楊成虎

（北京信息科技大學(xué) 公共管理教研部， 北京 100192）

一、引 言

研制政策目標(biāo)是政策分析實務(wù)中的一項極為重要的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，其重要性不僅表現(xiàn)在它使政策問題的解決方向化和具體化，也表現(xiàn)在它為評價政策備選方案、監(jiān)測政策執(zhí)行、評估政策效果提供基本依據(jù)，還有經(jīng)常被忽略的一點，那就是它“暗中”限定了政策方案的設(shè)計思路，使得那些效果良好而代價高昂的方案事先根本不被仔細(xì)考慮，因而說研制政策目標(biāo)“指引整個政策分析過程”并不為過。[1]（P209）盡管研制政策目標(biāo)如此重要，但恰恰這個“政策分析中最困難的步驟”[2]（P255）常常有意無意地被忽視了，無論是在國內(nèi)主流教科書中還是在現(xiàn)有的政策分析研究文獻中，人們都很難找到一套能夠行之有效地幫助委托人澄清并確定政策目標(biāo)的理論、程序與方法，“欠缺成熟公認(rèn)的方法和嚴(yán)謹(jǐn)完整的操作思路是此類問題產(chǎn)生的重要原因”。[3]因此，在已有研究的基礎(chǔ)上進一步探討如何研制政策目標(biāo)問題仍然是必要的。

二、政策目標(biāo)研制：一個被忽視了的課題

自哈羅德·拉斯威爾于1951年創(chuàng)造性地提出“政策科學(xué)”的概念以來，經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，西方公共政策研究領(lǐng)域已形成了“政策研究”與“政策分析”兩種不同的路徑。[4]（P14）前者是“關(guān)于政策和政策過程的知識”，旨在使用描述性和解釋性的方法幫助人們更好地理解政策過程，因而它對“如何研制政策目標(biāo)”缺乏足夠的興趣；后者是“關(guān)于政策過程中和用于政策過程中的知識”，旨在生產(chǎn)可用于解決政策問題的知識、方法和工具，它雖然強調(diào)政策目標(biāo)的重要性，但同樣忽視了政策目標(biāo)研制的程序和方法。比如，帕頓（Carl Patton）和沙維奇（David Saw ich）雖然區(qū)分了政策總目標(biāo)、具體目標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)和測量指標(biāo)，并強調(diào)分析人員須與委托人在相互對話與影響中最終確定政策目標(biāo)，卻很少論及政策目標(biāo)的研制過程，僅僅指出“沒有現(xiàn)成的公式可以套用。通過操作實踐，通過與委托人的互動，通過全過程的分析工作，就能學(xué)會如何確立標(biāo)準(zhǔn)”；[5]（P190）鄧恩（William Dunn）同樣區(qū)分了政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并將政策標(biāo)準(zhǔn)分為效益、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等六個類型，[6]（P306－313）但也將政策目標(biāo)研制的邏輯程序作為一個黑箱來處理。

20世紀(jì)80年代，我國開始引進西方的政策科學(xué)，并將其歸入政治學(xué)或公共行政學(xué)的范疇。[7]由于對西方公共政策研究領(lǐng)域的了解具有很大的偶然性、滯后性以及邏輯跳躍性，[8]我國公共政策研究普遍沒有對上述兩種路徑做出區(qū)分，而是傾向于將政策過程的知識與政策分析工具的知識混合、拼裝在一起，并傾向以政策過程理論替代政策分析方法。[9]（P186－187）這種知識取向雖然為人們理解真實世界中復(fù)雜的政策過程提供了一個簡化的模型，對于一個以幫助政府（“委托人”）實現(xiàn)公共決策理性化和科學(xué)化為核心使命的學(xué)科而言卻并不能提供多少有實用價值的知識，這在政策目標(biāo)研制問題上表現(xiàn)得尤為突出。

