沙良永，盧劍峰

（1.無(wú)錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院， 江蘇 無(wú)錫 214153；2.浙江萬(wàn)里學(xué)院 法學(xué)院， 浙江 寧波 315100）

2011年上半年以來(lái)，浙江溫州、內(nèi)蒙鄂爾多斯、河南安陽(yáng)、江蘇泗洪等地相繼爆發(fā)民間借貸危機(jī)，再次引發(fā)關(guān)于民間借貸監(jiān)管問(wèn)題的討論。有研究者認(rèn)為，民間借貸尚未納入監(jiān)管體系，民間借貸是在監(jiān)管體系外自由發(fā)展，針對(duì)民間借貸的監(jiān)管一直處于缺位狀態(tài)。[1](P88)其實(shí)，民間借貸并非是在正規(guī)金融監(jiān)管體系外“自由”生長(zhǎng)，而是在正規(guī)金融制度的嚴(yán)苛壓制下求生存，[2]國(guó)家對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)和民間錢(qián)莊的“一刀切”清理取締，對(duì)企業(yè)間資金拆借的無(wú)理限制，以及對(duì)民間借貸利率的僵硬管制，無(wú)不是這種制度性壓制的生動(dòng)注解。故此，對(duì)于民間借貸監(jiān)管的討論，首先應(yīng)審視和檢討現(xiàn)有金融監(jiān)管制度的固有缺陷，在承認(rèn)民間借貸具有制度層面合法性的基礎(chǔ)上，[3]再進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。

一、民間借貸的監(jiān)管主體

歷史上民間借貸是國(guó)家委托農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社進(jìn)行的，原因是它們通過(guò)業(yè)務(wù)活動(dòng)可以掌握民間借貸狀況，但農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社實(shí)行企業(yè)化改革后，即放棄了監(jiān)管職責(zé)。[1](P90)依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，對(duì)民間金融實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要是人民銀行和銀監(jiān)會(huì)?！度嗣胥y行法》第三十一條規(guī)定，中國(guó)人民銀行依法監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條規(guī)定，對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定。以上法律并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)民間借貸而制定，但依民間金融亦為一國(guó)金融組成部分的邏輯，對(duì)民間借貸進(jìn)行監(jiān)督管理應(yīng)是人民銀行及銀監(jiān)會(huì)金融監(jiān)管的法定職責(zé)。雖然二機(jī)構(gòu)很長(zhǎng)時(shí)間未將民間借貸置于應(yīng)有的地位，采取有效的措施予以監(jiān)管，但可喜的是隨著民間借貸影響的日益擴(kuò)大，一些民間融資活躍地方的人民銀行支（分）行對(duì)民間借貸問(wèn)題愈發(fā)關(guān)注，針對(duì)民間借貸規(guī)模、貨幣資金流向、民間借貸利率等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查分析并提交了相關(guān)報(bào)告，[4]為制定針對(duì)性的監(jiān)管措施打下了良好基礎(chǔ)。銀監(jiān)會(huì)除對(duì)民間借貸行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)外，在依法打擊和取締“高利貸”行為、協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)和地方政府處置各類(lèi)非法集資活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定方面也做了一些有益的工作。[5]

