蘭大賢，白明亮

（黔江區(qū)行政學(xué)院，重慶 409099）

地處鄂渝湘黔邊緣地區(qū)的武陵山片區(qū)是集民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)于一體的連片特困地區(qū)。由于片區(qū)內(nèi)的地緣關(guān)系、自然條件、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展水平及人文習(xí)俗相似相近，已經(jīng)被學(xué)界政界約定俗成為一定的自然地理范圍和一定的行政區(qū)域范圍。2009年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出 “協(xié)調(diào)鄂湘黔四省市交界地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)’”，2011年10月，在中辦發(fā)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃 （2011—2020年）》文件中，依據(jù)連片特困地區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)濟(jì)協(xié)作歷史沿革對(duì)武陵山片區(qū)范圍進(jìn)行了具體界定，與原來(lái)傳統(tǒng)的武陵山片區(qū)相比，其人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量等規(guī)模都大得多，行政單元擴(kuò)大到鄂渝湘黔4省、市毗鄰地區(qū)的11個(gè)地 （市、州），71個(gè)縣 （市、區(qū)）。目前，雖然武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)制建設(shè)正在有效推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)已經(jīng)起步，但四省市的協(xié)作基本上還是 “各自為政”，武陵山片區(qū)省市之間的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，特別是在重大資源優(yōu)化配置、重大通道協(xié)調(diào)協(xié)作、重大產(chǎn)業(yè)的選擇與布局上，仍然沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。因此，以武陵山片區(qū)為對(duì)象，研究集中連片的武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及推進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的具體路徑意義重大。

一、渝鄂湘黔武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的實(shí)踐探索及推進(jìn)現(xiàn)狀述要

至2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)3號(hào)文件以來(lái)，武陵山片區(qū)不斷探索跨行政區(qū)劃合作的路徑，經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)制建設(shè)正在有效推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)正式起步，并取得了一定的階段性成果。目前，已經(jīng)逐步呈現(xiàn)出由民間到官方、由行政區(qū)內(nèi)到跨行政區(qū)、由地方探索到中央統(tǒng)籌，由單一到多元化合作等特征，武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作正在不斷推進(jìn)。

（一）合作機(jī)制初步建立

“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”的概念首見(jiàn)于國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)文件，標(biāo)志構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)得到國(guó)家層面支持。為貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)該文件精神，加快構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，2009年5月，重慶市發(fā)改委會(huì)同黔江區(qū)政府組織渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)地市州區(qū)縣在黔江召開(kāi)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)籌建工作座談會(huì)，研究成立武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的相關(guān)事宜，得到包括湖南省張家界市、懷化市、湘西土家族苗族自治州，湖北省恩施土家族苗族自治州，貴州省銅仁市和重慶市渝東南其他兄弟縣的積極響應(yīng)，同意共同發(fā)起成立武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。會(huì)議提出了構(gòu)建武陵山協(xié)作區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想、基本原則、組織運(yùn)作模式和合作重點(diǎn)領(lǐng)域等。2009年9月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家民委就籌建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、促進(jìn)武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)研。2009年10月，在國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)和渝鄂湘黔四省市黨委、政府的共同推動(dòng)下，武陵山毗鄰地區(qū)11個(gè)行政單元領(lǐng)導(dǎo)齊聚黔江，召開(kāi)發(fā)展武陵論壇暨武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)籌建工作座談會(huì)，討論通過(guò)了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)章程》，簽署了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》，標(biāo)志著武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2010年9月15日，貴州省銅仁市利用承辦第三屆中國(guó)武陵山區(qū)民族文化節(jié)的機(jī)會(huì)，組織協(xié)作區(qū)內(nèi)11個(gè)成員單位召開(kāi)了 “發(fā)展武陵”經(jīng)濟(jì)研討會(huì)，研究討論了構(gòu)建武陵山區(qū)域大交通、產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放和合作機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題，并共同簽訂了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)旅游框架協(xié)議》，使武陵山區(qū)域務(wù)實(shí)合作又邁出了新的步伐。

