郭 斌，雷曉康

（1.蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州 730000;2.西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安 710069）

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展，城市的快速發(fā)展已成為時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展已處于快速成長(zhǎng)期，一些新興的國(guó)際化大都市如北京、上海、香港等正在應(yīng)運(yùn)而生。城市的擴(kuò)張?jiān)谕苿?dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，“都市病”問(wèn)題也日益凸顯。有學(xué)者指出，“有關(guān)地方政府的最嚴(yán)峻問(wèn)題就是大城市區(qū)的治理問(wèn)題”。［1］63可見(jiàn)，在城市化快速發(fā)展的今天，推進(jìn)城市治理變革，提高政府治理效能已成為亟待解決的重要問(wèn)題。美國(guó)是高度城市化的國(guó)家。全國(guó)80%以上的人口都居住在大都市區(qū)。在應(yīng)對(duì)大都市區(qū)治理方面，美國(guó)都市政府積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并取得了積極成效。本文嘗試通過(guò)對(duì)美國(guó)大都市區(qū)治理的回顧與總結(jié)，以其對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程中的大都市治理提供有益的借鑒與啟示。

一 美國(guó)大都市區(qū)治理的發(fā)展歷程

大都市區(qū)治理是區(qū)域內(nèi)相關(guān)主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)，推進(jìn)大都市區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。大都市區(qū)治理隨著都市化的發(fā)展呈現(xiàn)不同的特征。從歷史演進(jìn)的視角，美國(guó)城市治理經(jīng)過(guò)了三次轉(zhuǎn)型。

（一）城市發(fā)展初期的“小政府”治理

19世紀(jì)以前，美國(guó)城市化水平較低，城市人口僅占總?cè)丝诘?%左右。隨著工業(yè)革命的推動(dòng)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并開(kāi)始向以大城市為中心的地帶集聚。以紐約為代表的東部城市首先通過(guò)兼并等方式擴(kuò)張規(guī)模，大都市區(qū)初見(jiàn)端倪。隨后，在西進(jìn)運(yùn)動(dòng)影響下，美國(guó)城市化進(jìn)程不斷向西擴(kuò)展，到19世紀(jì)末，美國(guó)已逐漸形成以城市為主體的經(jīng)濟(jì)體系。

在大都市區(qū)發(fā)展初期，美國(guó)社會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單，城市社會(huì)問(wèn)題并不十分突出。相對(duì)而言，發(fā)展資本主義經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城市工商業(yè)自由發(fā)展成為當(dāng)時(shí)城市治理的重要議題。在此背景下，城市政府堅(jiān)守“管得最少的政府就是最好的政府”的基本信條，采取放任主義策略，較少介入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。當(dāng)然，城市政府的自由放任這并不意味完全退出，只不過(guò)政府在社會(huì)治理中的作用空間被壓縮到了極限。政府干預(yù)僅限于“第一，保護(hù)社會(huì)，使不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。第二，盡可能保護(hù)社會(huì)上每個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害和壓迫，這就是說(shuō)，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及公共設(shè)施。”［2］同時(shí)，美國(guó)是一個(gè)具有較強(qiáng)自治傳統(tǒng)的國(guó)度，城市治理一開(kāi)始就具有較強(qiáng)的地方自主性，很多城市公共事務(wù)是通過(guò)民選的城市政府或公民自主決定與解決的，聯(lián)邦政府和州政府受制于法律制約是不可能有權(quán)力涉足城市治理領(lǐng)域。然而，隨著城市問(wèn)題的突出，這種情況在20世紀(jì)以后發(fā)生了較為明顯的變化?？傊?，在這一階段城市政府對(duì)區(qū)域公共事務(wù)基本采取消極干預(yù)態(tài)度，“小政府”模式是對(duì)當(dāng)時(shí)政府治理的準(zhǔn)確概括。

