王書麗

(魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264025)

近年來，世界遭遇了一場(chǎng)由美國“次貸危機(jī)”所引發(fā)的全球性“金融海嘯”，可以說，這是自20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)災(zāi)難。面對(duì)演繹到極致的“斂錢”輝煌過后的狼藉，號(hào)稱實(shí)行“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的美國政府，不得不采取“大量注資”等非常手段來挽救華爾街，以重整金融秩序。于是，美國聯(lián)邦政府的金融政策、美國金融監(jiān)管的架構(gòu)再度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。本文擬從歷史的長視角，通過對(duì)“新政”時(shí)期美國聯(lián)邦政府銀行業(yè)監(jiān)管問題進(jìn)行歷史考察和重新審視，探究現(xiàn)代美國金融監(jiān)管的政策演變，以期有助于對(duì)當(dāng)前國際金融問題的認(rèn)識(shí)和把握。

第一次世界大戰(zhàn)后至“新政”期間，美國銀行業(yè)出現(xiàn)了商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)混營的運(yùn)作模式。這種模式存在著內(nèi)在利益沖突之弊，加大了銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。而20世紀(jì)20年代美國證券市場(chǎng)普遍存在的市場(chǎng)操縱行為進(jìn)一步加劇了該模式所造成的嚴(yán)重后果。1929年股市危機(jī)爆發(fā)后美國銀行業(yè)出現(xiàn)了數(shù)次危機(jī)，到1933年整個(gè)銀行業(yè)幾乎陷于癱瘓狀態(tài)。富蘭克林·羅斯福于是年入主白宮后，開啟了美國聯(lián)邦政府監(jiān)管銀行業(yè)的新時(shí)期。作為羅斯?！靶抡钡暮诵膬?nèi)容之一，《1933年銀行法》在商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)之間豎立起“防火墻”，力圖從制度層面解決銀證混業(yè)造成的問題?？梢哉f，該法是美國聯(lián)邦政府銀行監(jiān)管制度上的創(chuàng)新，也奠定了此后半個(gè)多世紀(jì)美國商業(yè)銀行體系的基本結(jié)構(gòu)和特征。

一、“新政”前美國銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營及其弊端

20世紀(jì)20年代，美國的證券市場(chǎng)呈現(xiàn)出一派繁榮的景象，商業(yè)銀行及其附屬證券機(jī)構(gòu)積極介入證券業(yè)務(wù)，使美國銀行業(yè)進(jìn)入了一個(gè)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)混營的時(shí)代。①Kenneth J.Meier，Regulation:Politics，Bureaucracy，and Economics，New York:St.Martin's Press，1985，p.50.所謂銀證混業(yè)是指金融機(jī)構(gòu)把以存款和貸款為主的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與以證券承銷和證券交易為主的投資銀行業(yè)務(wù)集于一身的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式。傳統(tǒng)意義上的商業(yè)銀行是吸納存款、提供貸款的金融中介。其主要資金來源是存款，所以短期商業(yè)信貸被看作是商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而投資銀行業(yè)務(wù)則有著狹義和廣義之分。狹義的定義認(rèn)為，投資銀行業(yè)務(wù)只包括證券承銷和證券交易，這實(shí)際上指的是投資銀行業(yè)務(wù)的核心部分。廣義的定義有三種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為投資銀行活動(dòng)除了證券承銷和證券交易之外，還包括企業(yè)財(cái)務(wù)顧問和企業(yè)并購。第二種定義認(rèn)為投資銀行業(yè)務(wù)包括投資銀行所從事的所有資本市場(chǎng)的活動(dòng)，即在第一種定義內(nèi)容之外，再加上基金管理和風(fēng)險(xiǎn)資本管理等。第三種主張最為寬泛，認(rèn)為投資銀行業(yè)務(wù)應(yīng)包括證券承銷、證券交易、企業(yè)財(cái)務(wù)顧問、企業(yè)并購、基金管理、風(fēng)險(xiǎn)資本管理、不動(dòng)產(chǎn)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等金融服務(wù)業(yè)務(wù)。①參見羅伯特·庫恩:《投資銀行學(xué)》，北京:北京師范大學(xué)出版社，1996年，第5頁。在20世紀(jì)20年代，投資銀行業(yè)務(wù)主要是指證券承銷和證券交易。

在實(shí)際運(yùn)作中，商業(yè)銀行突破了傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)入了投資銀行的領(lǐng)域。它們除直接介入證券業(yè)務(wù)外，還間接介入證券承銷和證券銷售。間接介入主要有兩條渠道:一是設(shè)立證券附屬機(jī)構(gòu)，用銀行資金進(jìn)行證券業(yè)務(wù)運(yùn)作;二是提供保證金交易貸款，間接為股市提供資金。商業(yè)銀行所設(shè)立的證券附屬機(jī)構(gòu)，其功能相當(dāng)于私人投資銀行。證券附屬機(jī)構(gòu)的證券由托管理事保存，這些理事一般由原銀行的官員擔(dān)任。證券附屬機(jī)構(gòu)的資金來自母銀行的貸款，最初不超過銀行凈資產(chǎn)的10%。然而，隨著這種安排愈來愈多，一家銀行往往設(shè)立多個(gè)證券附屬機(jī)構(gòu)，且對(duì)每家附屬機(jī)構(gòu)都給予最大限度的資金支持，結(jié)果，銀行對(duì)其證券附屬機(jī)構(gòu)的資金支持就失去了控制。這種失控最終發(fā)展成為1929年股市崩潰后許多銀行倒閉的主要原因。②Charles R.Geisst，Visionary Capitalism:Financial Markets and the American Dream in the Twentieth Century，New York:Praeger，1990，p.6.