（二）武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)正式起步

2009年12月31日，《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) 〔2009〕3號(hào)）文件在國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，提出 “協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市交界地區(qū)成立 ‘武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”[1]。這體現(xiàn)出中央高度重視武陵山片區(qū)老少邊窮連片區(qū)域的發(fā)展，標(biāo)志著武陵山片區(qū)的區(qū)域合作提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。目前，武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的籌建機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，通過(guò)召開(kāi)工作會(huì)和舉辦武陵發(fā)展論壇，輪流舉辦 “中國(guó)武陵山民族文化節(jié)”，搭建相互合作的平臺(tái)與紐帶，正按照形成的相關(guān)會(huì)議制度和政府文件有序地推進(jìn)協(xié)作工作。

（三）協(xié)作區(qū)規(guī)劃編制工作推進(jìn)順利

2009年底，國(guó)家發(fā)改委西部司開(kāi)始從事武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃研究，2010年3月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作的通知》，《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》編制工作正式啟動(dòng)。2010年6月，國(guó)家發(fā)改委調(diào)研組先后深入到重慶市黔江區(qū)，貴州省銅仁市，湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省懷化市、吉首市等地調(diào)研武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作。2011年3月，在全國(guó) “兩會(huì)”期間，有政協(xié)委員和人大代表建議將 “武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”改為 “武陵山少數(shù)民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，在發(fā)展定位上明確將武陵山地區(qū)作為國(guó)家支持民族地區(qū)發(fā)展的一個(gè) “試驗(yàn)區(qū)”，先行先試[2]。2011年4月18日至26日，時(shí)任全國(guó)政協(xié)副主席張榕明到渝東南和銅仁地區(qū)調(diào)研推進(jìn)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)工作。2011年4月下旬，國(guó)務(wù)院辦公廳組織調(diào)研組深入到湖南張家界市、湘西土家族苗族自治州、邵陽(yáng)市、湖北恩施土家族苗族自治州和貴州銅仁地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，為編制《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提供了翔實(shí)數(shù)據(jù)。2011年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出國(guó)函 〔2011〕125號(hào)文件《關(guān)于武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的批復(fù)》，明確武陵山片區(qū)區(qū)域范圍為湘鄂渝黔4個(gè)省市的71個(gè)縣 （區(qū)、市）。其中，湖南37個(gè)縣市區(qū)、湖北11個(gè)縣市、重慶市7個(gè)縣區(qū)、貴州16個(gè)縣市。目前，武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作已全面推開(kāi)。

二、推進(jìn)武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作面臨的主要障礙分析

近幾年來(lái)，構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)雖然取得了一定的進(jìn)展，但離國(guó)發(fā) 〔2009〕3號(hào)文件精神和上級(jí)的要求仍有較大差距。從目前武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的狀況來(lái)分析，要建立一個(gè)整體的經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，還存在著許多有形和無(wú)形的障礙因子。

（一）“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”壁壘導(dǎo)致的協(xié)作障礙

武陵山片區(qū)雖然在自然區(qū)域上較具統(tǒng)一性，但在行政區(qū)劃上卻分屬四個(gè)不同的省、市。由于各種原因，武陵山片區(qū)被眾多的行政區(qū)劃 “分而治之”，形成了若干個(gè) “小而弱且窮”的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致片區(qū)“行政性太強(qiáng)”，而跨行政區(qū)劃的 “市場(chǎng)性太弱”，區(qū)域合作被行政區(qū)劃力量強(qiáng)行弱化[3]。在各行政區(qū)內(nèi)，地方政府為追求自身利益最大化，干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為十分嚴(yán)重，保護(hù)主義與地方本位盛行，行政區(qū)劃猶如一堵 “看不見(jiàn)的墻”，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn) “分割”現(xiàn)象，地方的利益支配使各個(gè)行政區(qū)不能采取有效地推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的措施?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”使地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致跨區(qū)域的生產(chǎn)要素流動(dòng)嚴(yán)重受阻，橫向聯(lián)系受到嚴(yán)重制約。如何進(jìn)一步破除地區(qū)封鎖，協(xié)調(diào)好行政權(quán)力之間的關(guān)系，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（二）思維習(xí)慣傳統(tǒng)落后導(dǎo)致的協(xié)作障礙