除了人民銀行、銀監(jiān)會(huì)外，民間借貸的監(jiān)管主體還包括各級(jí)政府（金融工作辦公室即為各級(jí)政府設(shè)置的金融管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)）、工商管理局等機(jī)構(gòu)。由于沒(méi)有明確的職能劃分和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，多頭監(jiān)管屢現(xiàn)弊端。目前，我國(guó)對(duì)民間借貸的監(jiān)管現(xiàn)狀是“各掃門(mén)前雪”，這主要體現(xiàn)在對(duì)非銀行融資機(jī)構(gòu)的監(jiān)管當(dāng)中，如對(duì)其中的擔(dān)保公司，目前由工商行政管理局審批并監(jiān)管；對(duì)典當(dāng)行、拍賣(mài)行分別由商務(wù)部門(mén)、工商管理機(jī)關(guān)審批和監(jiān)管；小額貸款公司由地方政府審批，工商局監(jiān)管；對(duì)大型融資擔(dān)保公司及村鎮(zhèn)銀行則由銀監(jiān)會(huì)審批和監(jiān)管；而對(duì)私募股權(quán)投資基金公司，除規(guī)定到工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)外，沒(méi)有確定任何的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管措施，基本上處于監(jiān)管真空的狀態(tài)。為明確監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效能，革除各自為政的監(jiān)管弊端，應(yīng)當(dāng)以法律的形式確立民間借貸的監(jiān)管主體。一些研究者對(duì)此提出了自己的建議。（1）由人民銀行進(jìn)行監(jiān)管。該觀點(diǎn)認(rèn)為，人民銀行的主要職能是對(duì)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)以及全國(guó)金融市場(chǎng)的設(shè)置、業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行檢查監(jiān)督、指導(dǎo)、管理和控制，因此應(yīng)將民間融資業(yè)務(wù)納入人民銀行的監(jiān)管范圍。（2）由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，而且應(yīng)采取備案制的監(jiān)管措施。（3）由政府金融辦牽頭進(jìn)行綜合監(jiān)管。該觀點(diǎn)認(rèn)為，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)適宜對(duì)正規(guī)金融實(shí)施專(zhuān)業(yè)監(jiān)管，由其對(duì)民間金融實(shí)施監(jiān)管不具有法理和實(shí)踐上的合理性，民間金融應(yīng)由政府金融辦牽頭實(shí)施非專(zhuān)業(yè)監(jiān)管。（4）由基層政府和基層人民銀行實(shí)施監(jiān)管。該觀點(diǎn)認(rèn)為，民間融資的監(jiān)測(cè)面對(duì)的是民間行為，其參與主體分散、涉及面廣、操作方式不規(guī)范，因此主張由基層政府和基層人民銀行來(lái)充當(dāng)監(jiān)管民間融資的主體。（5）政府主導(dǎo)，工商、稅務(wù)、公檢法共同參與。該觀點(diǎn)認(rèn)為，民間借貸涉及面廣，單靠某一部門(mén)的力量難以實(shí)現(xiàn)有效的管理，所以應(yīng)建立政府主導(dǎo)、工商、稅務(wù)、公檢法等部門(mén)共同參與的民間融資監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)機(jī)制。（6）政府、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)共同監(jiān)管。[6]

民間借貸大都發(fā)生在一定的地域范圍內(nèi)，具有明顯的地方特色，對(duì)之實(shí)施地方監(jiān)管具有明顯的地緣優(yōu)勢(shì)，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)由地方政府承擔(dān)起民間借貸監(jiān)管的重任。具體為，由地方政府金融管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)民間金融組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)約束、監(jiān)督檢查、違規(guī)處理，處置和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件；負(fù)責(zé)股權(quán)投資公司、民間資本管理服務(wù)公司、寄售行和其他各類(lèi)投資公司的監(jiān)督和管理；負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)商行等由地方政府管理的各類(lèi)新興金融行業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)檢查；聘請(qǐng)第三方組織對(duì)由地方政府管理的各類(lèi)新興金融行業(yè)和相關(guān)民間金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；統(tǒng)計(jì)、分析地方金融組織的相關(guān)數(shù)據(jù)、信息等。[7]國(guó)務(wù)院通過(guò)的《溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》規(guī)定，要完善地方金融管理體制，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，清晰界定地方金融管理的職責(zé)邊界，強(qiáng)化和落實(shí)地方政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)地方金融穩(wěn)定的責(zé)任，該規(guī)定凸顯了地方政府在地方金融改革及民間金融監(jiān)管中的作用，毋庸置疑，地方政府理應(yīng)成為民間借貸監(jiān)管的最重要主體。當(dāng)然，以上是從國(guó)家監(jiān)管的角度討論民間借貸的監(jiān)管主體，實(shí)際上，除了政府監(jiān)管外，還需借助民間金融組織的行業(yè)自律管理及借貸主體的自我管理，形成多層次的管理模式，以保證民間借貸的有序發(fā)展。

二、民間借貸的監(jiān)管內(nèi)容

民間借貸形式多樣，不同形式的民間借貸其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響也有很大不同，應(yīng)根據(jù)不同形式的民間借貸確定不同的監(jiān)管內(nèi)容。民間借貸根據(jù)交易主體、融資用途與利率水平的不同主要可分為四種類(lèi)型，因此民間借貸的監(jiān)管也主要包括四方面內(nèi)容。