盡管早在一戰(zhàn)之前不少紐約大銀行就開始設(shè)立金融附屬機(jī)構(gòu)，但是只有到了20世紀(jì)20年代，商業(yè)銀行及其證券附屬機(jī)構(gòu)介入證券交易的程度才達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平。這時(shí)，這些銀行附屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量已十分可觀，1922年經(jīng)營證券附屬機(jī)構(gòu)的國許銀行數(shù)量為10家，到1931年該數(shù)字上升到114家。同期，通過債券部門直接進(jìn)行證券交易的國許銀行數(shù)量也從62家增加到123家，幾乎翻了一番。③W.Nelson Peach，The Security Affiliates of National Banks，Baltimore:Johns Hopkins University，1941，p.83.不過，當(dāng)時(shí)人們對(duì)此并不大在意，直到1930年12月，擁有59家附屬機(jī)構(gòu)的美國銀行突然倒閉，銀行附屬機(jī)構(gòu)造成的問題才開始引起人們的廣泛注意。④Vincent P.Carosso，Investment Banking in America:A History，Cambridge，Massachusetts:Harvard University Press，1970，p.272.

在20世紀(jì)20年代，介入投資銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行表現(xiàn)不俗。有數(shù)據(jù)顯示，在1927年，商業(yè)銀行發(fā)行的新證券占證券發(fā)行總量的22%，參與發(fā)行的證券占總量的37%，到1930年發(fā)行量占到總量的44.6%，參與發(fā)行量占總量的60%。⑤Carosso，Investment Banking in America，p.279.股市繁榮給商業(yè)銀行資產(chǎn)帶來的高盈利，吸引著商業(yè)銀行的資金不斷流入證券市場(chǎng)。

此外，提供保證金交易貸款是20世紀(jì)20年代美國商業(yè)銀行間接介入股市的另一個(gè)重要方式，也是商業(yè)銀行資產(chǎn)盈利的重要途徑。⑥Harold van B.Cleveland and Thomas F.Huertas，Citibank，1812 － 1970，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，1985，p.197.20世紀(jì)20年代聯(lián)儲(chǔ)低利率貨幣政策的推行，為借款者提供了有利的利率待遇。保證金交易成為一種投資者并不陌生的資金融通方式，當(dāng)時(shí)保證金交易的比例通常介于10%～25%之間。1928年，未償還股票經(jīng)紀(jì)人貸款總量達(dá)到36億美元，比上一年上升了26%。對(duì)此，財(cái)政部長安德魯·梅隆 (Andrew Mellon)認(rèn)為沒必要大驚小怪，在非正式場(chǎng)合還表示即便經(jīng)紀(jì)人貸款總量超過50億美元，美國的金融狀況也不會(huì)出現(xiàn)過度擴(kuò)張。柯立芝總統(tǒng)在公開場(chǎng)合對(duì)此表現(xiàn)得也十分坦然，但在私下里卻對(duì)一位記者說，“就我個(gè)人的觀點(diǎn)而言，我認(rèn)為為了股票賭博而發(fā)放的貸款都應(yīng)納入‘過度借貸’的范圍之內(nèi)”。⑦M(jìn)artin S.Fridson，It Was a Very Good Year:Extraordinary Moments in Stock Market History，New York:John Wiley，1998，p.70.

20世紀(jì)20年代美國銀行業(yè)銀證混業(yè)意味著商業(yè)銀行性質(zhì)和職能的變化，它提高了商業(yè)銀行資產(chǎn)的盈利性，也造成了商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)間的競(jìng)爭(zhēng)。更重要的是，從資本市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來看，銀證混營存在著兩個(gè)主要問題:一是銀行作為儲(chǔ)戶信托者和投資者雙重身份的內(nèi)在利益沖突;二是混營造成了銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避的惡果。盡管銀證混營不是造成大蕭條期間美國銀行大量倒閉的惟一原因，但是，銀證混營確實(shí)對(duì)這一夢(mèng)魘般災(zāi)難的出現(xiàn)負(fù)有相當(dāng)大的責(zé)任。

人們不難發(fā)現(xiàn)，兼營證券業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行存在著銀行與儲(chǔ)戶之間潛在的和實(shí)際的利益沖突。就此問題，羅伯特·巴克利 (Robert Barkley)參議員說:“很明顯，沒有任何東西要推銷給儲(chǔ)戶的銀行家，相比那些利用其儲(chǔ)蓄部門的儲(chǔ)戶名單散發(fā)傳單，煽動(dòng)他們利用這項(xiàng)、那項(xiàng)或其他投資的優(yōu)勢(shì)，以使銀行獲得創(chuàng)業(yè)利潤、承購利潤或者交易利潤的銀行家，可能更有資格不偏不倚地為客戶提供建議，盡職地考慮儲(chǔ)戶資金的安全。”①Congressional Record，May 10，1932，p.9912;Randall S.Kroszner and Rachuram G.Rajan，“Is the Glass－Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933，”American Economic Review，Vol.84，No.4，Sep.1994，pp.814－815.儲(chǔ)戶把資金存入銀行，銀行與儲(chǔ)戶之間即建立起了一種受托和委托關(guān)系，銀行應(yīng)該為儲(chǔ)戶的資金安全負(fù)責(zé)，二者實(shí)質(zhì)構(gòu)成了信托義務(wù)關(guān)系。而兼營證券業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行更為看重的是其所肩負(fù)的提高資產(chǎn)盈利性的使命，因此，商業(yè)銀行作為儲(chǔ)戶委托者的責(zé)任與作為投資者的責(zé)任之間有著內(nèi)在的矛盾性。