思想認(rèn)識(shí)障礙是制約武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作不可忽略的重要因素。目前武陵山片區(qū)少數(shù)政界和學(xué)界的精英們不缺整合邊區(qū)資源的開(kāi)放理念，并朝實(shí)踐的大門(mén)跨出了重要的一步，但仍有相當(dāng)層面的人們對(duì)此較為漠視、麻木。從武陵山片區(qū)的觀念更新情況看，相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較緩慢的，尤其是缺乏開(kāi)放的觀念。當(dāng)前仍有一些人缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)，習(xí)慣于按行政區(qū)體制來(lái)思考、觀察和處理問(wèn)題；一些黨政部門(mén)缺乏機(jī)遇意識(shí)，對(duì)政府之間打破行政區(qū)劃限制，開(kāi)展武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作缺乏認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)不到經(jīng)濟(jì)協(xié)作對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用，在事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些重大舉措上行動(dòng)遲緩。傳統(tǒng)守舊的思維定勢(shì)，使片區(qū)很多經(jīng)濟(jì)主體不愿參與區(qū)域分工與合作，熱衷單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式，跟隨鄰近地區(qū)做法，搞 “一窩蜂”經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。

（三）協(xié)調(diào)機(jī)制薄弱導(dǎo)致的協(xié)作障礙

武陵山片區(qū)雖然經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展效果并不理想，其缺乏強(qiáng)有力的區(qū)域協(xié)調(diào)組織和協(xié)作機(jī)制是關(guān)鍵性因素。

1.協(xié)作區(qū)亟待正式成立。在2009年黔江區(qū)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)籌建工作座談會(huì)上，雖然通過(guò)了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)章程》，簽署了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》，但這并不代表協(xié)作區(qū)的正式成立 （當(dāng)然也有不少學(xué)者把這次座談會(huì)作為協(xié)作區(qū)正式成立的標(biāo)志），因?yàn)檎匠闪⑽淞晟浇?jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，需要渝鄂湘黔4省、市毗鄰地區(qū)的71個(gè)縣 （區(qū)、市）行政單元就共同關(guān)心的問(wèn)題達(dá)成廣泛共識(shí)，并獲得國(guó)家發(fā)改委的認(rèn)可。這次會(huì)議只是確定貴州省銅仁市為2012－2013年武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)主席方，并沒(méi)明確武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)是在這次會(huì)議上正式成立。2010年9月15日，在貴州銅仁 “發(fā)展武陵”經(jīng)濟(jì)研討會(huì)上，武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成立事宜也未提上會(huì)議議程。鑒于當(dāng)前推動(dòng)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)的各方主要停留在地市州區(qū)層面，亟待協(xié)調(diào)四省市各方進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)，爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委等部委早日推動(dòng)正式成立武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。

2.組織構(gòu)架亟待健全。協(xié)作區(qū)沒(méi)有設(shè)立常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有設(shè)置加強(qiáng)信息互通和對(duì)話交流的聯(lián)系處，更沒(méi)有配備專(zhuān)職的工作人員。其結(jié)果是在推進(jìn)構(gòu)建協(xié)作區(qū)的過(guò)程中，特別是需要組織協(xié)作區(qū)成員各方議定區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)或就區(qū)域內(nèi)的重大項(xiàng)目、政策向國(guó)家爭(zhēng)取支持時(shí)，往往無(wú)從著手，難以有效解決。

3.合作亮點(diǎn)亟待彰顯。近幾年，雖然渝鄂湘黔武陵山毗鄰地區(qū)行政單元之間互訪互動(dòng)更加密切，但立足推動(dòng)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)的務(wù)實(shí)性合作亮點(diǎn)不多。如：協(xié)作區(qū)成員各方物資流通設(shè)關(guān)設(shè)卡問(wèn)題、邊界斷頭路接通和等級(jí)公路升級(jí)改造問(wèn)題、礦產(chǎn)資源合作開(kāi)發(fā)問(wèn)題等就重視不夠，協(xié)作區(qū)成員各方互動(dòng)合作特別是在重大項(xiàng)目上的合作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、推進(jìn)武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的路徑探討