（一）研制的目的不夠明確

政策分析的每一環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有自身特定明確的目的，研制政策目標(biāo)也不例外。盡管論者常常將確定政策目標(biāo)的目的界定為“解決政策問題”或“提供科學(xué)的政策目標(biāo)”，甚至將政策目標(biāo)視為一種已知的給定（來源于委托人）從而將政策目標(biāo)排除在政策分析之外，但政策目標(biāo)基本上是政策分析的“產(chǎn)出”，而不是“投入”，[2]（P255）“解決政策問題”事實上是整個政策分析工作的目的，至于“提供科學(xué)的政策目標(biāo)”不過是政策目標(biāo)研制工作的直接結(jié)果。

（二）研制的思路不夠清晰

思路是圍繞目標(biāo)而展開的介于目的與操作步驟之間的環(huán)節(jié)安排，屬于把握全局和指導(dǎo)操作研究的框架，[10]（P13－25）因而具有理論和實踐兩個方面的特點。從邏輯上說，只有明確了“運用什么方法、必須做哪些工作，才能實現(xiàn)既定目的”等問題，思路才可能是完整的、系統(tǒng)的和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ｓ捎谡吣繕?biāo)研制環(huán)節(jié)的目的不夠明確，已有的研究只是籠統(tǒng)、抽象地提出“謹(jǐn)慎、全面地思考與政策目標(biāo)發(fā)生關(guān)聯(lián)的一系列因素”，至于“需要綜合考慮哪些因素”、“綜合考慮是怎樣一個過程”、“這一過程如何才能推導(dǎo)出滿意的政策目標(biāo)”等問題基本沒有涉及。

（三）研制過程的描述粗糙

為避免決策的主觀隨意性，研制政策目標(biāo)環(huán)節(jié)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)有著更為周詳和可操作性的程序或步驟，但已有的研究很少對研制政策目標(biāo)的操作步驟展開分析，劉家順的著作大概是為數(shù)不多的例外，他將確定政策目標(biāo)過程分為“政策目標(biāo)提出”和“政策目標(biāo)分析”兩大環(huán)節(jié)，前一環(huán)節(jié)包括確定政策目標(biāo)類型、選擇適宜的目標(biāo)確定方法、組織有關(guān)專家、形成目標(biāo)，后一環(huán)節(jié)由政策目標(biāo)的可行性分析、政策目標(biāo)相互關(guān)系分析、預(yù)估政策目標(biāo)的可能效果、根據(jù)政策目標(biāo)分析提出建議等子環(huán)節(jié)組成。[11]（P117－150）然而，在政策分析實務(wù)中，研制政策目標(biāo)并不是一個純粹的科學(xué)研究過程，而是分析人員與委托人與政策利害相關(guān)者交互作用進而使政策目標(biāo)更為合理和可行的過程。

（四）缺乏判別標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)

判別政策目標(biāo)研制過程所得到的結(jié)果是否與其目的相吻合的一個最重要的標(biāo)準(zhǔn)是，是否存在一套可進行經(jīng)驗觀察和測量的政策標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。論者雖然也認(rèn)可這一點，卻很少就這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)展開論述，“更缺乏如何建立評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的程序或步驟，這使對政策分析的研究僅僅停留在紙上談兵的理論性研究上，缺乏可操作性”。[10]（P117－150）

三、政策目標(biāo)研制的邏輯與程序

按照政策分析的一般程序，研制政策目標(biāo)前承“政策問題界定”，后繼“政策方案研制”，因而研制政策目標(biāo)不可避免要從問題界定階段繼承豐富的信息；另一方面，政策目標(biāo)是一種特殊的政治目標(biāo)，集中反映了委托人在特定政策問題上的偏好和意志，具有價值規(guī)范的性質(zhì)。因此，政策目標(biāo)研制既是一個科學(xué)分析的過程，也是一個政治過程，前者要求研制的政策目標(biāo)具有合理性，后者要求研制的政策目標(biāo)具有可行性，這意味著分析人員不能“閉門造車”，而必須與委托人乃至參與決策過程的個人和團體進行持續(xù)的互動和交流。