在組織了對(duì)銀行系統(tǒng)及其業(yè)務(wù)操作的相關(guān)調(diào)查后，參議員卡特·格拉斯 (Carter Glass)的結(jié)論是:在20世紀(jì)20年代的繁榮時(shí)期，商業(yè)銀行通過設(shè)立證券附屬機(jī)構(gòu)而打通了銀行資金進(jìn)入股市的通道，不僅如此，更為危險(xiǎn)、也更為微妙的是銀行與其附屬機(jī)構(gòu)的特殊聯(lián)系，可能會(huì)影響到銀行的信貸決定，諸如向證券附屬機(jī)構(gòu)所承銷證券的公司發(fā)放不良貸款，結(jié)果自然會(huì)損害銀行對(duì)儲(chǔ)戶的信托責(zé)任。事實(shí)證明，凡兼營投資銀行業(yè)務(wù)和設(shè)有證券附屬機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行，往往難以有效承擔(dān)起其應(yīng)負(fù)的信托責(zé)任。就此，美國學(xué)者巴里·威格摩爾談到了以下的例證:1929年通用電影設(shè)備公司 (General Theaters and Equipment)并購了處于財(cái)務(wù)困境中的福克斯電影公司 (Fox Motion Picture Company)，在這次并購中，有1500萬資金是來自大通銀行的借款。1930年年初，大通證券公司 (Chase Securities Company)為通用電影設(shè)備公司進(jìn)行證券承銷，其中包括2300萬美元的普通股股票和300萬美元的債券。通用電影設(shè)備公司把此次證券銷售所得的款項(xiàng)用來償還所欠大通銀行的借款。次年，通用電影設(shè)備公司發(fā)生財(cái)務(wù)困難，再次要求大通提供幫助。這時(shí)，作為通用電影設(shè)備公司股票和證券持有者的大通證券公司，決定再次為通用電影設(shè)備公司承銷3000萬美元的債券。兩年之后，通用電影設(shè)備公司破產(chǎn)。②Barrie A.Wigmore，The Crash and Its Aftermath:A History of Securities Markets in the United States，1929 － 1933，Westport，Conn.:Greenwood Press，1985，pp.171 －175.后來的佩科拉調(diào)查表明，正是利益沖突使得大通為了使其貸款得到償還而不惜去承銷不良證券，且對(duì)投資者隱瞞不利消息，甚至誤導(dǎo)投資者。③Kroszner and Rajan，“Is the Glass－ Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933，”pp.810－811.

對(duì)于這些問題，當(dāng)時(shí)并不是沒有人注意到。早在1920年，貨幣監(jiān)理官約翰·S·威廉斯 (John Skelton Williams)就曾針對(duì)銀行附屬機(jī)構(gòu)問題發(fā)出過警告，但沒有引起人們的重視。威廉斯提醒人們注意:證券公司作為國許銀行的附屬機(jī)構(gòu)是一種危險(xiǎn)。它們是投機(jī)的工具和推銷各種金融投資策劃的司令部，其中最危險(xiǎn)的問題是它們能從母公司或其他國許銀行借款，來為自己的炒作小集團(tuán)提供資金。設(shè)立證券分支機(jī)構(gòu)的做法還會(huì)分散銀行管理層經(jīng)營管理銀行的精力，誘使他們進(jìn)行不明智的貸款。威廉斯要求通過立法手段來制止上述權(quán)力濫用，并禁止國許銀行官員擔(dān)任附屬公司董事。④Carosso，Investment Banking in America，p.273.

除了利益沖突問題，銀證混營還會(huì)加大銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。眾所周知，商業(yè)銀行的主要資金來源是存款，保證資金的安全性是銀行資產(chǎn)運(yùn)用的首要前提，而銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性是銀行信譽(yù)之所系，收益性是銀行最為本質(zhì)的目標(biāo)訴求。然而，當(dāng)商業(yè)銀行卷入具有高收益、高風(fēng)險(xiǎn)的證券業(yè)務(wù)時(shí)，一旦證券市場(chǎng)出現(xiàn)動(dòng)蕩，特別是在股市進(jìn)入下降通道的情勢(shì)下，證券市值縮水，投資無法收回，商業(yè)銀行過深介入證券市場(chǎng)的弊端就集中展現(xiàn)出來。這一切都為事實(shí)所證明:1929年美國股市崩潰引發(fā)了銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，而銀行系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是金融鏈條的重要環(huán)節(jié)，結(jié)果20世紀(jì)20年代銀證混營使得股市崩盤后的銀行倒閉危機(jī)進(jìn)一步加深，導(dǎo)致了銀行業(yè)危機(jī)總爆發(fā)。

二、銀行倒閉潮與分業(yè)主張得到肯定

“大蕭條”中美國銀行業(yè)的癱瘓狀態(tài)是銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)總爆發(fā)的結(jié)果。1930－1933年期間，有9000多家銀行倒閉，占1929年底美國銀行總數(shù)的1/3強(qiáng)。隨著佩科拉調(diào)查的展開，人們對(duì)銀證混業(yè)帶來的諸多問題有了更為直觀的認(rèn)識(shí)，義憤填膺的公眾普遍認(rèn)為正是1920年代銀行的投機(jī)性做法引起了大蕭條，這里所說的投機(jī)主要是指商業(yè)銀行及其附屬機(jī)構(gòu)對(duì)證券的投資、承銷和銷售行為。①Cleveland and Huertas，Citibank，1812 －1970，p.193.

