□ 鄒東升 趙 麗

作者:鄒東升，西南政法大學公共行政學教授

趙 麗，西南政法大學行政管理學碩士

一、問題緣起

重慶市從2008年開始著手市容環(huán)境整改政策，該項政策緊緊圍繞“戶外廣告、環(huán)境衛(wèi)生、市政設施、占道經(jīng)營”四大整治重點開展，而在實踐中，該政策在執(zhí)行過程中存在著執(zhí)行者執(zhí)行不力、目標群體不配合以及執(zhí)行者和目標群體溝通反饋不暢等問題。具體而言，執(zhí)行者執(zhí)行不力表現(xiàn)在環(huán)境衛(wèi)生管理精細化水平不高、糾正督查工作不到位和部分區(qū)域整治速度較為緩慢三個方面；執(zhí)行者與目標群體溝通反饋不暢主要集中于市民對互聯(lián)網(wǎng)論壇里中關于該政策相關內(nèi)容的理解偏差，但由于網(wǎng)絡的非正式性和表達無力，市民沒有合理有效的訴求渠道，導致部分市民對該政策最初施行的反感和抗拒，目標群體和政策執(zhí)行者的“互補”缺位。由此可看出該項政策的執(zhí)行情況不容樂觀，很大程度上影響政策目標的實現(xiàn)，如何促進市容環(huán)境整改政策的有效執(zhí)行，發(fā)揮其政策作用、實現(xiàn)政策目標，已成為亟待解決的問題。

二、分析框架---T.史密斯政策執(zhí)行過程模型

T.史密斯是最早建構影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，他的政策執(zhí)行過程模型將影響政策成敗的重要因素歸結為四個重要影響因素：一是理想化的政策，指合理、正確的政策；二是執(zhí)行機構，指政府中負責政策執(zhí)行的單位；三是目標群體，即政策對象，政策的直接影響者；四是環(huán)境因素，指政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素。他認為政策執(zhí)行是受多種內(nèi)在因素和外部環(huán)境影響的復雜過程，每一個變量都會影響到政策執(zhí)行的過程和結果。

本文將結合史密斯過程模型的四要素來對重慶市市容整改政策進行分析和討論。首先，通過對該模型的理想化政策的闡述來對比以及分析市容環(huán)境整改政策中政策缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性以及政策部分內(nèi)容存在不合理性的內(nèi)容。其次，通過闡述市容環(huán)境整改政策執(zhí)行機構上缺乏統(tǒng)一有力的組織以及政策執(zhí)行人員缺乏責任感的內(nèi)容來反映政策執(zhí)行過程模型中執(zhí)行機構的相關要求。再次，通過對過程模型中目標群體的剖析來進一步解釋市容整改政策執(zhí)行中由于目標群體表達機制不完善以及目標群體對政策的片面理解，目標群體已經(jīng)影響到政策的正常運行。此外，通過對該模型的環(huán)境因素進行具體闡釋，來揭示該政策執(zhí)行過程中市容整改政策信息傳播機制不健全和執(zhí)行監(jiān)督機制不完善的內(nèi)容。

三、基于T.史密斯過程模型的重慶市容環(huán)境整改政策分析

（一）理想化政策分析

理想化的政策，即指政策目標切合實際，政策內(nèi)容妥當，政策規(guī)定明確可行等，通過相關資料筆者發(fā)現(xiàn)重慶市容整改政策本身仍存在以下問題，具體原因分析如下。

1.市容環(huán)境整改政策統(tǒng)一性分析

政策的制定必須符合規(guī)范、具體、統(tǒng)一的要求，模棱兩可的政策易引起政策的界限不清，導致執(zhí)行者隨意變通。從目前情況看，市容整改政策缺乏統(tǒng)一性，普遍存在著“一區(qū)一標準”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在不同區(qū)域市容環(huán)境整改的標準不同，比如各區(qū)縣關于街道整治的標準細則存在差異，造成某些區(qū)縣主干道無人管，而某些非主干道卻管理嚴格，導致某些市政執(zhí)法總停留在占道擺攤設點問題上，不僅激化了干群矛盾，而且對市容環(huán)境整改的效果沒有很大程度的改進。

