dāng)前也承擔(dān)了重要的任務(wù)，那就是如何確保財(cái)政資金有效地用于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并造福于百姓。2009年溫家寶總理就已經(jīng)提到:財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟到哪里。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)要對(duì)政府部門、與政府部門發(fā)生財(cái)政資金往來(lái)的單位、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，防止腐敗的產(chǎn)生，避免國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失，以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)健康、穩(wěn)定、有序的運(yùn)行。

(二)審計(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域時(shí)所揭示的問(wèn)題

首先是對(duì)政府財(cái)政收支領(lǐng)域揭示的問(wèn)題。截止2012年10月底，審計(jì)署查出的50個(gè)中央部門及其所屬單位違反財(cái)經(jīng)制度問(wèn)題金額102.81億元。審計(jì)署對(duì)2011年50個(gè)中央部門及其所屬單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行審查，結(jié)果顯示49個(gè)部門存在問(wèn)題，相關(guān)部門單位和地區(qū)違規(guī)挪用和滯留資金約143億元?？梢姡块T及其所屬單位每年都會(huì)出現(xiàn)相同或相似的違規(guī)使用財(cái)政資金情況，而且金額較大。

其次是對(duì)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)域揭示的問(wèn)題。審計(jì)署發(fā)布的2012年第10號(hào)和第11號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示:中石油與中石化在2010年年度財(cái)務(wù)收支中少計(jì)利潤(rùn)合計(jì)金額為27.5億元;審計(jì)署發(fā)布的2011年第15號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示:中國(guó)鋁業(yè)公司2008年年度財(cái)務(wù)收支中未經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)或未通過(guò)國(guó)家環(huán)保驗(yàn)收進(jìn)行自建和收購(gòu)的項(xiàng)目累計(jì)投資金額92.81億元。我們通過(guò)審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告發(fā)現(xiàn):大部分央企存在投資決策不規(guī)范，資金使用不規(guī)范，違規(guī)發(fā)放職工薪酬等現(xiàn)象。這些國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的違法違規(guī)現(xiàn)象令人觸目驚心。

最后是對(duì)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域揭示的問(wèn)題。從審計(jì)署對(duì)8家商業(yè)銀行2011年度新增貸款投放審計(jì)情況來(lái)看，存在違規(guī)貸款金額300億元。2010年通過(guò)審計(jì)署跟蹤審計(jì)工商銀行等5家商業(yè)銀行新發(fā)放3 472億元貸款中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)貸款金額580億元。

(三)現(xiàn)有政府審計(jì)體制應(yīng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)

一方面，通過(guò)審計(jì)署對(duì)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域所存在問(wèn)題的揭示，我們發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)體制在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中有著不可替代的作用，其作用主要在于能夠揭示問(wèn)題。

另一方面，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的政府審計(jì)體制面臨著一個(gè)重要的挑戰(zhàn):對(duì)于這些問(wèn)題的發(fā)生現(xiàn)有政府審計(jì)體制事前無(wú)法起到預(yù)警作用，事后也無(wú)法避免此類問(wèn)題重復(fù)發(fā)生?，F(xiàn)有政府審計(jì)體制能起到的作用僅僅是將問(wèn)題揭示出來(lái)，并責(zé)令相關(guān)部門整改。這些領(lǐng)域年年出現(xiàn)相同或相似的問(wèn)題并且無(wú)法得到根治，每年我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到整治問(wèn)題始終遵循著這樣一個(gè)程序:“審計(jì)－發(fā)現(xiàn)問(wèn)題－整改－審計(jì)－發(fā)現(xiàn)相同問(wèn)題－再整改”。這也讓更多的人對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)體制逐漸失去信心，激起了包括最高領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)的廣大人民群眾對(duì)我國(guó)現(xiàn)有政府審計(jì)體制改革的強(qiáng)烈呼聲。

三、改革政府審計(jì)體制的原因及阻力

(一)改革政府審計(jì)體制的原因

從哲學(xué)的角度看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的產(chǎn)生和變化發(fā)展方向，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，當(dāng)上層建筑的發(fā)展滯后于或不能適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全就得不到保障。政府審計(jì)體制屬于上層建筑，上層建筑的完善，也是我國(guó)社會(huì)主義制度的自我完善。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到了新的高度，需要一個(gè)獨(dú)立性更強(qiáng)、權(quán)威性更高的政府審計(jì)體制來(lái)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，迫使我國(guó)政治體制進(jìn)行改革和完善，因此改革我國(guó)政府審計(jì)體制具有必然性。