面對(duì)銀行業(yè)的危急情勢(shì)，不少人獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了自己的“宏旨高論”。與美國傳統(tǒng)相悖的國有化觀點(diǎn)竟然成為當(dāng)時(shí)不少人看好的制度選擇路徑。根據(jù)海倫·伯恩斯的研究，盡管羅斯福會(huì)利用銀行業(yè)國有化這種可能性的存在來要挾銀行界，使得后者服從他的新政計(jì)劃，他也會(huì)毫不猶豫地對(duì)他認(rèn)為必需的銀行立法予以支持，但他從未認(rèn)真考慮過銀行業(yè)國有化問題。②Helen M.Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 － 1935，Westport，Connecticut:Greenwood Press，1974，p.182.

隨著證券市場(chǎng)的持續(xù)低迷和銀行倒閉風(fēng)潮的涌動(dòng)，銀行家們淪為被指責(zé)的對(duì)象。伯頓·惠勒參議員形象地說:“要想重建公眾對(duì)銀行體系的信心，最好的辦法莫過于把那些不老實(shí)的總裁們從銀行里拎出來，就像阿爾·卡彭 (Al Capone)③阿爾·卡彭是芝加哥販酒幫派的頭目。因漏稅而受到的待遇一樣?！雹蹸leveland and Huertas，Citibank，1812－1970，pp.184－185.參議員卡特·格拉斯開玩笑地說:“在我們弗吉尼亞州，有個(gè)銀行家想和一位白人女士結(jié)婚，結(jié)果被民眾給處了死刑?！雹軼illiam E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932－1940，New York:Harper＆ Row，1963，p.22.這個(gè)玩笑反映了一種民眾情緒和對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行改革的必要性的認(rèn)識(shí)。

卡特·格拉斯參議員提出了把商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分離的政策建議。作為銀行貨幣問題專家，格拉斯曾在《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》的制訂過程中起過主導(dǎo)作用，被譽(yù)為“聯(lián)邦儲(chǔ)備法之父”。自1913年聯(lián)儲(chǔ)建立后，銀行資金進(jìn)入證券市場(chǎng)問題一直是格拉斯關(guān)注的重點(diǎn)。在20世紀(jì)20年代銀行系統(tǒng)的大量資金通過信貸方式流入股市進(jìn)行證券投機(jī)時(shí)，格拉斯要求銀行主動(dòng)對(duì)購買證券的借款進(jìn)行限制，且對(duì)他們無所作為可能造成的后果發(fā)出過警告，但沒有引起人們足夠的重視。他當(dāng)年曾寄希望于聯(lián)儲(chǔ)，認(rèn)為聯(lián)儲(chǔ)當(dāng)局能對(duì)進(jìn)入證券市場(chǎng)投機(jī)的銀行資金進(jìn)行控制?？蛇@在20年代經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期被證明實(shí)在是一個(gè)難以解決的問題。

大蕭條恢復(fù)了卡特·格拉斯在金融問題上的突出地位。格拉斯成了第一位對(duì)胡佛政府的金融政策直接提出批評(píng)的政界人士。美國學(xué)者喬爾·塞利格曼寫道:“這些批評(píng)者們的領(lǐng)袖人物是來自弗吉尼亞的參議員卡特·格拉斯，他的觀點(diǎn)在金融問題上有著至關(guān)重要的作用?！雹轏oel Seligman，The Transformation of Wall Street:A History of the Securities and Exchange Commission and Modern Corporate Finance，Boston:Northeastern University Press，1995，p.6.的確，格拉斯對(duì)該時(shí)期美國銀行業(yè)改革產(chǎn)生了重要影響。格拉斯在20世紀(jì)30年代主持參議院銀行貨幣委員會(huì)小組委員會(huì)的工作，負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)議案進(jìn)行調(diào)查，他所反對(duì)的措施很少能得到通過。⑦Sue C.Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s:The Politics of Money and Banking，New York:Garland Publishing，Inc.，1993，p.17.格拉斯所在小組委員會(huì)中的一位同事說道:“我們中的大多數(shù)人都對(duì)弗吉尼亞州的格拉斯參議員十分信任，因?yàn)樗麑?duì)相關(guān)問題比我們知道得多，比政府中的其他任何人了解得也更為透徹，更何況他有多年來積累的處理金融問題的經(jīng)驗(yàn)。倘若他認(rèn)為一個(gè)銀行議案可行，那么該議案肯定會(huì)在參議院得到通過，即便有反對(duì)也不會(huì)很強(qiáng)烈。倘若他認(rèn)為不可以，估計(jì)就沒有下文了?！雹郟atrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.16.盡管這位同事的說法可能有溢美的成分，但是格拉斯在銀行問題上的影響力在“新政”時(shí)期凸顯出來當(dāng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。對(duì)此，當(dāng)時(shí)的一位學(xué)者霍華德·普雷斯頓也表達(dá)了同樣的看法。①Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”The American Economic Review，Vol.23，No.4，Dec.1933，p.585.