2.市容環(huán)境整改政策內(nèi)容合理性分析

合理性即政策能夠體現(xiàn)民生，符合廣大市民利益，是政策能夠有效執(zhí)行的根本前提，政策若不符合大多數(shù)人民群眾的利益就不能得到目標群體的支持和擁護，也就不能促進政策目標的完全實現(xiàn)，執(zhí)行者在執(zhí)行時因很難達到預期效果而理所當然地選擇其他方式敷衍。從市容整改過程來看，部分政策內(nèi)容缺乏合理性，市民對該政策諸多內(nèi)容存有質(zhì)疑，例如禁止主城區(qū)主干道旁陽臺晾曬衣服，取消道路兩旁報刊亭，在美化市容的同時未考慮市民生活的便利以及相關弱勢群體的生計問題，這些疑慮導致部分市民在該政策執(zhí)行初期產(chǎn)生抗拒情緒，影響整改政策的順利進行。

（二）執(zhí)行機構分析

執(zhí)行機構主要看重負責政策執(zhí)行的政府機關以及工作人員的特性如何，而在此政策執(zhí)行過程中關于執(zhí)行機構存在的問題及其原因分析如下。

1.政策執(zhí)行組織分析

此次市容整改政策的實施主體涉及市政委員會、工商局、環(huán)衛(wèi)局、林業(yè)局、園林局、市委宣傳部、城鄉(xiāng)建委和國土房管局等多個部門，各部門在市政委員會的領導下分工合作，但由于市政委員會缺乏足夠的行政權威以及組織結構中存在的合理性問題，使得在具體工作的開展中往往面臨著多頭領導的現(xiàn)實，政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一有力的組織導致其相互沖突和效率低下，例如網(wǎng)友反映主城區(qū)之間的連接處環(huán)境整治力度不夠硬，區(qū)與區(qū)之間互相推諉扯皮，造成部分連接處的環(huán)境十分惡劣，這都使政策執(zhí)行的有效性大打折扣。

2.政策執(zhí)行人員分析

政策執(zhí)行者是政策實施的中堅力量，執(zhí)行者對政策的認同度決定著政策執(zhí)行的意愿，其自身素質(zhì)和對政策的態(tài)度決定著該政策是否可以遵循政策意愿、毫無偏差的執(zhí)行下去，若政策與其利益相違背，必然會產(chǎn)生抵觸情緒和自利心理，歪曲政策的本意，這樣的執(zhí)行必然是片面的。市容環(huán)境整改政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在執(zhí)行人員的責任感缺乏，業(yè)務能力不高和執(zhí)行力的欠缺，對政策認識不深，不能準確理解和執(zhí)行政策。此外，執(zhí)行人員的責任感也嚴重不足，比如在廣告牌的整治過程中業(yè)主們對執(zhí)行者的搶時間完工、用料最節(jié)省、做工很粗糙等做法很不滿，可見提高執(zhí)行人員的素質(zhì)勢在必行。

（三）目標群體分析

政策執(zhí)行是執(zhí)行者與受影響者之間就目標和手段做相互調(diào)試的過程，有效的政策執(zhí)行有賴于成果的相互調(diào)試過程，此次市容整改政策執(zhí)行過程中在目標群體方面存在的問題以及原因分析如下。

1.目標群體利益表達機制分析

目標群體作為公共政策執(zhí)行直接作用的對象,其利益表達暢通與否直接影響著公共政策有效執(zhí)行，市容整改政策的目標群體是大重慶范圍內(nèi)的重慶市民，在政策執(zhí)行過程中充分暴露了公民的利益表達機制不健全的問題，比如在互聯(lián)網(wǎng)論壇里中關于樹木選擇和種植以及報刊亭整治的問題，市民反響強烈，但由于網(wǎng)絡的非正式性和表達無力，市民沒有合理有效的訴求渠道，并且缺乏政策的制定過程中公民參與，相關問題未能得到有效處理。