針對不同政策問題的政策目標(biāo)雖然在具體內(nèi)容上大相徑庭，但在結(jié)構(gòu)上一般都包括由總目標(biāo)和若干個子（具體）目標(biāo)構(gòu)成的目標(biāo)體系、代表目標(biāo)體系的指標(biāo)體系、目標(biāo)值以及實現(xiàn)目標(biāo)的期限。如果委托人對所要達(dá)成的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)成竹在胸，研制政策目標(biāo)就沒有討論的必要。遺憾的是，委托人對于特定政策問題通常并沒有明確而清晰的預(yù)設(shè)目標(biāo)，即便頭腦中已有了合適的目標(biāo)集，委托人也不愿在這些目標(biāo)之間進行適當(dāng)?shù)臋?quán)衡和選擇，遑論有明確的測量標(biāo)準(zhǔn)和測度指標(biāo)。于是，分析人員不得不遵循科學(xué)的邏輯和程序幫助委托人分析和澄清政策目標(biāo)，并設(shè)計出用以考核政策目標(biāo)是否實現(xiàn)的子目標(biāo)、測量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，從而為方案設(shè)計提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

（一）政策目標(biāo)的提出

政策目標(biāo)是解決政策問題的目標(biāo)，因而政策目標(biāo)的提出離不開對政策問題及其成因的深入考察。然而，“休謨法則”（Hume’s Law）告訴我們，由政策問題出發(fā)無法直接推導(dǎo)出政策目標(biāo)，期間必須有一個轉(zhuǎn)換的過程。這一轉(zhuǎn)換過程就是由分析人員明確不同政策目標(biāo)解決政策問題的能力并將其提供給委托人，然后由委托人確定政策目標(biāo)的過程。

1.研制潛在目標(biāo)

在問題界定階段，分析人員已大致明確了政策問題的性質(zhì)、影響范圍、嚴(yán)重程度、產(chǎn)生的原因、作用機制及其發(fā)展變化的趨勢。從理論上說，任何一個政策問題都是多個因素共同作用的結(jié)果，針對每一因素都可形成一個政策目標(biāo)，針對若干影響因素則可形成多個政策目標(biāo)，因而政策目標(biāo)的總數(shù)量應(yīng)當(dāng)?shù)扔谒杏绊懸蛩嘏帕薪M合的數(shù)量；另一方面，政策目標(biāo)的數(shù)量雖然很多，但從“理想類型”（ideal type）的意義上仍可將其劃分為三類：針對政策問題根源（部分或全部）的治本型政策目標(biāo)、針對政策問題影響因素（直接或間接）的治標(biāo)型政策目標(biāo)、同時針對政策問題根源和影響因素的標(biāo)本兼治型政策目標(biāo)。不同的政策目標(biāo)解決政策問題的能力差別很大，最為理想的是標(biāo)本兼治型政策目標(biāo)，然而受人類“有限理性”和政策資源的制約，政策行動在絕大多數(shù)情況下只能根除或緩解其中的部分因素，因而任何政策目標(biāo)都是在一定程度上解決政策問題。

在政策分析實務(wù)中，分析人員通常要對問題根源和影響因素依其重要性分別進行排序，界定它們在作用機制中所處的位置，預(yù)測消除某特定根源或影響因素后作用機制將發(fā)生的改變及其對解決或者緩解政策問題現(xiàn)狀所帶來的可能影響。在此基礎(chǔ)上，分析人員才能根據(jù)自己的判斷來選擇若干根源或影響因素加以組合，進而形成若干個供委托人選擇的潛在政策目標(biāo)。為了保證政策目標(biāo)的可操作性，分析人員還應(yīng)提出每一潛在目標(biāo)的范圍，即解決政策問題的最低和最高要求。

2.確定總體目標(biāo)