要實(shí)質(zhì)性推進(jìn)武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，必須消除行政區(qū)域劃分分割上的隔閡，充分利用國(guó)家的區(qū)域政策，采取具有可操作性的政策措施，選準(zhǔn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的推進(jìn)路徑，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的共同發(fā)展、共同繁榮。

（一）以建立合理組織構(gòu)架統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作

武陵山片區(qū)包括鄂渝湘黔4省、市毗鄰地區(qū)的11個(gè)地 （市、州），71個(gè)縣 （市、區(qū)），州區(qū)市縣之間經(jīng)濟(jì)情況各有不同，經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在較大差距，積極性各異，不能追求將所有的區(qū)市縣一次性地納入?yún)f(xié)作區(qū)的組織框架，而應(yīng)采取一種較為緩和迂回的方式，即分步驟構(gòu)建起武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作核心區(qū)、亞核心區(qū)、泛區(qū)域三個(gè)層次。在組織構(gòu)架上可以根據(jù)自愿的原則先行構(gòu)建起武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)核心區(qū)域組織機(jī)構(gòu)，再通過(guò)觀察員制度，將本區(qū)域內(nèi)其他縣市逐步吸納到武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的框架中來(lái)。在組織操作層面上，組織構(gòu)架可由高層聯(lián)席會(huì)、協(xié)作區(qū)理事會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)三個(gè)層面組成。高層聯(lián)席會(huì)議是武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由協(xié)作區(qū)成員各方黨政領(lǐng)導(dǎo)組成，聯(lián)席會(huì)執(zhí)行主席由輪值方輪流擔(dān)任，原則上每年舉行1次聯(lián)席會(huì)，主要研商區(qū)域協(xié)作主題，決定區(qū)域合作重大事宜；協(xié)作理事會(huì)作為協(xié)作區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和法人主體，由各成員方政府分管領(lǐng)導(dǎo)組成，受高層聯(lián)席會(huì)委托，直接負(fù)責(zé)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的中心工作，落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)決議，組織推動(dòng)區(qū)域內(nèi)聯(lián)協(xié)作工作；專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，由協(xié)作區(qū)成員各方相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人組成，落實(shí)經(jīng)濟(jì)協(xié)作措施，落實(shí)理事會(huì)的決議。通過(guò)組織相關(guān)的區(qū)市縣政府或地市州區(qū)級(jí)職能部門(mén)，就協(xié)作區(qū)內(nèi)某地區(qū)或某部門(mén)的發(fā)展情況、工作進(jìn)展進(jìn)行溝通和交流，對(duì)跨區(qū)域的項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行協(xié)商和合作，根據(jù)協(xié)作區(qū)開(kāi)展區(qū)域合作的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行設(shè)置，對(duì)合作項(xiàng)目及相關(guān)事項(xiàng)提出工作措施，制定合作協(xié)議、計(jì)劃并予以實(shí)施等。此外，設(shè)立聯(lián)絡(luò)工作處，作為協(xié)作區(qū)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，由協(xié)作區(qū)成員各方各指派1名聯(lián)絡(luò)員組成，主要負(fù)責(zé)協(xié)作區(qū)閉會(huì)期間的日常事務(wù)性工作。

（二）以完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制助推經(jīng)濟(jì)協(xié)作

各地區(qū)要認(rèn)真分析彼此優(yōu)劣，以淡化行政界限、淡化單邊行動(dòng)、淡化行政手段 “三個(gè)淡化”為宗旨，構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制，建立一體化的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