2.目標群體對部門政策的理解分析

市民對政策缺乏深入了解主要因為政策宣傳不到位，且市民對政策有明顯的取向偏好因而出現(xiàn)片面理解相關政策，加之部分市民對政策執(zhí)行主體的不信任，對基層政府執(zhí)行市容整改政策產(chǎn)生抵觸情緒。以道路兩旁種植何種樹木為例，市民普遍反映無論是從遮陽作用來講還是歷史層面上來講，黃桷樹更加適合重慶，且更換大量樹木的費用巨大，但政府對此問題的解釋卻嚴重滯后，這很大程度上影響了市民對這項政策實施的支持度和積極性。

（四）環(huán)境因素分析

環(huán)境因素，即影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，此次整改過程中相關環(huán)境因素存在的問題及其原因分析如下。

1.信息傳播機制分析

相關宣傳機構的前期宣傳力度不夠，方式有些單一和傳統(tǒng)，使得多數(shù)民眾對于市容整改的很多內(nèi)容存在誤解，且有關機構的官方解釋稍有落后，比如在市容整改費用等問題上市民誤解嚴重，嚴重影響了該政策的執(zhí)行效果。其次，相關媒體輿論的宣傳未能及時跟上政策的執(zhí)行，大大降低了市容整改政策執(zhí)行的有效性。再次，作為新生力量的網(wǎng)絡媒體，由于其無力性和非正式性，民眾諸多問題和建議未得到相關部門的重視，使問題沒有在萌芽期解決，影響政策的順利執(zhí)行。

2.執(zhí)行監(jiān)督機制分析

目前我國的監(jiān)督體系尚存在著其體制的依附性、各監(jiān)督主體之間的互相干預以及監(jiān)督缺乏具體的制度保障等問題，政策執(zhí)行過程中缺乏正常的監(jiān)督，從而導致監(jiān)督缺位、空位以及越位。市民作為政策目標對象，缺乏利益的有效表達機制和對政策執(zhí)行者的制約和實際監(jiān)督能力，因此導致實際政策執(zhí)行過程中的失監(jiān)、漏監(jiān)和錯監(jiān)。在市容整改政策執(zhí)行中，市政委員會作為監(jiān)督機構初期暗查督查力度不夠，沒有及時發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改，也沒有形成自我督查的良好機制，使得政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)很多細節(jié)問題，影響整個政策的實施。

3.反饋機制分析

政策反饋作為提高政策質(zhì)量的一種手段，通過不斷為決策者提供及時準確的信息，提高部門后繼性政策的可行性，使其政策得以高效率順利進行。及時準確的政策反饋信息為決策者后繼性決策確定明確的目標和方向，減少決策失誤，使政策運行達到理想的狀態(tài)。而在重慶市容整改政策的執(zhí)行過程中，并沒有建立相關的反饋機制。

4.民主參與機制分析

隨著民主政治建設的推進，公民的民主參與意識普遍增強，在市容整改政策執(zhí)行過程中重慶市相關部門對市民參與市容整改政策執(zhí)行還沒有明確的政策和規(guī)范，責、權、利不清，公眾參與市容整改政策障阻較多，造成政府單方面制定市容整改政策，市民對政策缺乏認同，在一定程度上阻礙政策的執(zhí)行，例如對于廣告牌的統(tǒng)一規(guī)劃，重慶市民普遍認為應當事先召開聽證會，聽取各個代表們的意見，經(jīng)過民眾與政府的及時有效的溝通后制定相關政策。