從現(xiàn)實(shí)情況看，審計(jì)署由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)國(guó)務(wù)院還領(lǐng)導(dǎo)其他各部委，自己審查自己，難以讓人信服，其獨(dú)立性被削弱。地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致責(zé)任不清，工作效率低下，獨(dú)立性及權(quán)威性都無(wú)法得到體現(xiàn)，這種體制會(huì)引起種種危害。如國(guó)家宏觀調(diào)控?zé)o法到位，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)不到理想的效果;國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率低下，領(lǐng)導(dǎo)層腐敗，國(guó)有資產(chǎn)流失;政府官員腐敗等?？梢姡F(xiàn)有政府審計(jì)體制在效率上、獨(dú)立性以及權(quán)威性上，都存在很大的問(wèn)題。如果仍然維持我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)體制模式，上述問(wèn)題恐仍將反復(fù)出現(xiàn)并惡化。

(二)改革政府審計(jì)體制的阻力

第一，法律制度缺失。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題后才進(jìn)行法律制度上的補(bǔ)救，無(wú)法事前避免此類問(wèn)題發(fā)生，法律制度的制定趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。因此我國(guó)許多關(guān)于改革的項(xiàng)目因?yàn)榉芍贫鹊娜笔Ф磺盎蛴巫哂诨疑貛А?/p>

第二，既得利益集團(tuán)的阻撓。由于新的改革會(huì)損害原有既得利益集團(tuán)的自身利益，會(huì)使既得利益集團(tuán)對(duì)未來(lái)感到不安，因此他們會(huì)千方百計(jì)的阻饒改革。

四、改革我國(guó)政府審計(jì)體制的思路

每年的兩會(huì)結(jié)束后，最能引起人們共鳴的莫過(guò)于“改革”二字。如何改革，怎樣推進(jìn)改革，這是擺在我們政府和人民面前的最大難題。政府要想適應(yīng)這個(gè)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)，就要適當(dāng)?shù)姆謾?quán)和放權(quán)，將權(quán)力劃分并下放到基層，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題保留最終的決定權(quán)。實(shí)行靈活的管理方式，避免僵化的管理模式、審計(jì)模式，這樣才能適應(yīng)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)背景下改革我國(guó)政府審計(jì)體制具有可行性，本文提出以下改革思路。

(一)完善法律制度

政府審計(jì)體制的改革，首要問(wèn)題是完善并修改我國(guó)法律制度。通過(guò)完善或修改與審計(jì)體制相關(guān)的《憲法》和《審計(jì)法》條文，為政府審計(jì)體制改革鋪平道路，如將審計(jì)人員的任免權(quán)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等權(quán)利收歸人大直管，這樣才能保證我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。也正是法律制度的缺失才使得審計(jì)機(jī)構(gòu)查出的許多問(wèn)題，要么不了了之，要么處罰力度太輕，結(jié)果是類似問(wèn)題在以后的審計(jì)監(jiān)督中再次出現(xiàn)。完善的法制是改革的前提，沒有健全的法制作保障，再好的民主或政治體制改革也可能引起暴亂。

此外，如果權(quán)力沒有界限，結(jié)果就是腐敗。正是由于相關(guān)部門的權(quán)力沒有邊界，才使得權(quán)力深入到了利益的邊緣，嚴(yán)重弱化了政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。政府部門在過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也醞釀了更多的腐敗案件，所以有必要限制我國(guó)政府部門的權(quán)利并轉(zhuǎn)變我國(guó)政府職能，將權(quán)力下放，從過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)為主。因此必須完善法律制度，限制政府部門的權(quán)利，將這些無(wú)形的權(quán)利之手從政府部門中砍斷，切斷利益的鏈條。將影響政府審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性以及權(quán)威性的相關(guān)權(quán)利從國(guó)務(wù)院以及地方政府手中劃分出來(lái)，以強(qiáng)化政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，這也是完善我國(guó)社會(huì)主義民主法治的必然要求。