一是對(duì)個(gè)人間互助式借貸進(jìn)行的監(jiān)管。該種借貸的主體主要為關(guān)系較為密切的自然人，其借貸資金主要用于滿(mǎn)足生活消費(fèi)方面的需求，利率較低或者是無(wú)償使用。這種形式的民間借貸規(guī)模一般較小，基本局限于一定的地域范圍，受血緣、親緣等關(guān)系的約束，依靠民間金融的契約執(zhí)行機(jī)制即可解決借貸中的違約等糾紛問(wèn)題，[8]一般不會(huì)出現(xiàn)較大的負(fù)面影響，所以對(duì)該種借貸基本可以“放任自流”，監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式或利用地方金融組織的調(diào)查成果對(duì)互助式借貸的規(guī)模、利率、借款期限、有無(wú)擔(dān)保、履約率等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，以全面了解該種借貸的發(fā)展?fàn)顩r及趨勢(shì)。

二是對(duì)利率水平較高的信用借貸進(jìn)行的監(jiān)管。該種借貸融資主體主要是中小民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)及其他具有生產(chǎn)、投資需求的個(gè)人，其拆入資金主要用于滿(mǎn)足生產(chǎn)及投資需要，與互助式借貸相比，信用借貸的利率通常較高。該種借貸可通過(guò)兩種途徑完成。其一，通過(guò)股權(quán)投資公司、小額貸款公司、民間資本管理服務(wù)公司、融資性擔(dān)保公司、寄售行、典當(dāng)行和其他各類(lèi)投資公司等中介組織完成。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查監(jiān)督、違規(guī)處理等方式對(duì)這些民間金融組織進(jìn)行管理，促使其借貸行為合規(guī)、合法，規(guī)范運(yùn)行。其二，通過(guò)個(gè)人中介完成借貸或者未通過(guò)任何中介直接進(jìn)行資金拆借。這也是溫州等地中小企業(yè)所采取的主要融資方式之一，“吳英”案中的吳英即是通過(guò)個(gè)人中介先后借入7.8億元資金。對(duì)該種形式的借貸應(yīng)實(shí)施以下監(jiān)管：加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握監(jiān)管區(qū)域中小企業(yè)借貸資金來(lái)源、規(guī)模及資金投向；對(duì)融資超過(guò)一定規(guī)模者予以重點(diǎn)監(jiān)控，如來(lái)源合法，資金投向確實(shí)為實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)，則為正常的借貸關(guān)系，該種借貸關(guān)系除由民事法律調(diào)整，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)借貸企業(yè)的資信狀況、生產(chǎn)及盈利能力進(jìn)行測(cè)評(píng)，以評(píng)估其償債能力及融資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控措施；如來(lái)源非法（企業(yè)間相互拆借資金目前尚被禁止，銀行資金流入民間借貸市場(chǎng)亦為違規(guī)），或者所借資金并非滿(mǎn)足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)急需而是用于短期炒作及個(gè)人揮霍，則要對(duì)借款者實(shí)施相應(yīng)處罰，并采取相應(yīng)措施以化解由此帶來(lái)的危機(jī)。

三是對(duì)不規(guī)范的中介借貸進(jìn)行的監(jiān)管?，F(xiàn)實(shí)生活中，活躍于民間借貸市場(chǎng)的中介組織數(shù)量眾多，但只有少數(shù)中介組織進(jìn)行了登記注冊(cè)，多數(shù)民間借貸中介并沒(méi)有在當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾砭值怯涀?cè)，沒(méi)有正規(guī)經(jīng)營(yíng)資格。少數(shù)即使已登記注冊(cè)的中介，也往往超出經(jīng)營(yíng)許可范圍，吸納資金，然后放貸。例如許多擔(dān)保公司受利益誘惑經(jīng)常違規(guī)從事直接放貸業(yè)務(wù)，為保證放貸資金，又進(jìn)行非法高息攬儲(chǔ)，給民間借貸市場(chǎng)造成一定程度的混亂。對(duì)此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)民間借貸中介組織是否有經(jīng)營(yíng)資格及是否超出許可范圍經(jīng)營(yíng)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，對(duì)違規(guī)的中介組織予以及時(shí)查處。

四是對(duì)變相的企業(yè)內(nèi)部集資進(jìn)行的監(jiān)管。為維持或擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，一些中小民營(yíng)企業(yè)及個(gè)體工商戶(hù)常以保證金、會(huì)員費(fèi)、合股經(jīng)營(yíng)、職工集資等形式直接從民間籌集資金，對(duì)此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)確屬合股經(jīng)營(yíng)及合法借貸的予以保護(hù)，而對(duì)非法的集資行為應(yīng)制止和處罰。

三、民間借貸的監(jiān)管模式

鑒于民間借貸形式的多樣化和復(fù)雜化，應(yīng)采取以地方政府為主導(dǎo)的、以其他民間金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為輔的多元化監(jiān)管模式。