（二）城市加速發(fā)展期的“大政府”治理

19世紀(jì)中葉以來(lái)，城市工業(yè)的發(fā)展、交通運(yùn)輸技術(shù)的改善加速了美國(guó)城市化的進(jìn)程。“城市人口比例由1820年的7%上升到1860年的20%，且在1820-1860年期間，城市人口以平均每十年57%的速度得到增長(zhǎng)?！保?］與此同時(shí)，城市由中心向周邊郊區(qū)的擴(kuò)展加劇，逐漸形成了“包括一個(gè)大型的人口中心及與該中心有較高經(jīng)濟(jì)、社會(huì)整合程度的社區(qū)，”［4］即現(xiàn)代意義上的大都市區(qū)。

城市擴(kuò)張和人口增加使大都市區(qū)的社會(huì)問(wèn)題日益凸顯。然而，傳統(tǒng)的“小政府”的消極干預(yù)模式往往對(duì)復(fù)雜的城市問(wèn)題束手無(wú)策。特別是20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國(guó)城市危機(jī)進(jìn)一步加劇。在對(duì)“小政府”模式展開(kāi)批判性反思的基礎(chǔ)上，凱恩斯主義粉墨登場(chǎng)，“福利國(guó)家”逐漸興起，政府社會(huì)治理的單中心特征日趨凸顯。在此背景下，城市政府摒棄了自由放任的管理信條，開(kāi)始在社會(huì)救助、市場(chǎng)管制、公共設(shè)施建設(shè)等方面全面介入，充分發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的積極作用。同時(shí)，考慮到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)峻性、城市問(wèn)題的復(fù)雜性以及城市政府能力的有限性，聯(lián)邦和州政府也突破了傳統(tǒng)的二元聯(lián)邦主義的治理框架，通過(guò)稅收支持、就業(yè)援助等一系列政策，積極介入到地方事務(wù)的治理中，逐漸強(qiáng)化其在地區(qū)治理中的重要作用。政府的管制對(duì)于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決城市危機(jī)起到了積極作用。然而，在地方自治傳統(tǒng)根深蒂固的美國(guó)，政府的過(guò)度管制必然遭到周邊地區(qū)及其民眾的抵抗。20世紀(jì)70年代之后，面對(duì)城市政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，“大政府”治理模式最終曇花一現(xiàn)，成為美國(guó)大都市區(qū)治理中的一段歷史。

（三）城市轉(zhuǎn)型期的合作治理

20世紀(jì)中葉以來(lái)，美國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的空前繁榮，使人口、資金等城市發(fā)展的必要因素以較快的速度向大城市及其周邊聚集，同時(shí)，城鄉(xiāng)間交通的發(fā)展，中心城市“都市病”的涌現(xiàn)，使公眾開(kāi)始“逃離”中心城市，促進(jìn)了城市周邊新興小城鎮(zhèn)的發(fā)展，加劇了大都市區(qū)的擴(kuò)張?！?940年，美國(guó)有138個(gè)都市區(qū)，占美國(guó)人口的51%，但在1990年，美國(guó)都市區(qū)的數(shù)量上升到335個(gè)，其人口份額升至77.5%”。［5］大都市區(qū)化不僅成為美國(guó)城市發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)，而且已經(jīng)成為世界城市化進(jìn)程的普遍現(xiàn)象。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，隨著大都市區(qū)的擴(kuò)張，社會(huì)問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，有些甚至超出了地方政府單位的治理范疇。由于美國(guó)地方政府體制具有典型的“碎片化”特征，即各地方政府單位在管轄區(qū)域內(nèi)相互交疊，在法律上相互獨(dú)立，互不隸屬，這種分散化的結(jié)構(gòu)必然難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。為此，進(jìn)行治理變革成為大都市區(qū)政府的必然選擇。在反思傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上，地方政府單位開(kāi)始有選擇的干預(yù)區(qū)域公共事務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)組織在大都市治理中的作用，同時(shí)，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)各政府單位間合作的重要性。在大都市治理中，地方政府間通過(guò)多種途徑如簽訂契約、組建跨地區(qū)議事會(huì)等，推進(jìn)協(xié)同治理，以共同應(yīng)對(duì)區(qū)域治理危機(jī)。

總之，“單中心”治理模式已難以適應(yīng)新時(shí)期大都市區(qū)發(fā)展的需要。在大都市區(qū)治理中，各地方政府都在進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，努力在地方政府、市場(chǎng)與社會(huì)間尋求新的治理平衡點(diǎn)。從單一走向多元，從壟斷走向合作已成為大都市治理的必然趨勢(shì)。