卡特·格拉斯指出，20世紀(jì)20年代美國商業(yè)銀行性質(zhì)和職能的變化是造成1929年股市崩潰、銀行大批倒閉和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源。這就是說，正是因?yàn)橐源婵顬橘Y金來源的商業(yè)銀行違背了只能吸納存款和提供短期信貸的基本經(jīng)營原則，越界經(jīng)營投資銀行業(yè)務(wù)，大量聯(lián)儲(chǔ)資金才得以進(jìn)入證券和房地產(chǎn)市場(chǎng)，最后導(dǎo)致了災(zāi)難性后果。這種做法不僅危及了銀行系統(tǒng)安全，而且連累了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1930年6月，格拉斯提出了銀行議案，主張將商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分離，目的是防止發(fā)生商業(yè)銀行資金轉(zhuǎn)入投機(jī)活動(dòng)的不當(dāng)現(xiàn)象。②Seligman，The Transformation of Wall Street，p.7;休·帕特里克提到分業(yè)立法議案提出的時(shí)間是1932年，Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.165.該議案被稱為格拉斯議案，它是以幾年來國會(huì)所進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查得到的資訊為基礎(chǔ)的。然而，格拉斯提案一經(jīng)提出，就遭到了金融界代表的普遍反對(duì)，很多人批評(píng)其濃厚的懲罰色彩。如紐約地區(qū)銀行的代表認(rèn)為，要求“銀行系統(tǒng)與資本市場(chǎng)分離”是不明智的，那將“擾亂資本市場(chǎng)的機(jī)制，而多功能銀行的自由發(fā)展有利于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)”。聯(lián)儲(chǔ)官員也認(rèn)為格拉斯議案會(huì)毀掉本已疲軟的證券市場(chǎng)，造成更多銀行倒閉，并導(dǎo)致更多銀行退出聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)的惡果。③Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.92.該提案也遭到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的抨擊。到1933年2月，格拉斯議案總算得到了參議院批準(zhǔn)，但是在第72屆國會(huì)期間終未能成為法律。

富蘭克林·羅斯福曾在競(jìng)選演說中對(duì)銀行家大肆鞭撻，早在俄亥俄州首府哥倫布市發(fā)表演說時(shí)他就明確表示:“投資銀行業(yè)務(wù)是合法生意，與投資銀行相比，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)則完全是另一種單獨(dú)的、截然不同的業(yè)務(wù)，這兩種銀行業(yè)務(wù)的混營與公共政策相背離，因此，我提出將二者予以分離。在1929年恐慌之前，聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)資金實(shí)際上被用于許多未經(jīng)審查的投機(jī)性企業(yè)，因此，我建議對(duì)聯(lián)儲(chǔ)銀行的行為進(jìn)行限制，使其行為遵循于既定的計(jì)劃、以威爾遜總統(tǒng)治下聯(lián)儲(chǔ)的早期做法為準(zhǔn)繩。”④Samuel I.Rosenman，comp.，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，New York:Random House，1938－1950，pp.682－683.在其就職演說中，羅斯福依然把銀行家、股票經(jīng)紀(jì)人看作是經(jīng)濟(jì)災(zāi)難的罪魁禍?zhǔn)?。然而，入主白宮的這位新主人，在行動(dòng)上有自己的準(zhǔn)則，他并未采納國有化的政策建議。羅斯福最初與絕大多數(shù)銀行家們一樣認(rèn)為格拉斯——斯蒂格爾議案利弊兼具，直到1933年2月佩科拉調(diào)查揭露出花旗銀行總裁查爾斯·米切爾 (Charles Mitchell)⑤查爾斯·米切爾供職的花旗銀行前身——國許城市銀行 (National City Bank)，不僅承銷和發(fā)行債券，還派銷售大軍向銀行儲(chǔ)戶推銷后來變得一文不值的股票和債券，并用儲(chǔ)戶的錢去搞股票投機(jī)。這種作為證券銷售商和銀行儲(chǔ)戶受托人角色在利益上的沖突被視作造成股市崩潰和銀行業(yè)危機(jī)的主要原因。此外，米切爾還把證券虧本賣給家人，事后又買回來，以此來逃避聯(lián)邦所得稅。偷漏稅等問題，他才逐漸接受了商業(yè)銀行和投資銀行分業(yè)的主張。

1933年3月11日，參議員卡特·格拉斯將修改過的銀行法議案提交參議院，眾議員亨利·斯蒂格爾 (Henry Steagall)于5月17日在眾議院也提交了議案。兩個(gè)議案的主要內(nèi)容包括:增加聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行信貸業(yè)務(wù)的控制力，擴(kuò)大其對(duì)會(huì)員行和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的管理權(quán)限;協(xié)調(diào)聯(lián)儲(chǔ)公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)，給予公開市場(chǎng)委員會(huì)法定地位;商業(yè)銀行和投資銀行分離，商業(yè)銀行不得承銷證券 (政府發(fā)行者除外)，要求聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員行在一年之內(nèi)與其證券附屬機(jī)構(gòu)脫離關(guān)系，私人銀行必須在存款銀行與投資銀行之間做出取舍等等。格拉斯——斯蒂格爾議案的主旨是使商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分離，并擴(kuò)大聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力范圍。