（一）針對(duì)不同形式的民間借貸，實(shí)行差異化監(jiān)管

對(duì)于非法的民間借貸，予以打擊、取締。非法的民間借貸主要包括，假借民間借貸之名的非法吸收公眾存款行為和非法集資行為；伴隨民間借貸而產(chǎn)生的高利轉(zhuǎn)貸行為及暴力催債等違法犯罪行為。對(duì)于合法的民間借貸，應(yīng)根據(jù)其不同的形式予以分類(lèi)監(jiān)管。第一，對(duì)于個(gè)人間的互助式借貸，因其規(guī)模及影響都較小，可借助民事法律對(duì)借貸雙方進(jìn)行約束，當(dāng)事人發(fā)生的借貸糾紛亦可依據(jù)相關(guān)民事法律予以解決。第二，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人之間或者企業(yè)與民間金融組織之間的信用借貸，因?yàn)槠渲黧w間的關(guān)系比較復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大，屬于監(jiān)管的重點(diǎn)，應(yīng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)借貸資金來(lái)源、流向、利率監(jiān)管及借貸主體行為的合規(guī)、合法情況予以監(jiān)管，以引導(dǎo)社會(huì)資金的理性投資，促進(jìn)地方金融及經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。第三，對(duì)于農(nóng)村民間借貸組織，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)扶持政策，鼓勵(lì)民間借貸組織吸收更多的民間資金以壯大自身實(shí)力，發(fā)揮農(nóng)村民間借貸組織在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的作用。鑒于農(nóng)村合作基金會(huì)及各種民間合會(huì)被“一刀切”取締的教訓(xùn)，應(yīng)通過(guò)立法的方式明確農(nóng)村民間借貸組織的設(shè)立條件及運(yùn)營(yíng)規(guī)則，使之陽(yáng)光化和規(guī)范化。出于對(duì)農(nóng)村民間借貸組織的培育和保護(hù)，也應(yīng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)之進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

（二）形成政府主導(dǎo)、行業(yè)組織和民間借貸組織積極參與的立體化監(jiān)管

民間借貸作為民間金融的主要形式，不僅形式多樣，活動(dòng)頻繁，而且廣泛存在于城鄉(xiāng)各地，僅靠某一部門(mén)進(jìn)行單一監(jiān)管存在諸多困難，應(yīng)在政府監(jiān)管主導(dǎo)下，充分發(fā)揮民間金融業(yè)行業(yè)自律監(jiān)管和民間借貸主體的自我管理作用，形成三個(gè)不同監(jiān)管層次協(xié)調(diào)配合的立體監(jiān)管模式，推進(jìn)民間借貸健康有序發(fā)展。

1.政府監(jiān)管

如前述，地方政府應(yīng)成為民間借貸的主要監(jiān)管者，地方政府設(shè)立的金融辦當(dāng)仁不讓?xiě)?yīng)承擔(dān)起監(jiān)管的重任；在明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立健全的監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立健全的民間金融組織準(zhǔn)入制度，規(guī)范民間借貸主體行為，搜集民間借貸相關(guān)信息，關(guān)注民間借貸發(fā)展動(dòng)態(tài)，推動(dòng)民間借貸規(guī)范化發(fā)展。

2.行業(yè)組織自律管理

民間借貸的產(chǎn)生源于市場(chǎng)的需要，其大部分交易的完成都是按照市場(chǎng)自發(fā)組織的模式進(jìn)行的，所以完全有必要按照市場(chǎng)的要求建立民間借貸的行業(yè)自律組織，借以實(shí)現(xiàn)民間借貸的行業(yè)自律管理。與政府監(jiān)管相比，行業(yè)監(jiān)管更具成本和信息優(yōu)勢(shì)，并能有效規(guī)范民間借貸組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，使之合理有序，同時(shí)還能發(fā)揮作用，加強(qiáng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)內(nèi)組織的溝通與聯(lián)系。當(dāng)前許多地方都成立了小額信貸協(xié)會(huì)、信用與擔(dān)保業(yè)協(xié)會(huì)、典當(dāng)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織，在民間借貸行業(yè)自律管理方面進(jìn)行了很好的探索和實(shí)踐。