四、結論與討論

史密斯的政策執(zhí)行模型最大的貢獻就在于提出目標群體、執(zhí)行機構與環(huán)境因素之間的互動關系，之前的研究習慣于將更多的精力放在理想化的政策制定上，似乎政策執(zhí)行是簡單的照章辦事，不注重目標群體的作用，也更少考慮到執(zhí)行機構與環(huán)境因素的影響，事實上，這四個因素是互動的，均應予以充分的重視。重慶市容環(huán)境整改政策執(zhí)行過程中，政策本身存在的缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和合理性問題與模型中理想化政策所要求的明確、可行和切合實際相比，可以看出該政策在政策制定環(huán)節(jié)暴露出的問題；其次，在市容環(huán)境整改政策執(zhí)行中，目標群體積極反映情況希望有途徑可以獻言獻策的情況與現(xiàn)行政策執(zhí)行中反饋機制和溝通機制不健全等現(xiàn)象形成對比，史密斯過程模型中關于目標群體的闡釋很好的解釋了該政策執(zhí)行過程中關于目標群體的內(nèi)容；再次，影響重慶市容環(huán)境整改政策的環(huán)境因素，即主要體現(xiàn)在文化和政治上的因素也通過該模型很好的體現(xiàn)出來，強調(diào)了在該政策執(zhí)行中環(huán)境因素的重要性。

但是史密斯過程模型在解釋政策過程中仍存在著不足之處，使得該解釋與理想的分析還存在著一定的差距，政策分析還不夠十分準確。在本文中筆者通過從史密斯的過程模型中的四個重要因素入手對重慶市容環(huán)境整改政策的執(zhí)行進行分析，著重從一種靜態(tài)的角度來進行的闡述，即分別在理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境政策這四個方面上對重慶市容整改政策所存在的問題進行分析，雖然不難看出在史密斯過程模型中“處理”、“回饋”等相對動態(tài)的環(huán)節(jié)也包括在該模型中，但是在分析和討論本案例時史密斯的過程模型很少關注政策執(zhí)行的動態(tài)因素，對政策執(zhí)行的動態(tài)的相互調(diào)試過程不予以重視。在本案例中，在市容環(huán)境整改進行中廣大市民對該政策執(zhí)行內(nèi)容所存在的不足提出的問題以及相關行政機構對此進行相應改進的這一動態(tài)的相互調(diào)試的過程在用該模型解釋過程中沒有得到很好的解釋。

因此，筆者認為在整體四個組成部分動態(tài)的緊張-處理-建制-回應的大循環(huán)調(diào)試中應該更為重視執(zhí)行機構與執(zhí)行機構之間、執(zhí)行機構與目標群體之間這個小循環(huán)的動態(tài)調(diào)試過程，如建立多維考核機制標準，包括執(zhí)行機構的自我督查、專門檢查機構以及目標群體的督查機制等，使動態(tài)的調(diào)試過程更為具體，在執(zhí)行機構之間以及執(zhí)行機構與目標群體之間的反饋更為迅捷，這樣在環(huán)境因素和理想化的政策相對穩(wěn)定的情況下，一個相對較小的動態(tài)調(diào)試過程再與整個動態(tài)調(diào)試過程進行“處理”和“反饋”，重新建構的模型希望可以將政策執(zhí)行過程中動態(tài)與靜態(tài)的因素結合起來分析，使得政策分析更加準確而全面。

[1]陳振明．政策科學——公共政策分析導論（第二版）[M]．北京：中國人民大學出版社，2003.260．

[2]金太軍，錢再見等.公共政策執(zhí)行梗阻與消解[M].廣東人民出版社，2005.211.

[3]楊潔.論公共政策執(zhí)行主體的優(yōu)化問題[J].云南行政學院學報.2003，(04).

[4]朱忠澤，唐俊輝.淺論公共政策執(zhí)行的影響因素[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版).2005，(05).

[5]劉英茹.論政策執(zhí)行中的溝通與協(xié)調(diào) [J].行政論壇.2002，(02).

[6]鄭迎飛,趙旭.國內(nèi)外市容環(huán)境管理比較與借鑒[J].上海綜合經(jīng)濟.2002，(10).

[7]T.B.Smith,“The Policy Implementation Process,”pp.203-205.