二 當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)治理的典型模式與經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)大都市區(qū)治理迎來(lái)一個(gè)多元化發(fā)展的時(shí)代。各大都市區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)間不斷探索，形成了若干有代表性的治理模式。

（一）美國(guó)大都市區(qū)治理的典型模式

1.分散治理模式。美國(guó)具有較強(qiáng)的自治傳統(tǒng)，小型的、分散的、自治的社會(huì)單元往往受到公眾的青睞。在美國(guó)，大都市區(qū)內(nèi)部都有為數(shù)眾多的各種類(lèi)型地方政府的存在?！?997年，大都市區(qū)內(nèi)地方政府的數(shù)量平均為114個(gè)，包括兩個(gè)縣、42個(gè)市或鎮(zhèn)、49個(gè)專(zhuān)區(qū)和21個(gè)學(xué)區(qū)，每10萬(wàn)大都市區(qū)居民中存在的政府?dāng)?shù)量平均為18個(gè)”。［6］

紐約大都市區(qū)是美國(guó)眾多大都市區(qū)中的一個(gè)。其雛形可以追溯到19世紀(jì)末，由紐約與其周?chē)乃膫€(gè)縣聯(lián)合組成。在紐約大都市區(qū)形成初期，其城市規(guī)模擴(kuò)張較快，區(qū)域內(nèi)人口眾多，其治理模式一直處于較為松散狀態(tài)。對(duì)于紐約大都市區(qū)而言，分散化治理是其典型特征。具體說(shuō)來(lái)，在整個(gè)大都市區(qū)域內(nèi)沒(méi)有一個(gè)主導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)轄區(qū)域所有公共事務(wù)，無(wú)論是中心城市、縣、還是特區(qū)，彼此間地位平等，各自獨(dú)立，相互之間通過(guò)協(xié)商來(lái)完成大都市區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的治理。盡管大都市區(qū)內(nèi)部也會(huì)根據(jù)特定需要，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，例如各地方政府協(xié)商組建了區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)來(lái)解決大都市區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)劃問(wèn)題，但總體上，大都市區(qū)缺乏統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)，而是依靠各地方政府間的平等協(xié)商、互利互信來(lái)處理轄區(qū)公共事務(wù)。比如，地方政府間以簽訂合約的方式來(lái)解決諸如垃圾清運(yùn)、土地使用等跨區(qū)域問(wèn)題。

分散化治理體現(xiàn)了美國(guó)地方自治的特點(diǎn)。該模式以地方政府單位主體地位保障為前提，強(qiáng)調(diào)地方政府在區(qū)域治理中自主地開(kāi)展多樣化的契約合作。這種治理模式與美國(guó)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地方自治理念相契合，“合約方式把市場(chǎng)法則引入政府行政管理領(lǐng)域，受到社會(huì)各界的普遍歡迎?！保?］目前，分散化治理已成為美國(guó)大都市區(qū)治理的主要模式。

2.整體規(guī)劃模式。20世紀(jì)70年代，大都市“碎片化”現(xiàn)象的加劇使得涉及轄區(qū)整體利益的公共事務(wù)難以得到有效解決，客觀(guān)要求地方政府以城市整體發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，整合地方政府單位治理結(jié)構(gòu)，重塑政府間關(guān)系。在此背景下，大都市區(qū)治理的整體規(guī)劃模式應(yīng)運(yùn)而生。