(二)將審計(jì)署劃歸人大直接管理

我國(guó)審計(jì)署錄屬于國(guó)務(wù)院，其獨(dú)立性和權(quán)威性難以得到有效保證，將其劃歸人大直接管理能更好的保證其獨(dú)立性和權(quán)威性。目前我國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)公布的審計(jì)結(jié)果難以完全取信于民，就如同我們相信會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告勝于企業(yè)內(nèi)部編制并公布的審計(jì)報(bào)告一樣，外部監(jiān)督不會(huì)受到被審單位的制約，其獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威性高。內(nèi)部監(jiān)督在獨(dú)立性和權(quán)威性方面無(wú)法取代外部監(jiān)督的地位。因此，首先要改革我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制，將國(guó)家審計(jì)的政府所屬演變?yōu)槿舜笏鶎?，進(jìn)一步推進(jìn)人大與政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。人大是我國(guó)立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)推動(dòng)政府審計(jì)發(fā)展與改革是世界各國(guó)現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律［6］。通過(guò)研究英美等國(guó)的立法型審計(jì)模式我們能發(fā)現(xiàn)其在保證審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性上的優(yōu)越性。實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府審計(jì)體制由行政型模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ湍Ｊ?，在理論上和?shí)踐上都具有可行性。這種改革思路在我國(guó)也得到了眾多研究人員的認(rèn)可。

(三)完善政府審計(jì)信息公開制度，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)

目前我國(guó)審計(jì)結(jié)果的披露比例僅在30%左右，而且多數(shù)只在國(guó)家審計(jì)署的官方網(wǎng)站公布［7］。財(cái)政資金的運(yùn)用缺乏透明度，社會(huì)監(jiān)督力度不足，難以讓納稅人了解到財(cái)政資金的來(lái)龍去脈。同時(shí)在面對(duì)資金龐大而又錯(cuò)綜復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)又顯得力不從心，審計(jì)經(jīng)費(fèi)開支受到制約，審計(jì)效率也更低。因此要從以下兩個(gè)方面提高政府審計(jì)公信力以及效率。

首先，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化和公開化。對(duì)于政府審計(jì)相關(guān)信息要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道及時(shí)公開與共享，接受外部監(jiān)督，提高政府審計(jì)的透明度和工作效率。發(fā)揮第三方對(duì)政府審計(jì)效果的監(jiān)督，施行陽(yáng)光化審計(jì)。將政府審計(jì)對(duì)象的一切收支數(shù)據(jù)納入到信息公開欄中，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

其次，從多領(lǐng)域選拔審計(jì)人才，并對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)與考核，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)以提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的綜合審計(jì)能力，在提高審計(jì)效率和效益的同時(shí)，最終也保護(hù)了納稅人的利益。

總之，所有的數(shù)據(jù)和結(jié)果，只有公開透明的公布與處理，才能讓人民徹底的監(jiān)督。伴隨政府審計(jì)的結(jié)果是嚴(yán)厲的懲罰，相關(guān)機(jī)構(gòu)要做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該站在服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，發(fā)揮其免疫系統(tǒng)功能，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全?？傊?，無(wú)論是改革我國(guó)現(xiàn)有政府審計(jì)體制，還是強(qiáng)化我國(guó)政府審計(jì)監(jiān)督職能，政府審計(jì)都要更好地適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)有利于國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo)，從源頭上防止與國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失有關(guān)事件的發(fā)生，最終成為服務(wù)于人民需要的政府審計(jì)。

［1］王素梅，李兆東，陳艷嬌.論政府審計(jì)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(1):95 －99.

［2］劉威，周愷.論臺(tái)灣審計(jì)法的本質(zhì)特征——兼評(píng)大陸審計(jì)法有關(guān)政府審計(jì)機(jī)關(guān)超然獨(dú)立規(guī)定的完善［J］.財(cái)貿(mào)研究，2005(5):112－117.

［3］項(xiàng)俊波.論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)［J］.審計(jì)研究，2001(6):18 －23.

［4］楊肅昌.審計(jì)監(jiān)督的政治學(xué)思考［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2008(2):5－9.

［5］劉家義.劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2011年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話(摘要)［J］.工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì)，2012(1):2－7.

［6］楊肅昌.試論人大與國(guó)家審計(jì)關(guān)系的發(fā)展與深化［J］.人大研究，2003(10):4 －8.

［7］孫夢(mèng)，王冠男.我國(guó)政府審計(jì)體制改革的思路與建議探討［J］.財(cái)政監(jiān)督，2012(3):52－54.

(責(zé)任編輯 彭志強(qiáng))