面對(duì)1933年春美國銀行業(yè)的嚴(yán)峻局勢(shì)，銀行家們改變了早些時(shí)候?qū)︺y行改革議案的抵制立場(chǎng)和反對(duì)態(tài)度。大通銀行新任董事長溫思羅普·奧爾德里奇 (Winthrop Aldrich)指出，“應(yīng)該把投機(jī)的幽靈從商業(yè)銀行的管理中連根拔除”。他特別強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)該禁止商業(yè)銀行從事除聯(lián)邦政府、各級(jí)地方政府及某些公眾機(jī)構(gòu) (public bodies)所發(fā)行證券之外的證券承銷”。①Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.85.之后不久，大通銀行宣布立即著手與其證券附屬機(jī)構(gòu)脫鉤，緊跟著花旗銀行在新總裁詹姆斯·珀金斯 (James H.Perkins)的領(lǐng)導(dǎo)下也采取了類似行動(dòng)。這兩大巨頭的行動(dòng)對(duì)銀行界抵制改革的力量產(chǎn)生了極大沖擊。他們之所以會(huì)有如此行動(dòng)，原因很簡(jiǎn)單:與1930年格拉斯分業(yè)議案提出時(shí)的情況相較，1933年春的金融情勢(shì)已發(fā)生重大變化。此時(shí)的證券市場(chǎng)已經(jīng)一蹶不振，證券業(yè)務(wù)幾乎無利可圖，且在短期內(nèi)無恢復(fù)之望。

羅斯?？偨y(tǒng)對(duì)政府擁有和經(jīng)辦銀行的主張不以為意，但他認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)儲(chǔ)戶，使其免受壞的銀行家們傷害之責(zé)任。為此，政府應(yīng)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以利于銀行業(yè)維持其道德規(guī)范。②Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.99.正是在這種不同于胡佛時(shí)期的新的政治氛圍里，格拉斯議案獲得了新的支持力量，得到了新的關(guān)注。其中，佩科拉調(diào)查無疑是使分業(yè)成為法律現(xiàn)實(shí)的重要推動(dòng)力量，它揭露出權(quán)力濫用所達(dá)到的程度，指出金融市場(chǎng)已經(jīng)淪為實(shí)現(xiàn)個(gè)人私欲、掠奪社會(huì)財(cái)富的機(jī)器。知名金融人士的操守和社會(huì)責(zé)任心成了值得懷疑的問題，這種揭露產(chǎn)生了觸動(dòng)公眾靈魂之效，抵制銀證分業(yè)的力量遭受了釜底抽薪式的打擊。

1933年5月1日，格拉斯在國會(huì)特別會(huì)議上提出了一個(gè)修改過的議案。這個(gè)格拉斯議案于5月25日得到參議院批準(zhǔn)。同日，眾議院批準(zhǔn)了斯蒂格爾議案。這兩個(gè)議案被提交給協(xié)商委員會(huì)后一度不被看好，因?yàn)榭偨y(tǒng)不贊成存款保險(xiǎn)條款。但是，6月13日，該議案幾乎沒遇到反對(duì)就得到批準(zhǔn)，6月16日，經(jīng)羅斯?？偨y(tǒng)簽署，《1933年銀行法》正式成為法律。

三、銀證“防火墻”的豎立及其歷史作用

《1933年銀行法》(即《格拉斯——斯蒂格爾法》)是“新政”金融監(jiān)管體系的重要支柱，意在切斷進(jìn)入證券市場(chǎng)的商業(yè)銀行資金，具體表現(xiàn)為力圖對(duì)銀行資金向股市的流動(dòng)通道進(jìn)行有效管理，在商業(yè)銀行和投資銀行這兩種不同的業(yè)務(wù)之間豎立起“防火墻”。這是針對(duì)20世紀(jì)20年代金融利益集團(tuán)權(quán)力濫用之弊端采取的行動(dòng)，是恢復(fù)人們對(duì)銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)信心的手段?！霸诹_斯福及其顧問的心目中，經(jīng)濟(jì)復(fù)興是第一位的，銀行問題要服務(wù)于這個(gè)總目標(biāo)”。③Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.184.

《1933年銀行法》終結(jié)了“新政”前金融機(jī)構(gòu)把以存款和貸款為主的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與以證券承銷和證券交易為主的投資銀行業(yè)務(wù)集于一身的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式。它明確規(guī)定商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分離，以吸收存款為主要資金來源的商業(yè)銀行不能同時(shí)經(jīng)營包括證券投資在內(nèi)的長期投資業(yè)務(wù)，但可以進(jìn)行投資代理、經(jīng)營指定的政府債券、用自有資金進(jìn)行有限制的有價(jià)證券投資。同時(shí)，投資銀行也不得經(jīng)營吸收存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。這就是說，《1933年銀行法》規(guī)定了銀行業(yè)與證券業(yè)分離之關(guān)系。該法第16款規(guī)定:“國許銀行從事的證券交易業(yè)務(wù)只限于按指令為客戶賬戶買賣證券，不能為自營賬戶作交易，國許銀行不能承銷證券或股票發(fā)行。”為此，摩根銀行分拆為專門的商業(yè)銀行J.P.摩根及專門的投資銀行摩根斯坦利 (Morgan Stanley)。有些銀行或者成了專門的商業(yè)銀行，或者成了專門的投資銀行。譬如，花旗銀行 (National City Bank of New York)和美洲銀行 (Bank of America NT＆SA)成為專門的商業(yè)銀行，而所羅門兄弟公司 (Solomon Brothers)、美里爾·林奇 (Merrill Lynch)和高盛 (Goldman Sachs)則屬于后一種情況。但是，商業(yè)銀行可以承銷和交易美國國債及任何州政府分支機(jī)構(gòu)的市政債券及普通債券。同時(shí)，對(duì)商業(yè)銀行的上述限制只適用于美國國內(nèi)，在海外的美國銀行及其分支不受上述承銷和交易公司證券之規(guī)定的限制。第20款規(guī)定，禁止作為聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)成員行的商業(yè)銀行附屬于“任何組織、協(xié)會(huì)、商業(yè)信托或其他類似的主要參與股票、債券、抵押債券、票據(jù)或其他證券的發(fā)行、流通、承銷、公募、批發(fā)、零售或聯(lián)合承銷的組織”。第21款規(guī)定，禁止任何接受存款的“個(gè)人、廠商、公司、協(xié)會(huì)、商業(yè)信托或其他類似組織”參與第16款規(guī)定的禁止性證券業(yè)務(wù)。第32款為防止商業(yè)銀行繞開有關(guān)證券活動(dòng)的限制，禁止商業(yè)銀行將雇員或董事會(huì)成員置于與證券發(fā)行相關(guān)的職位以獲得間接而有效的控制，實(shí)際上是禁止商業(yè)銀行與投資銀行之間的管理人員相互兼職。①Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”The American Economic Review，Vol.23，No.4，Dec.1933，pp.590－591.