以明尼阿波利斯-圣保羅大都市區(qū)為例，該大都市區(qū)由雙子城大都市聯(lián)席會(huì)管轄下的7個(gè)縣組成。在大都市區(qū)內(nèi)部，除了內(nèi)設(shè)的各獨(dú)立的地方政府外，大都市區(qū)聯(lián)席會(huì)政府作為“統(tǒng)一的”區(qū)域政府存在。該治理模式的突出特點(diǎn)在于職能分離。具體來(lái)說(shuō)，在大都市區(qū)域內(nèi)部，大都市區(qū)聯(lián)席會(huì)政府統(tǒng)籌管理大都市區(qū)域范圍內(nèi)的大小事務(wù)，而區(qū)域內(nèi)地方政府僅對(duì)本地區(qū)自身事務(wù)負(fù)責(zé)。在這種模式下，大都市區(qū)聯(lián)席會(huì)政府具有較大權(quán)力，能從整體角度出發(fā)，處理涉及全局利益的重大事項(xiàng)，對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的利益沖突，推進(jìn)區(qū)域間合作起到了重要作用。同時(shí)，為了保證整體規(guī)劃模式的順利運(yùn)行，明尼阿波利斯-圣保羅大都市區(qū)還通過(guò)立法形式建立了稅基分享制度，要求來(lái)自任何地區(qū)的新增稅收都將放入公共區(qū)域，作為解決大都市區(qū)日常事務(wù)的基金。目前，“雙子城的稅基分享方案已經(jīng)實(shí)行了30余年，如今覆蓋250萬(wàn)人口，7個(gè)縣和200個(gè)地方轄區(qū)，每年新增的稅額達(dá)4億美元以上?！保?］稅基分享制度的實(shí)施不僅消除了城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，而且為統(tǒng)籌解決大都市區(qū)內(nèi)公共事務(wù)提供了物質(zhì)保障。

總之，整體規(guī)劃模式在明確界定區(qū)域內(nèi)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)基礎(chǔ)上，構(gòu)建了跨地域性的區(qū)域政府以解決區(qū)域內(nèi)整體事務(wù)，并賦予其在區(qū)域治理中的較高地位。這為實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的有效治理奠定了基礎(chǔ)。

3.協(xié)商合作模式。面對(duì)日益復(fù)雜的大都市治理問(wèn)題，人們普遍認(rèn)識(shí)到高度集中的政府通常不能及時(shí)對(duì)這種多樣性做出反應(yīng)，強(qiáng)化政府與社會(huì)的廣泛合作成為解決大都市區(qū)治理問(wèn)題的必由之路。

以匹茲堡大都市區(qū)為例，它是美國(guó)著名的鋼都，也是環(huán)境污染較為嚴(yán)重的煙霧之城。早在1943年市民就自發(fā)形成了阿勒根尼社區(qū)發(fā)展會(huì)議，以推動(dòng)政府進(jìn)行“城市改良”。同年，來(lái)自匹茲堡市和阿勒根尼縣的社團(tuán)聯(lián)合會(huì)又組建了煙霧控制聯(lián)合理事會(huì)，以強(qiáng)化對(duì)環(huán)境污染的控制。經(jīng)過(guò)60多年政府與公民的密切合作，匹茲堡大都市區(qū)環(huán)境污染得到根本控制，已成為美國(guó)最合宜居住的城市。在匹茲堡的治理轉(zhuǎn)型中，我們可以看到公民社會(huì)力量的壯大以及政府與各種社會(huì)力量的持續(xù)性的合作。事實(shí)證明，政府的能力往往是有限的，城市要想快速發(fā)展，就必須放權(quán)于民，通過(guò)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，達(dá)到社會(huì)治理的最佳狀態(tài)。同時(shí)，地方政府也重視加強(qiáng)與市場(chǎng)組織的聯(lián)系，及時(shí)將企業(yè)管理的理念和技術(shù)引入到城市治理中，如私有化、簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。市場(chǎng)機(jī)制的引入不僅節(jié)約了成本，提高了效率，而且推動(dòng)著城市治理模式的多元化變革。20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)城市治理結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，“不僅簽約的絕對(duì)數(shù)量增加了，而且合作者的分布也發(fā)生了變化，從主要依賴(lài)于政府間簽約向更多的私人企業(yè)合作轉(zhuǎn)變”。［1］102有調(diào)查顯示，“在2 500個(gè)居民以上的城鎮(zhèn)當(dāng)中，幾乎2/3是通過(guò)簽訂合同的方式從其他政府或者私人公司來(lái)獲取某些服務(wù)的。”［9］

總之，協(xié)商合作模式通過(guò)引入多元主體參與，重構(gòu)了公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)，其所倡導(dǎo)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的合作共治體現(xiàn)了民主時(shí)代的價(jià)值意蘊(yùn)，符合時(shí)代發(fā)展的必然要求。