委托人在對特定政策問題進行深入研究之前通常并沒有明確清晰的預(yù)設(shè)目標(biāo)，但一般都會有一個主觀上的預(yù)期（將政策問題解決到何種程度），且這種預(yù)期的可變性較大。相形之下，潛在政策目標(biāo)因具有明確的指向性而在彈性空間方面較小。在代表不同政策問題解決思路的潛在目標(biāo)中，可能存在一個或多個與委托人的預(yù)期相吻合，但也可能有一個或若干個高于委托人的預(yù)期卻能從更大范圍和程度上解決政策問題，前者即為“令人滿意的”目標(biāo)，后者則接近于“最優(yōu)”目標(biāo)。當(dāng)然，還有可能存在所有潛在目標(biāo)都低于委托人預(yù)期的情況。此時，或者委托人降低期望并在較低期望的基礎(chǔ)上確定總體目標(biāo)，或者由分析人員和委托人一起在評估政策資源、政策工具、預(yù)算等約束的基礎(chǔ)上，重新研制并最終確定政策目標(biāo)。

確定的總目標(biāo)是否科學(xué)和合理在一定程度上取決于委托人的偏好、意志和認(rèn)知，因而除了為委托人提供盡可能詳盡的信息、幫助委托人深入理解政策問題之外，分析人員還要將各潛在目標(biāo)的優(yōu)缺點告知委托人，以減少非理性成分在確定政策總目標(biāo)中的作用。

3.建立目標(biāo)體系

總目標(biāo)是“在多大程度上解決（根除或緩解）政策問題”，子目標(biāo)或具體目標(biāo)則是“為了實現(xiàn)總目標(biāo)需要消除哪些特定因素”，或者說“落實政策問題的哪些方面才能使總目標(biāo)得以實現(xiàn)”，因此建立目標(biāo)體系實際上是分解政策總目標(biāo)的過程，或者說是政策目標(biāo)具體化和明確化的過程。如果我們將那些旨在消除政策問題根源的目標(biāo)稱為“一級子目標(biāo)”，將那些旨在控制與問題根源密切相關(guān)的直接影響因素的目標(biāo)稱為“二級子目標(biāo)”，將那些旨在控制通過直接影響因素發(fā)揮作用的間接影響因素的目標(biāo)稱為“三級子目標(biāo)”，那么這些不同層次的子目標(biāo)與總目標(biāo)一起就可以構(gòu)成一個層次分明的目標(biāo)體系。

從邏輯上說，如果消除了某特定根源，那么通過該根源發(fā)揮作用的影響因素自然難以發(fā)揮作用；同理，如果消除了某根源的特定直接影響因素，那么通過影響因素起作用的間接影響因素也就難以發(fā)揮作用。因此，影響特定政策問題的部分因素?zé)o需刻意去消除，針對這些影響因素的子目標(biāo)也無需設(shè)置，這要求分析人員在建立目標(biāo)體系后還需要檢查各級子目標(biāo)之間、同級子目標(biāo)之間是否存在重復(fù)設(shè)置的問題。

（二）政策目標(biāo)的量化

經(jīng)過上述環(huán)節(jié)形成的政策目標(biāo)體系是一種結(jié)構(gòu)化的定性描述，如果將其定量化（用定量或半定量的目標(biāo)值表示）使政策總目標(biāo)和各子目標(biāo)能夠精確到一定數(shù)值的水平上，進而得出特定政策目標(biāo)體系的指標(biāo)體系、各指標(biāo)的現(xiàn)值和目標(biāo)值，那么分析人員或委托人只需要借助目標(biāo)值就可以判斷出政策目標(biāo)是否達(dá)成，通過指標(biāo)數(shù)值的升降程度來判別所對應(yīng)的政策問題影響因素是否已經(jīng)被消除或緩解及其程度。因此，政策目標(biāo)定量化是政策目標(biāo)研制的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