《1933年銀行法》的理念是銀行安全第一，其規(guī)定明確表現(xiàn)出保護(hù)性意圖。它管制商業(yè)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍的目的是禁止商業(yè)銀行信貸資金直接進(jìn)入股市和票據(jù)市場(chǎng)，以免發(fā)生因信貸資金的進(jìn)入而引發(fā)證券市場(chǎng)過熱的現(xiàn)象，避免造成對(duì)投資者、商業(yè)銀行和國民經(jīng)濟(jì)的直接或間接損害。在銀行具體業(yè)務(wù)操作中，該法明令禁止商業(yè)銀行從事股票、公司證券、商業(yè)票據(jù)的承銷和自營，但是對(duì)代理買賣業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和金融工具創(chuàng)新并沒有禁止。該法還進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)貸款的控制和跟蹤?！八鞔_要求各聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行要對(duì)其會(huì)員行的貸款及投資的性質(zhì)有充分了解，以確知銀行信貸是否被投入證券、房地產(chǎn)及商品市場(chǎng)進(jìn)行不當(dāng)投機(jī)”。②Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”p.590.此外，為使銀行免受來自受較少管制的金融中介的“過度競(jìng)爭(zhēng)”，Q條例規(guī)定禁止銀行支付活期存款利息，并規(guī)定了對(duì)定期存款的利率上限。Q條例之規(guī)定表明，“限制競(jìng)爭(zhēng)的原則被引入商業(yè)銀行領(lǐng)域”。③Stanley L.Engerman and Robert E.Gallman，eds.，The Cambridge Economic History of the United States，Vol.3，New York，NY:Cambridge University Press，1996，p.765.因?yàn)樵谟行﹪鴷?huì)議員看來，1930年代銀行業(yè)危機(jī)的原因在于:銀行面對(duì)過度競(jìng)爭(zhēng)，不得不對(duì)存款支付“過高的”利息。顯然，Q條例禁止對(duì)活期存款支付利息的規(guī)定為銀行帶來了廉價(jià)的資金資源，直到20世紀(jì)70年代初期，這一利率上限終為通貨膨脹所帶來的利率上升所打破。

《1933年銀行法》還規(guī)定實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司 (Federal Deposit Insurance Corporation，簡(jiǎn)稱FDIC)給商業(yè)銀行系統(tǒng)的存款提供安全保障。根據(jù)該法相關(guān)規(guī)定，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司由理事會(huì)負(fù)責(zé)管理，理事會(huì)由五人組成，其成員包括貨幣監(jiān)理官、儲(chǔ)蓄管理辦公室主任以及總統(tǒng)任命的其他三名理事 (含理事會(huì)主席)。其資本來源包括財(cái)政部提供的1.5億美元、成員銀行存款的0.5%以及聯(lián)儲(chǔ)銀行1933年1月1日結(jié)余的一半。該法當(dāng)時(shí)規(guī)定最高個(gè)人存款保險(xiǎn)額為5000美元，所有聯(lián)儲(chǔ)體系成員行必須加入，州許銀行經(jīng)過批準(zhǔn)也可以參保，并于1934年1月1日生效。此后6個(gè)月內(nèi)，全國15348家商業(yè)銀行中的近14000家參加了保險(xiǎn)，參保存款占所有銀行存款的97%，未參保商業(yè)銀行的數(shù)量不到400家，其存款的數(shù)量不到所有銀行存款的1%。④Milton Friedman and Anna Jacobson Schwartz，A Monetary History of the United States，1867 －1960，Princeton N.J.:Princeton University Press，1963，p.437.聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的建立，旨在通過對(duì)儲(chǔ)戶存款提供保障，來防止乃至消除銀行擠兌的發(fā)生，以保證銀行體系的安全。在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度建立之前，一俟貨幣危機(jī)來臨，銀行遭遇擠兌幾為銀行業(yè)的痼疾，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)惡化的情況下，愈來愈多的人為了保險(xiǎn)，要把他們的儲(chǔ)蓄變?yōu)楝F(xiàn)金。聯(lián)邦政府實(shí)施存款保險(xiǎn)制度之后，破產(chǎn)銀行的數(shù)量下降，損失程度降低，即使出現(xiàn)問題也很容易得到聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的幫助。在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度實(shí)施期間，商業(yè)銀行的破產(chǎn)數(shù)量和破產(chǎn)銀行儲(chǔ)戶所遭受的損失都發(fā)生了根本性改觀。⑤Friedman and Schwartz，A Monetary History of the United States，1867 －1960，p.437.可以說，直到20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度成功實(shí)現(xiàn)了其立法目標(biāo)——防止銀行業(yè)危機(jī)，⑥Friedman and Schwartz，A Monetary History of the United States，1867－1960，pp.440－441.聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)美國銀行系統(tǒng)安全發(fā)揮了不可小覷的作用。