（二）美國(guó)大都市區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)治理呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)。盡管各地區(qū)治理模式不一，但在應(yīng)對(duì)大都市區(qū)治理危機(jī)方面都取得了積極成效，為我國(guó)應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程中的大都市治理問(wèn)題提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.引入市場(chǎng)機(jī)制。20世紀(jì)70年代以來(lái)，城市政府的“單中心”治理弊端日益凸顯，其公共服務(wù)效果已難以滿(mǎn)足公民的社會(huì)需要。為了提高治理效率，各地區(qū)城市政府將市場(chǎng)機(jī)制引入大都市區(qū)治理成為必然選擇。在公共物品和服務(wù)供給方面，大都市區(qū)政府通過(guò)政策和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)企業(yè)參與公共產(chǎn)品提供，以降低公共產(chǎn)品提供成本。目前，大都市區(qū)公共服務(wù)外包范圍十分廣泛，在有些地區(qū)甚至監(jiān)獄管理也可由私人承包。在城市政府管理手段上，城市政府一改傳統(tǒng)的官僚制管理手段，積極引入企業(yè)管理的新理念和新方法，如將績(jī)效管理、全面質(zhì)量管理等引入政府內(nèi)部管理。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，大都市區(qū)政府力圖以企業(yè)家精神“重塑政府”，構(gòu)建一個(gè)低成本、高效率的“企業(yè)化”政府?？傮w上，市場(chǎng)機(jī)制的引入，打破了政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，不僅有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，而且實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的有機(jī)整合，使得美國(guó)大都市區(qū)政府治理效能得以顯著提升。

2.強(qiáng)調(diào)公民參與。公民是城市的主體，城市治理的好壞最終要以公眾的滿(mǎn)意為前提。因此，以公民為本位，強(qiáng)化公民參與是美國(guó)都市區(qū)治理的基本準(zhǔn)則。在大都市區(qū)治理中，“美國(guó)城市政府重視引導(dǎo)城市利益相關(guān)者特別是廣大市民積極參與城市治理?！保?］在決策方面，美國(guó)地方政府通過(guò)走訪(fǎng)公眾、民意調(diào)查、聽(tīng)證等多種形式，“鼓勵(lì)社區(qū)公民廣泛參與地方事務(wù)”。［10］“美國(guó)地方政府決策的主要特點(diǎn)有三:聽(tīng)證，公開(kāi)，重大問(wèn)題全民公決?？梢哉f(shuō)，在美國(guó)，沒(méi)有不經(jīng)過(guò)人民聽(tīng)證的決策。”［11］只要涉及與公眾密切相關(guān)的問(wèn)題，都要征求公眾的意見(jiàn)，從而保障了地方治理的合理與有效。在公共服務(wù)供給中，公民社會(huì)力量的壯大是美國(guó)社會(huì)發(fā)展不爭(zhēng)的事實(shí)。在美國(guó)，公民及其各種社區(qū)組織、志愿組織都十分熱衷于地區(qū)社會(huì)事務(wù)，為此，在城市治理中，地方政府主動(dòng)放權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)。以西雅圖市為例，“雖然西雅圖市政府內(nèi)部設(shè)有社區(qū)部和居民服務(wù)中心，但對(duì)社區(qū)事務(wù)負(fù)主要責(zé)任的仍然是社區(qū)自治組織——各類(lèi)理事會(huì)。西雅圖市的200多個(gè)社區(qū)都有自己的社區(qū)理事會(huì)承擔(dān)本社區(qū)的管理和服務(wù)責(zé)任，如幫助改進(jìn)鄰里關(guān)系、反映居民服務(wù)訴求、治安、環(huán)保等?！保?2］

公眾的參與彌補(bǔ)了地方政府公共服務(wù)能力的不足，提高了政府的治理效率和效益，同時(shí)，公民參與充分調(diào)動(dòng)了民眾的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地推動(dòng)大都市區(qū)的發(fā)展。正如有學(xué)者指出，“美國(guó)城市治理的成功所在，實(shí)質(zhì)上就是探索出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何調(diào)動(dòng)城市利益相關(guān)者共同參與治理城市，較好地解決了城市建設(shè)和治理中政府‘越位’和‘缺位’的問(wèn)題?！保?］