1.完善片區(qū)協(xié)作的組織構(gòu)架。有效的組織機(jī)構(gòu)是推進(jìn)區(qū)域合作的前提和保障。當(dāng)前，武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)需要建立起有序運(yùn)轉(zhuǎn)的組織構(gòu)架。其一是設(shè)立黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議，由協(xié)作區(qū)成員各方黨政領(lǐng)導(dǎo)組成，聯(lián)席會(huì)執(zhí)行主席由輪值方輪流擔(dān)任，原則上每年舉行1次聯(lián)席會(huì)，主要決定區(qū)域合作重大事宜。其二是設(shè)立理事會(huì)協(xié)調(diào)會(huì)議，由各成員方政府分管領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)決議，組織推動(dòng)區(qū)域內(nèi)聯(lián)協(xié)作工作。其三是設(shè)立部門(mén)協(xié)作會(huì)議，由協(xié)作區(qū)成員各方相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人組成。根據(jù)協(xié)作區(qū)開(kāi)展區(qū)域合作的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行設(shè)置，負(fù)責(zé)對(duì)合作項(xiàng)目及相關(guān)事項(xiàng)提出工作措施，制定合作協(xié)議、計(jì)劃并予以實(shí)施等。其四是設(shè)立聯(lián)絡(luò)工作處，聯(lián)絡(luò)處屬協(xié)作區(qū)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，由協(xié)作區(qū)成員各方各指派1名聯(lián)絡(luò)員組成，主要負(fù)責(zé)協(xié)作區(qū)閉會(huì)期間日常事務(wù)性工作。

2.建立健全法律法規(guī)機(jī)制。法律可以規(guī)范區(qū)域內(nèi)政府的行為，進(jìn)而消除地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)[4]，片區(qū)的合作與競(jìng)爭(zhēng)需要在良好的法律制度環(huán)境中才能得以順利進(jìn)行。在武陵山片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)政府的各項(xiàng)決策、行政法規(guī)及規(guī)章的作用至關(guān)重要。各地政府必須嚴(yán)格遵守國(guó)家的憲法和法律，任何一級(jí)政府制定的政策、行政法規(guī)不能與上一級(jí)政府的政策和行政法規(guī)相沖突。

3.建立利益分享和補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的過(guò)程其實(shí)質(zhì)就是區(qū)域共同利益目標(biāo)的探索過(guò)程和區(qū)域共同利益機(jī)制的形成過(guò)程。武陵山片區(qū)由于沒(méi)有規(guī)范化的制度以規(guī)范合作利益分配，造成區(qū)域合作動(dòng)力明顯不足。渝鄂湘黔交界武陵山片區(qū)是國(guó)家級(jí)特困地區(qū)，參與合作的內(nèi)在動(dòng)力不強(qiáng)，國(guó)家層面的支持力度不夠，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，必須強(qiáng)化區(qū)域合作動(dòng)力，構(gòu)建利益分享機(jī)制[5]?！袄娣窒怼敝竾?guó)家通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，使同一產(chǎn)業(yè)的利益差別在不同地區(qū)間合理分布，盡可能多地照顧到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，使不同產(chǎn)業(yè)的利益在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)合理分享[6]。

（三）以示范區(qū)建設(shè)為突破口帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作

當(dāng)前，武陵山片區(qū)急需一個(gè)區(qū)域整合發(fā)展的示范區(qū)和先行區(qū)，為整個(gè)武陵山片區(qū)區(qū)域整合和經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。2011年，在國(guó)務(wù)院批復(fù)的《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃 （2011—2020年）》中提出：“設(shè)立武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，為區(qū)域一體化發(fā)展發(fā)揮示范帶動(dòng)作用?！饼堷P經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)地處湘、鄂、渝三省交界處，轄湖南省龍山縣和湖北省來(lái)鳳縣，全示范區(qū)總面積4473平方公里，總?cè)丝?1.5萬(wàn)人，示范區(qū)在武陵山片區(qū)的特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是武陵山片區(qū)71個(gè)縣 （市、區(qū)）的地理中心、湘鄂渝交通必經(jīng)之地。龍山縣和來(lái)鳳縣縣城一水相隔，距離僅有4公里。目前，應(yīng)加快推進(jìn)龍（山）（來(lái)）鳳協(xié)作示范區(qū)合作組織基礎(chǔ)力量，加快基礎(chǔ)設(shè)施共建共享步伐，統(tǒng)一資源保護(hù)合作意識(shí)。進(jìn)一步打破行政分割狀態(tài)，健全一體化的制度性協(xié)作機(jī)制，解決不同行政區(qū)各自為政的問(wèn)題，掃除行政分割障礙，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)，為武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作提供示范。