“新政”構(gòu)筑起了銀證之間的“防火墻”，規(guī)定了商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)的分離，實(shí)施了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，這些都是美國銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)性變化。從歷史的角度進(jìn)行審視，“新政”時(shí)期建立的分業(yè)經(jīng)營模式在此后數(shù)十年的時(shí)間里行之有效，它為商業(yè)銀行和投資銀行兩種業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。而銀證混業(yè)模式所造成的銀行角色沖突問題也得到了根治，商業(yè)銀行資金不會(huì)流向風(fēng)險(xiǎn)很大的證券投資中，儲(chǔ)戶的利益得到了保障，銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制。美國知名學(xué)者尤金·懷特(Eugene White)的研究證實(shí)，“‘新政’銀行立法有助于商業(yè)銀行獲得較好的收益率。銀行的貸款損失很低，銀行破產(chǎn)成為少見的事件。在此后近20年內(nèi)，每年破產(chǎn)的銀行不到10家，并且都是小銀行”。①Engerman and Gallman，eds.，The Cambridge Economic History of the United States，Vol.3，p.779.這就是說，“新政”分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)在恢復(fù)公眾信心、防止銀行資金流入證券市場(chǎng)、保障金融系統(tǒng)安全方面起了主要作用，其歷史合理性毋庸置疑。

不過，銀證分業(yè)“防火墻”在防止了商業(yè)銀行資金卷入投機(jī)，衛(wèi)護(hù)了商業(yè)銀行系統(tǒng)安全的同時(shí)，也限制了美國商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍與競(jìng)爭(zhēng)能力。這樣，自20世紀(jì)70年代以降由于通貨膨脹的巨大壓力，特別是1980年代以來在計(jì)算機(jī)技術(shù)廣為普及、國際化浪潮的推動(dòng)下，美國金融界為應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)，最終成功促成了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(Financial Services Modernization Act of 1999)的出臺(tái)。該法標(biāo)志著新政時(shí)期建立的銀證“防火墻”的轟然倒塌。它改變了自新政以來銀證分業(yè)的監(jiān)管體系，給美國金融監(jiān)管制度帶來了革命性變革。從此，美國金融機(jī)構(gòu)的“混業(yè)”經(jīng)營取代“分業(yè)”經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了銀行業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)營模式的否定之否定。

然而，在新的“混業(yè)”經(jīng)營模式下，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，更多的金融衍生品進(jìn)入了監(jiān)管的空白地帶，其風(fēng)險(xiǎn)未能得到準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和明晰界定，而金融機(jī)構(gòu)又在監(jiān)管空白下高利潤的吸引下紛紛介入，進(jìn)行過度杠桿化的運(yùn)作，從而導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的泛濫。譬如，在不經(jīng)意間，信用違約互換 (CDS)發(fā)展到美國國民生產(chǎn)總值 (GDP)的4倍。就連美國證券交易委員會(huì) (SEC)主席克里斯托弗·考克斯(Christopher Cox)也認(rèn)為，“大量的沒有被監(jiān)管的類似CDS的衍生品為此次金融危機(jī)的頭號(hào)惡棍”。②Christopher Cox，“Testimony Concerning Turmoil in U.S.Credit Markets:Recent Actions Regarding Government Sponsored Entities，Investment Banks and Other Financial Institutions，”May 18，2013，http:∥www.sec.gov/news/testimony/2008/ts092308cc.htm.可見，20世紀(jì)90年代的新“混業(yè)”為2008年“金融海嘯”埋下了禍患，而金融衍生品之不確定性風(fēng)險(xiǎn)與金融機(jī)構(gòu)過度杠桿化經(jīng)營之風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，在2007年房價(jià)下降和利率提升雙重壓力下，以抵押貸款市場(chǎng)違約為突破口爆發(fā)出來，進(jìn)而傳遞到其他金融機(jī)構(gòu)，于是，美國“次貸危機(jī)”猝然而至，隨后全球性“金融海嘯”撲面而來。

這次由美國“次貸危機(jī)”所引發(fā)的全球金融危機(jī)使人們不得不重新審視監(jiān)管缺位和過度創(chuàng)新問題，于是，“新政”銀行業(yè)監(jiān)管架構(gòu)的合理性再次成為學(xué)界和政界關(guān)注的話題，以致恢復(fù)分業(yè)“防火墻”的呼聲再次出現(xiàn)。也許，銀證分業(yè)經(jīng)營的模式難以再現(xiàn)，因?yàn)榻鹑谄髽I(yè)生存的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變。不過，反思和改進(jìn)應(yīng)是題中之義。事實(shí)上，危機(jī)后各國政府加強(qiáng)金融業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)是一致的，至于美國如何改革其金融監(jiān)管體系，讓我們拭目以待。