1.目標(biāo)的指標(biāo)化

盡管人們常常將政策標(biāo)準(zhǔn)混同于政策指標(biāo)，但二者的差別還是非常明顯的：政策標(biāo)準(zhǔn)（criteria）是評估和比較備選方案的統(tǒng)一規(guī)則，一般包括效率、效益、充分性、公正性等維度；指標(biāo)（indicator）或尺度（measures）是政策目標(biāo)和各子目標(biāo)的具體化或操作化（量或質(zhì)的尺度）。帕頓和沙維奇以美國一個都市區(qū)的河流水污染問題為例，形象地解釋了政策總目標(biāo)、子目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)和測量指標(biāo)的涵義。針對查洛奇（Challoochee）河水污染，都市區(qū)政府宣布要“凈化我們的河流，使其安全、清潔、適用”，這就是政策總目標(biāo)；近期的一個子目標(biāo)是“使該河從城鄉(xiāng)分界線以北至比弗爾大壩（Beaver Dam）的這一河段適合非野生魚（如杜文魚、鯉魚和太陽魚）生長”；一組針對該子目標(biāo)的測度標(biāo)準(zhǔn)包括水質(zhì)的改善、水流量大小與水流的變化、水的其他用途及河流的堤壩等；水質(zhì)改善的度量指標(biāo)被確定為“每公斤水含氧量為5毫克（這是非野生魚生存所必須的最低限度）”。[5]（P187）

在建立政策目標(biāo)體系的過程中，每一子目標(biāo)都已指向一個相對明確的內(nèi)容，因此尋求能夠代表各子目標(biāo)的指標(biāo)（一個或多個定量或半定量的指標(biāo)）在理論上是可能的。如果政策分析人員能夠?qū)⒚恳蛔幽繕?biāo)都轉(zhuǎn)化為可進行經(jīng)驗觀察和測量的指標(biāo)，那么將這些指標(biāo)綜合成為政策目標(biāo)的指標(biāo)體系在理論上也是可能的。問題在于，分析人員怎樣選取和確定合適的且具有代表性的指標(biāo)？應(yīng)當(dāng)說，構(gòu)建科學(xué)的政策指標(biāo)和指標(biāo)體系是一項專業(yè)化非常強的工作，相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)論著（如統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)）已對此進行過詳細(xì)的論述，限于論題和篇幅，這里不再贅述。一般來說，分析人員主要是通過概念（construct，也譯為“構(gòu)念”）的操作化將其所指涉的經(jīng)驗內(nèi)涵轉(zhuǎn)化為可進行把握和觀察的指標(biāo)，[12]（P52－53）但也可以吸收和借鑒那些經(jīng)典指標(biāo)，如衡量收入公平分配狀況的基尼系數(shù)、衡量居民生活質(zhì)量的恩格爾系數(shù)、衡量物價水平的CPI指數(shù)、衡量空氣污染指數(shù)的PM 2.5，還可以采用專家咨詢、德爾菲法等多重論證后加以選用；對于缺乏代表性指標(biāo)的部分則必須專門選取或者建立指標(biāo)，而對于重大政策項目則需要采用程式分析法單獨建立指標(biāo)體系。需要指出的是，指標(biāo)的類型可以是客觀觀察指標(biāo)（如發(fā)案率、破案率、失業(yè)率），也可以是主觀評價指標(biāo)（如深夜懼怕單獨外出的人數(shù)比例、透明國際的腐敗印象指數(shù)CPI），還可以是預(yù)警性調(diào)控指標(biāo)；指標(biāo)的性質(zhì)可以是正向的（如平均壽命），也可以是負(fù)向的（如嬰兒死亡率）。

2.目標(biāo)值的確定

目標(biāo)值是相對于現(xiàn)值而言的，一般是指各指標(biāo)在現(xiàn)值的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)達(dá)到的程度和水平。在政策分析實務(wù)中，特定政策問題的某一根源或影響因素是否已經(jīng)被消除大致有兩種表達(dá)方式：一是使用“有”或“無”這類二分變量來直接判斷；二是通過指標(biāo)數(shù)量的變化來判斷，當(dāng)某一指標(biāo)值被控制在預(yù)先設(shè)定的范圍內(nèi)，就可以認(rèn)為該指標(biāo)所針對的根源或影響因素被消除了，反之亦然?？梢?，預(yù)先給出目標(biāo)值的定量范圍對于確定政策目標(biāo)是否達(dá)成極為重要；另一方面，目標(biāo)值的確定具有很強的主觀性，如果僅僅從理想狀態(tài)考慮或者僅僅來自委托人和分析人員的主觀意志，而不考慮對政策問題影響因素施加控制的實際手段，那么所設(shè)定的目標(biāo)值很有可能是聽起來令人振奮而實際上脫離現(xiàn)實。因此，能夠?qū)⒁恍┯绊懸蛩乜刂圃谑裁此胶统潭龋M而判別能否達(dá)到所宣稱的“消除”狀態(tài)，關(guān)鍵還在于有無現(xiàn)實可行的措施。在此意義上說，政策目標(biāo)與手段確實是無法分離的，追求何種目標(biāo)取決于是否有可行的方法確保目標(biāo)的實現(xiàn)。[13]如果現(xiàn)實中有可行的措施使目標(biāo)值得以達(dá)成，那么該目標(biāo)值就可以確定下來；反之，就要針對特定政策問題中的某一影響因素及其形成和發(fā)展變化趨勢進行深入分析，并通過預(yù)測重新確定或修正目標(biāo)值。