3.民間借貸主體的自我管理

隨著民間借貸朝著組織化、規(guī)范化的方向發(fā)展，民間借貸參與者只有信守承諾、珍惜自己的聲譽(yù)，才可能得到圈內(nèi)人的認(rèn)可，從而獲得更多的資源，而良好的聲譽(yù)只有通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的自我管理，提高經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平才能獲得。此外，民間借貸主體的自我管理也是行業(yè)組織自律管理和政府管理的基礎(chǔ)，是不可或缺的民間借貸管理形式。

（三）建立合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相結(jié)合的模式

由于民間借貸具有諸多風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)民間借貸的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)采用合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管相結(jié)合的模式。所謂合規(guī)性監(jiān)管，是指監(jiān)管部門(mén)依法對(duì)民間借貸機(jī)構(gòu)能否達(dá)到有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的融資比例、是否符合國(guó)家關(guān)于賬戶(hù)管理的規(guī)定、是否存在洗錢(qián)行為等進(jìn)行監(jiān)管。所謂風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況及風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施的監(jiān)管，主要對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、流動(dòng)性狀況、風(fēng)險(xiǎn)管理情況及時(shí)予以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，并根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度較高的民間借貸機(jī)構(gòu)，及時(shí)預(yù)警，必要時(shí)可以對(duì)外披露相關(guān)信息，要求其加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。[9]

四、民間借貸的監(jiān)管措施

（一）嚴(yán)格民間借貸組織準(zhǔn)入制度、規(guī)范民間借貸組織治理結(jié)構(gòu)

以營(yíng)利性為標(biāo)準(zhǔn)，可以把民間借貸分為自然人之間的普通民事行為性質(zhì)的借貸和帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的商事性借貸，[10]后者乃是規(guī)制的重點(diǎn)。通過(guò)立法的形式明確商事性借貸主體資格，將其納入監(jiān)管范圍，乃是民間借貸陽(yáng)光化、規(guī)范化、法制化的必經(jīng)途徑。以法律的形式嚴(yán)格規(guī)定民間借貸組織的準(zhǔn)入條件、規(guī)范其治理結(jié)構(gòu)，不僅是民間借貸法制化的重要內(nèi)容，也是實(shí)施其他監(jiān)管措施的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前可以合法經(jīng)營(yíng)的最重要民間借貸組織是小額貸款公司。2008年人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）對(duì)小額貸款公司的設(shè)立條件作了明確規(guī)定，其較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度為在我國(guó)設(shè)立其他類(lèi)型的民間借貸機(jī)構(gòu)提供了參考和借鑒?！耙庖?jiàn)”規(guī)定，小額貸款公司應(yīng)按照《公司法》要求建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事、監(jiān)事和經(jīng)理之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，制定穩(wěn)健有效的議事規(guī)則、決策程序和內(nèi)審制度，提高公司治理的有效性。據(jù)此，完善民間借貸組織治理結(jié)構(gòu)的要求應(yīng)當(dāng)包括：權(quán)責(zé)明確、分工合理、運(yùn)作高效的組織機(jī)構(gòu)；完備的規(guī)章制度和相應(yīng)的落實(shí)機(jī)制；有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)機(jī)制及獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)內(nèi)控系統(tǒng)完善、高效。其意義在于，通過(guò)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化，保證民間借貸機(jī)構(gòu)能真正按公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)建立及營(yíng)運(yùn)，投資者成為法律意義上的股東，能根據(jù)法律建立代理并考核代理關(guān)系中經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)。根據(jù)保值增值要求督促經(jīng)營(yíng)者建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)稽核和風(fēng)險(xiǎn)防范抵御制度。[11]

（二）加強(qiáng)對(duì)交易活動(dòng)的事中監(jiān)管

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)民間借貸采取的基本上是簡(jiǎn)單的禁止策略和事后監(jiān)管，經(jīng)常采用行政取締與行政規(guī)制雙重追責(zé)的監(jiān)管模式，[12]溫州等地的民間借貸危機(jī)爆發(fā)從某種角度看即是采用該種監(jiān)管模式進(jìn)行監(jiān)管的不良后果，針對(duì)民間借貸形式多樣、易積聚和引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)借貸交易活動(dòng)的過(guò)程監(jiān)管，特別是對(duì)借貸的形式、借貸資金的來(lái)源、流向、利率等予以重點(diǎn)關(guān)注，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)或規(guī)范，以避免風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累。