3.拓展政府間合作。在美國(guó)，大都市區(qū)域內(nèi)往往存在很多不相隸屬的地方政府單位。這種特殊的地方行政體制使得依靠單一的地方政府來(lái)解決區(qū)域治理問(wèn)題往往是不現(xiàn)實(shí)的。因此，拓展政府間的合作成為解決區(qū)域公共服務(wù)供給的最佳選擇。

在大都市區(qū)治理中，很多地方根據(jù)城市間的關(guān)聯(lián)性以及公共產(chǎn)品的屬性，形成了多種形式的政府合作。如未設(shè)高中的地方學(xué)區(qū)可向鄰近學(xué)區(qū)購(gòu)買(mǎi)高中教育服務(wù)并向該學(xué)區(qū)支付費(fèi)用。有些地方政府單位也可共同提供某項(xiàng)公共設(shè)施或服務(wù)。據(jù)資料顯示，“大都市區(qū)中40%的中心城市和22%的郊區(qū)自治體都參與了共同設(shè)施建設(shè)。垃圾掩埋場(chǎng)是共同設(shè)施協(xié)定中最常見(jiàn)的合作項(xiàng)目，而污水處理廠(chǎng)、機(jī)場(chǎng)和醫(yī)院也經(jīng)常以此種方式進(jìn)行建設(shè)和管理。”［13］政府間合作的強(qiáng)化重塑了地方政府之間的關(guān)系，充分體現(xiàn)了公眾利益至上的價(jià)值理念。政府間多樣化的合作形式如購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、契約協(xié)作等不僅有效整合了區(qū)域內(nèi)的公共資源，提高了資源使用效率，而且增強(qiáng)了政府公共服務(wù)能力，為實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的“善治”奠定了基礎(chǔ)。

4.強(qiáng)化制度保障。從歷史演進(jìn)的視角，每次美國(guó)大都市區(qū)治理的變革都意味著政府職能關(guān)系的調(diào)整和利益的重新分配。在城市治理轉(zhuǎn)型中，新的治理模式的生成必然會(huì)面臨諸多阻力，遇到諸多挑戰(zhàn)。因此，完善的法律保障和有力的法律監(jiān)督成為確保大都市有效治理的關(guān)鍵因素。

美國(guó)是一個(gè)注重法治的國(guó)家。為了保障大都市治理的有序推進(jìn)，在政府角色定位、公共服務(wù)方式變革、政府間合作以及公民參與等方面，美國(guó)地方政府都制定了較為完善的法律制度。比如，1975年，紐約市通過(guò)修改城市憲章，“把相當(dāng)?shù)墓彩聞?wù)交給該市的59個(gè)社區(qū)特別是各社區(qū)的規(guī)劃委員會(huì)處理，這一系列改革為城市社區(qū)自治組織作用的充分發(fā)揮奠定了制度基礎(chǔ)?！保?4］1992年的波特蘭大都市區(qū)章程，對(duì)大都市區(qū)的功能、權(quán)限、財(cái)政與政府體制等問(wèn)題進(jìn)行了界定。該章程的制定強(qiáng)化了大都市治理的基本原則，即“以合作為主要形式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量和公民對(duì)大都市治理的參與，”［15］為理順區(qū)域內(nèi)地方政府間的關(guān)系，推進(jìn)有效治理奠定了基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，大都市區(qū)的治理離不開(kāi)相關(guān)法律制度的完善，通過(guò)相關(guān)制度的建設(shè)，不僅明確了區(qū)域內(nèi)各主體的法律地位和角色，而且對(duì)于規(guī)范區(qū)域治理主體的角色和行為，推進(jìn)治理過(guò)程中多元主體的合作提供了明確的制度保障。