（四）以?xún)?yōu)化片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略布局踐行經(jīng)濟(jì)協(xié)作

1.優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。武陵山片區(qū)需要優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局，以解決中心城市缺位、中小城鎮(zhèn)職能單一且類(lèi)同的問(wèn)題。其一是培育中心城市增長(zhǎng)極。中心城市是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的重要 “引擎”，根據(jù)武陵山片區(qū)的實(shí)際情況，要加快建設(shè)懷化、吉首、張家界、黔江、恩施、銅仁等集聚輻射功能比較強(qiáng)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，以此帶動(dòng)片區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其二是完善區(qū)域中小城鎮(zhèn)體系。合理布局城鎮(zhèn)分布，合理調(diào)配產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)等級(jí)體系及職能結(jié)構(gòu)有序合理。應(yīng)從城鎮(zhèn)的交通運(yùn)輸條件和產(chǎn)業(yè)支撐能力等現(xiàn)狀出發(fā)，規(guī)劃等級(jí)分明、規(guī)模適度的鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。一般建制鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶，片區(qū)縣域之內(nèi)有一般建制鎮(zhèn)500余個(gè)，要激活小城鎮(zhèn)的活力，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供就業(yè)空間[7]。

2.優(yōu)化交通發(fā)展布局。交通是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈，是區(qū)域合作的紐帶。武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)要以中心城市為樞紐，以連接大都市及出境出海為取向，加快公路、鐵路、航空、城市交通等綜合通道建設(shè)。其一是加強(qiáng)規(guī)劃銜接。抓住國(guó)家編制武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)規(guī)劃的良好機(jī)遇，加強(qiáng)協(xié)作區(qū)成員各方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同爭(zhēng)取將連接區(qū)域的鐵路、機(jī)場(chǎng)、公路等重大交通項(xiàng)目列入國(guó)家規(guī)劃層面。同時(shí)，加強(qiáng)協(xié)作區(qū)間的規(guī)劃銜接，共同研究區(qū)域內(nèi)接邊公路等重大交通項(xiàng)目的規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。其二是建設(shè)區(qū)域大通道。在目前已建成的湘黔鐵路、渝懷鐵路基礎(chǔ)上，共同推進(jìn)黔張常鐵路、渝懷鐵路復(fù)線、黔恩鐵路等出境干線鐵路通道建設(shè)，協(xié)作推進(jìn)黔江—恩施、張家界—花垣、吉首—懷化、石柱—利川等高速公路建設(shè)，力爭(zhēng)盡快形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、快捷暢通的協(xié)作區(qū)域綜合運(yùn)輸路網(wǎng)體系。其三是規(guī)范區(qū)域道路運(yùn)輸市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，制定協(xié)作區(qū)統(tǒng)一的道路、水路運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，鼓勵(lì)開(kāi)通市際、縣際直達(dá)客運(yùn)班線。其四是要不斷改善鄉(xiāng)、村通行條件，擴(kuò)大覆蓋范圍，不斷提高交通設(shè)施水平。

3.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境布局。目前，武陵山片區(qū)的工業(yè)化水平相對(duì)低弱，生態(tài)環(huán)境受破壞程度普遍輕微，其綠色生態(tài)環(huán)境空間既具有獨(dú)特的視覺(jué)景觀吸引力，又具有可享受性的養(yǎng)生宜居魅力，武陵山片區(qū)的低碳性生態(tài)資源是中國(guó)未來(lái)國(guó)土開(kāi)發(fā)的重要功能保育區(qū)，保持低碳化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)作的最佳路徑，宜將其規(guī)劃為國(guó)際低碳文明示范區(qū)，延續(xù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳模式與低碳路線。鑒于武陵山片區(qū)為保障國(guó)家生態(tài)安全做出的貢獻(xiàn)，建議政府?dāng)U大武陵山片區(qū)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的范圍，放寬國(guó)家生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的條件，對(duì)因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)所導(dǎo)致的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。要合理劃分生態(tài)功能區(qū)域，做好小流域規(guī)劃、生態(tài)林基地規(guī)劃、生態(tài)景觀規(guī)劃、生態(tài)縣規(guī)劃，建設(shè)武陵山片區(qū)生態(tài)基地。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)布局。武陵山片區(qū)區(qū)域合作要求克服產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性，但武陵山片區(qū)“產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致渝鄂湘黔交界民族地區(qū)比較利益的喪失，毀損區(qū)域合作的利益基礎(chǔ)”[8]。因此，優(yōu)化武陵山片區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)布局至關(guān)重要。其一是要合理規(guī)劃和布局產(chǎn)業(yè)空間、特色產(chǎn)業(yè)。突破行政區(qū)邊界，建設(shè)武陵山特色產(chǎn)業(yè)集群與特色物產(chǎn)基地。加強(qiáng)具有相同資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)培育合作，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群[9]。其二是要發(fā)展壯大龍頭企業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)加銷(xiāo)、貿(mào)工農(nóng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品的增值。其三是要加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度，提高民企競(jìng)爭(zhēng)力，以彌補(bǔ)市場(chǎng)空缺。