確定目標(biāo)值既可以采取定性方法，也可以采用定量法或定性與定量相結(jié)合的方法，前一種方法適用于那些定性指標(biāo)的確定，后者則適用于定量指標(biāo)的確定。無論對哪一種性質(zhì)的指標(biāo)賦值，明確這些指標(biāo)的現(xiàn)值都是一個前置條件，因為要想確定它在未來一段時期內(nèi)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，就必須以現(xiàn)值為基礎(chǔ)，這樣確定的目標(biāo)值才是現(xiàn)實可行的。顯然，要了解和明確各指標(biāo)的現(xiàn)值就必須進行深入的調(diào)查研究，收集一系列資料并進行分析。收集資料的方法大致有兩類：一是各類調(diào)查、統(tǒng)計報表或者二手資料，二是現(xiàn)況調(diào)查。如果時間緊迫或條件不允許，也可以咨詢專家獲得有關(guān)現(xiàn)值的信息。最終確定的目標(biāo)值要盡可能定量化，能夠反映政策目標(biāo)的基本內(nèi)容，科學(xué)、準(zhǔn)確和適當(dāng)以及明確的時限。

（三）政策目標(biāo)的確定

政策目標(biāo)的確定是對初具雛形的政策目標(biāo)體系、代表目標(biāo)體系的指標(biāo)體系和目標(biāo)值在合理性、可行性方面進行的再分析和再確定，目的在于最大限度地避免可能出現(xiàn)的偏差與失誤，實現(xiàn)子目標(biāo)作用方向上的協(xié)調(diào)一致，并將其相互間可能發(fā)生的沖突和不利影響降到最低點。

這一環(huán)節(jié)所做的工作主要是，核實各子目標(biāo)在特定政策總目標(biāo)約束下能否成為現(xiàn)實的程度、各指標(biāo)是否具有針對性、各指標(biāo)與其相應(yīng)約束的吻合程度，目標(biāo)值的范圍是否合理以及能否被利害相關(guān)人和公眾所認(rèn)同等。如果必要，分析人員要運用風(fēng)險分析、機會損失分析等方法，對政策目標(biāo)的可能效果（包括積極的和消極的、預(yù)期或非預(yù)期的）進行預(yù)估，以進一步核查政策目標(biāo)的可行程度。為了使政策目標(biāo)體系易于為委托人所理解，分析人員可借助“箭形圖”等方式來完成這一過程。政策目標(biāo)確定后，分析人員通常要提出政策目標(biāo)分析的結(jié)論性建議。

總之，政策目標(biāo)的研制應(yīng)當(dāng)是一個由多階段、多環(huán)節(jié)組成的過程，這一過程首先是一個科學(xué)研究過程，因此應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)化、規(guī)范化的程序和步驟，盡管程序和步驟并不一定能夠保證研制出來的政策目標(biāo)一定是有效而可行的，但能夠有效地限制和縮小這一過程中的主觀隨意性，避免荒誕或無效政策目標(biāo)的產(chǎn)生。此外，在政策分析實踐中，政策目標(biāo)研制是一個動態(tài)的循環(huán)過程，在整個程序的任一環(huán)節(jié)結(jié)束后都可能出現(xiàn)幾次反復(fù)，甚至在研制政策方案環(huán)節(jié)中，已確定的政策目標(biāo)還有可能不斷被修正。

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