三 美國(guó)大都市區(qū)治理對(duì)我國(guó)城市治理改革的啟示

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程日趨加快，與此相伴生的就是城市治理問(wèn)題日益凸顯。如何適應(yīng)大都市區(qū)發(fā)展需要，構(gòu)建新型的城市治理模式成為城市政府亟待解決的問(wèn)題。不可否認(rèn)，中國(guó)與美國(guó)在政治體制、區(qū)位發(fā)展、文化傳統(tǒng)等方面存在一定差異，但是，對(duì)于尚處于城市化中的中國(guó)而言，美國(guó)城市治理中的有益經(jīng)驗(yàn)仍然值得我們借鑒和吸收?；诖?，結(jié)合我國(guó)城市發(fā)展實(shí)際，可從以下方面推動(dòng)我國(guó)大都市區(qū)政府的治理變革。

（一）明確政府角色，合理定位政府職能

盡管美國(guó)不同地區(qū)大都市區(qū)治理呈現(xiàn)多種模式，但是政府職能的合理定位是其進(jìn)行有效治理的基本前提。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，地方政府應(yīng)以公眾為本位，著力彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈已成為社會(huì)的普遍共識(shí)。在中國(guó)，城市政府長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，已形成了“全能型”政府的管理模式。在城市社會(huì)事務(wù)中，政府干預(yù)過(guò)多，管了很多不該管也管不好的事，導(dǎo)致城市政府治理能力低下，政府“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。在新的歷史時(shí)期下，城市政府應(yīng)從反思自身職能定位入手，重構(gòu)政府治理結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，在治理理念上，城市政府應(yīng)摒棄唯GDP至上的價(jià)值觀(guān)，明確政府治理的核心在于以公民為本位，要通過(guò)政府角色的合理界定，踐行為公眾服務(wù)的宗旨，使政府治理回歸公共行政的本質(zhì)。在治理范圍上，地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自身能力的局限性，變“全能型”政府為“有限型”政府，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和公民社會(huì)的力量，有選擇地干預(yù)城市社會(huì)事務(wù)。在治理方式上，應(yīng)明確政府的角色在于“掌舵”而非“劃槳”。只有在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法或不能有效起作用的領(lǐng)域，政府才應(yīng)該介入，最終通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的合作共治，實(shí)現(xiàn)城市的“善治”。

（二）合理劃分政府事權(quán)，推進(jìn)政府間分工合作

在美國(guó)，地方政府體制具有“分工分成”的特點(diǎn)，即各級(jí)政府間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，政府職能有明確的分工，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，這為實(shí)現(xiàn)都市治理的合作共贏奠定了基礎(chǔ)。在中國(guó)，地方政府體制具有典型的“職責(zé)同構(gòu)”的特征。即“在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致?！保?6］正是如此，在大都市區(qū)域內(nèi)，各級(jí)政府職能趨同現(xiàn)象十分突出。市、縣、鄉(xiāng)之間只有職能范圍與權(quán)力大小的區(qū)別，其管理內(nèi)容并無(wú)太大差異。中國(guó)地方政府“總量分成”式的權(quán)力體制盡管有它的優(yōu)勢(shì)，但是，大都市區(qū)內(nèi)各級(jí)地方政府的職能同構(gòu)，使其政府職能間缺乏明確的分工，高層政府往往將權(quán)力上收，而將責(zé)任下放?；鶎诱y以有效履行提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域治理效能不足。因此，首先應(yīng)從制度上明確各級(jí)地方政府職能。面對(duì)政府間職能重疊的情況，應(yīng)根據(jù)政府的能力和職責(zé)，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，確保地方政府在職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上有效提供公共產(chǎn)品。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)政府的契約合作意識(shí)，鼓勵(lì)區(qū)域政府通過(guò)政府間購(gòu)買(mǎi)、政府聯(lián)席會(huì)、政府間協(xié)議等諸多形式創(chuàng)新政府管理體制，這不僅有助于增強(qiáng)地方政府的活力，而且對(duì)于推進(jìn)區(qū)域資源優(yōu)化配置，提升大都市區(qū)政府治理效能具有重要意義。