5.優(yōu)化旅游合作布局。武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作應(yīng)遵循先易后難、循序漸進(jìn)的原則，從最容易合作的領(lǐng)域開(kāi)始，進(jìn)行試探性合作，再逐步延伸到其他領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行多角度、全方位的合作。目前最適宜合作的就是旅游業(yè)。而加強(qiáng)旅游合作，本身就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，結(jié)合武陵山片區(qū)實(shí)際，也是一項(xiàng)有實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)的合作項(xiàng)目。渝鄂湘黔四省市中部分省市曾經(jīng)就旅游線路、旅游產(chǎn)品推介進(jìn)行合作過(guò)，如重慶與湖北聯(lián)合推出長(zhǎng)江三峽無(wú)障礙旅游、貴州與重慶聯(lián)合推出的烏江百里畫(huà)廊旅游節(jié)等，這些旅游合作都為參加的各區(qū)縣帶來(lái)了意想不到的收獲。

當(dāng)前，應(yīng)立足武陵山旅游優(yōu)勢(shì)資源，努力培育區(qū)域旅游品牌。其一是建立旅游業(yè)協(xié)作機(jī)制。建立由協(xié)作區(qū)成員各方旅游管理部門(mén)參加的旅游協(xié)作聯(lián)席會(huì)議制度，每年組織召開(kāi)1次聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)協(xié)作區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的具體問(wèn)題進(jìn)行交流和協(xié)商，制定合作方案，并組織實(shí)施。其二是加強(qiáng)區(qū)域旅游資源開(kāi)發(fā)協(xié)作。研究制定協(xié)作區(qū)旅游發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)開(kāi)放策略，在突出本地旅游資源特色的同時(shí)，避免開(kāi)發(fā)思路上品牌打造的重復(fù)，使協(xié)作區(qū)內(nèi)旅游形成各具特色、相互補(bǔ)充的有機(jī)整體。其三是加強(qiáng)旅游線路策劃。依托各地知名旅游景區(qū)，積極策劃武陵山旅游環(huán)線，實(shí)現(xiàn)旅游線路跨區(qū)互聯(lián)、旅游客源跨區(qū)共享，真正實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙旅游。其四是加強(qiáng)旅游的宣傳營(yíng)銷(xiāo)。組織相關(guān)媒體和旅行社對(duì)武陵山區(qū)旅游景點(diǎn)和重點(diǎn)線路進(jìn)行整體推介和營(yíng)銷(xiāo)，努力擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)各大景區(qū)景點(diǎn)和重點(diǎn)旅游環(huán)線的影響力、知名度，共同樹(shù)立武陵山良好旅游形象，打造武陵山整體旅游品牌?？傊^續(xù)擴(kuò)大合作內(nèi)容、延伸合作范圍，推出精致的旅游線路，拼盤(pán)精美的旅游套餐，同時(shí)輔之以利益均衡、利益調(diào)整的相關(guān)合作條款或規(guī)章制度，擬定具體的多邊合作章程和合作框架，在帶動(dòng)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的同時(shí)，為開(kāi)展更廣更深層次的合作探路，也為本區(qū)域其他行業(yè)合作提供示范和藍(lán)本。

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