（三）加強(qiáng)信息監(jiān)測(cè)，建立信息披露制度

由于民間借貸的隱蔽性特征，對(duì)它的監(jiān)管難度很大，只能通過(guò)加強(qiáng)信息監(jiān)測(cè)，了解和掌握民間借貸的相關(guān)信息。對(duì)民間借貸資金總量、資金來(lái)源及去向、發(fā)展動(dòng)態(tài)等信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)，不僅有利于提高資金融出、融入雙方的信息對(duì)稱(chēng)度，也有助于監(jiān)管者把握民間融資走向，遏制非法集資的發(fā)生。一是要設(shè)立民間借貸管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，如地方政府的金融管理辦公室主導(dǎo)信息監(jiān)測(cè)工作，人民銀行各地分支行、工商行政管理部門(mén)等配合的方式，組建專(zhuān)門(mén)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)為民間融資行為提供信息服務(wù)。二是合理確定檢測(cè)區(qū)域，選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)對(duì)象。因?yàn)槊耖g借貸范圍廣、借貸分散、隨意性大、隱蔽性強(qiáng)，所以就要求必須選擇那些有代表性的、規(guī)模相對(duì)較大的，能全面、客觀反映區(qū)域民間借貸狀況的民間借貸作為監(jiān)測(cè)的對(duì)象。三是結(jié)合地方民間借貸實(shí)際情況，制定相應(yīng)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，全面監(jiān)測(cè)和重點(diǎn)監(jiān)測(cè)相結(jié)合。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)民間借貸的規(guī)模、區(qū)域分布、資金來(lái)源與流向、市場(chǎng)利率、流動(dòng)性狀況、信用程度、風(fēng)險(xiǎn)程度等。如此才能準(zhǔn)確掌握民間借貸的規(guī)模及發(fā)展動(dòng)向，分析民間借貸對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)可能產(chǎn)生的影響，并據(jù)此制定相應(yīng)的政策法規(guī)及做出相應(yīng)的監(jiān)管。另外，在做好信息監(jiān)測(cè)工作的基礎(chǔ)上建立信息披露制度，增強(qiáng)民間借貸的透明度，逐步實(shí)現(xiàn)其陽(yáng)光化操作。

（四）實(shí)行登記備案，加強(qiáng)征信系統(tǒng)建設(shè)

登記備案制度在規(guī)范引導(dǎo)民間借貸活動(dòng)以及維護(hù)國(guó)家金融秩序方面有著比較明顯的制度優(yōu)勢(shì)，應(yīng)作為重要的監(jiān)管措施予以采用。溫州民間借貸登記中心的設(shè)立就是地方政府建立登記備案制度的大膽嘗試。在建立該制度過(guò)程中應(yīng)注意解決好幾個(gè)問(wèn)題。其一，如何鼓勵(lì)備案登記。民間借貸具有私密性的特征，有時(shí)借貸雙方為了保密而不愿到有關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記，為了鼓勵(lì)借貸主體進(jìn)行備案登記，應(yīng)建立登記備案民間借貸糾紛的利率保護(hù)機(jī)制和稅收優(yōu)惠制度。其二，采取何種備案模式。是由資金借出方進(jìn)行備案，還是由借入方備案，還是二者都需備案，也是實(shí)行登記備案必須解決的問(wèn)題。有研究者提出，融出方比融入方更迫切需要政府的有效金融監(jiān)管，而且登記備案制度最大的受益者也是融出方，其比融入方更有進(jìn)行備案登記的需求和積極性，所以應(yīng)由融出方進(jìn)行登記備案。[6]其三，登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置和登記效率問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)地方政府管轄區(qū)域內(nèi)民間借貸發(fā)生的實(shí)際情況設(shè)置一家或多家登記機(jī)構(gòu)，以方便借貸者登記作為機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要原則。為避免政出多門(mén)、互相推諉而導(dǎo)致登記難情況的出現(xiàn)，還應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)資本的民間融資登記要求，為民間融資提供快捷便利的登記服務(wù)。

此外，還要建立獨(dú)立的民間借貸征信系統(tǒng)，該系統(tǒng)的建立可以極大地提高民間借貸的效率，使供方充分了解需方信用情況，減少借貸的盲目性、降低借貸風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)民間借貸陽(yáng)光化、規(guī)范化。中國(guó)人民銀行溫州市中心支行從2012年5月22日起，首次將人民銀行控制的、一直僅在銀行金融系統(tǒng)內(nèi)部使用的企業(yè)與個(gè)人信貸信用信息，通過(guò)溫州金融改革的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)“溫州民間借貸登記服務(wù)中心”向社會(huì)公開(kāi)，供借貸雙方“定向查詢(xún)”，成為支持溫州金融改革的重大舉措。

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