（三）有序放權(quán)，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展

美國(guó)大都市區(qū)治理中，政府通過(guò)向社會(huì)放權(quán)的方式，使各種公民社會(huì)力量如鄰里組織、志愿組織等在大都市區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)，公民社會(huì)發(fā)展起步較晚，與發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展水平相差較遠(yuǎn)。在此背景下，城市政府首要實(shí)現(xiàn)觀(guān)念轉(zhuǎn)變，充分認(rèn)識(shí)公民在城市治理中的主體地位，要摒棄政府壟斷城市治理的固化思維，為推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)。其次，要推進(jìn)政府向社會(huì)有序放權(quán)。與西方不同，中國(guó)城市政府管理體制具有行政主導(dǎo)的色彩。在當(dāng)代中國(guó)大都市區(qū)發(fā)展中，我們不能過(guò)度強(qiáng)化政府作用，也不能忽視公民社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)。因此，在城市治理中，我們應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展需要，合理有序的向社會(huì)放權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與城市社會(huì)事務(wù)管理，如環(huán)境治理、教育服務(wù)、社會(huì)救助等，以有效回應(yīng)公眾訴求。最后，應(yīng)建立以公民為核心的參與制度。公民是城市治理的重要主體，城市治理的效果最終需要以公民的滿(mǎn)意和認(rèn)可為基本前提。傳統(tǒng)政府治理的“單中心”供給往往忽略了公民的主體地位，使城市公共產(chǎn)品供給往往背離了公眾的意志，造成治理效率低下。為此，在城市治理中，應(yīng)“鼓勵(lì)多種形式的參與和引入更透明的決策程序”，健全和完善多樣化公民參與渠道如聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)微博等，切實(shí)保障公民的話(huà)語(yǔ)權(quán)和知情權(quán)，通過(guò)城市公民與治理部門(mén)之間的有效溝通，實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。

（四）引入市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建高績(jī)效政府

20世紀(jì)70年代以來(lái)，受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，美國(guó)大都市政府通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制在內(nèi)部管理和公共服務(wù)提供方面都取得了積極成效。在中國(guó)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市政府習(xí)慣于壟斷公共產(chǎn)品的供給，忽視了對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本—收益的考量，造成財(cái)政資源的大量浪費(fèi)。在城市治理中，我們應(yīng)借鑒美國(guó)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)化機(jī)制如契約、委托、授權(quán)、承包、合同等多種形式引入公共產(chǎn)品供給過(guò)程，為此，我們首先要重塑政府行為模式，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，通過(guò)建立健全市場(chǎng)體制與機(jī)制，為城市公共事務(wù)的市場(chǎng)化提供條件。同時(shí)，在政府內(nèi)部運(yùn)行中，我們應(yīng)注意借鑒企業(yè)成功的管理經(jīng)驗(yàn)，如引入內(nèi)部市場(chǎng)、聘用制等，突破傳統(tǒng)官僚體制僵化的運(yùn)行管理模式，使政府全員樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和績(jī)效意識(shí)，構(gòu)建高績(jī)效的城市政府?？傊?，市場(chǎng)機(jī)制的引入體現(xiàn)了對(duì)“顧客導(dǎo)向”價(jià)值理念的回歸，為構(gòu)建以政府主導(dǎo)，全社會(huì)共同參與的新型城市治理模式奠定了基礎(chǔ)。

（五）健全完善相關(guān)法律，推進(jìn)城市治理

有效的法律保障是大都市區(qū)治理的前提。健全和完善相關(guān)法律制度不僅能明確政府、社會(huì)組織和企業(yè)等各方主體權(quán)責(zé)，為各方有序合作奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也是保障各方權(quán)益、監(jiān)督各方行為的重要手段。在美國(guó)，建立一套比較完善的法律制度體系并且做到嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督是其城市治理的基本經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，雖然我們各類(lèi)法律都在不斷地健全與完善，但是關(guān)于城市治理方面的法律仍然不足且操作性不強(qiáng)。比如，在理順基層政府與社區(qū)組織關(guān)系、規(guī)范公民聽(tīng)證制度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論參與和監(jiān)督等方面尚需補(bǔ)充和完善。為此，在城市治理中，圍繞政府職能定位、市場(chǎng)秩序維護(hù)、公民社會(huì)組織參與培育等方面，我們要加強(qiáng)相關(guān)法律制度的建立與完善，不斷規(guī)范城市政府行為，有效避免政府在城市治理中的越界、侵權(quán)現(xiàn)象，從而確保我國(guó)大都市區(qū)政府治理能力得到顯著提升。

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