俞太建,胡瑛瑛
(1. 密山市青年灌區(qū)水利水??傉竞推椒终?,黑龍江密山158300;2. 密山市湖濱澇區(qū)水利水保總站承紫河分站,黑龍江密山158319)
2007—2009年開展的第二次全國(guó)土地調(diào)查( 以下簡(jiǎn)稱“土地二調(diào)”) ,作為一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查,對(duì)全面查清全國(guó)土地利用狀況,掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),并對(duì)調(diào)查成果實(shí)行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理,建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)制度和登記制度,實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù),滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國(guó)土資源管理具有重大意義。但在水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界中還存在一定的問題,需要修改和調(diào)整。
“土地二調(diào)”按涵、閘、渠、堤等水利工程實(shí)體占地面積為水域及水利設(shè)施用地,未劃定水利工程管理用地。例如密山市現(xiàn)有水利工程除青年水庫(kù)、部分穆棱河堤防和慶康水庫(kù)劃定了水利工程管理用地,其它工程均未劃定。因水利工程未劃定工程管理用地,無(wú)營(yíng)造工程防護(hù)林、草和防汛搶險(xiǎn)、管理設(shè)施建設(shè)等用地,特別是水利工程的續(xù)建、擴(kuò)建、除險(xiǎn)加固等所占用土地需要征用。按現(xiàn)行水利工程建設(shè)一般原則,中小型水利工程建設(shè)占地主要由地方政府和受益單位自行解決。例如密山市裴德里河治理工程,批準(zhǔn)加高培厚和平鄉(xiāng)境內(nèi)裴德里河右岸堤防17.18 km,總工程量為57.51 萬(wàn)m3,工程總投資999.04 萬(wàn)元。工程占地76 hm2,征地補(bǔ)償費(fèi)用為2 817.4萬(wàn)元,征地由自籌資金解決,自籌資金不足的由地方政府解決。地方政府財(cái)力不足,解決大額征地費(fèi)用的難度較大,影響項(xiàng)目立項(xiàng)和工程建設(shè)。
“土地二調(diào)”規(guī)定水庫(kù)水面為“人工攔截匯集而成的總庫(kù)容≥10 萬(wàn)m3的水庫(kù)正常蓄水位岸線所圍成的水面”,即正常蓄水位( 興利水位) 對(duì)應(yīng)面積作為水域及水利設(shè)施用地,土地使用證發(fā)給水利部門或其他管理部門; 正常蓄水位以上的土地作為耕地等土地使用類型發(fā)給村集體或其他部門。而水庫(kù)運(yùn)行的最大水面為設(shè)計(jì)防御較大洪水的最高洪水位( 效核水位) 對(duì)應(yīng)水面,最高洪水位對(duì)應(yīng)水面大于正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面。如密山市青年水庫(kù)最高洪水位對(duì)應(yīng)水面為6 900 hm2,正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面為4 840 hm2,最高洪水位對(duì)應(yīng)水面大于正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面2 060 hm2。正常蓄水位以上土地面積一般為耕地,一旦發(fā)生大洪水淹沒就要給予高額經(jīng)濟(jì)賠償,可能引發(fā)較大的社會(huì)問題。
我省有堤防的較大江河( 如穆棱河) 兩堤之間的土地已劃定為行洪區(qū)屬國(guó)有土地,其它已建堤防的河流均未劃定行洪區(qū),行洪區(qū)內(nèi)的土地按行政區(qū)劃分段劃給了村里,屬于村級(jí)管理的集體用地。如密山市裴德里河兩岸堤防是1982—1985年國(guó)家補(bǔ)助投資建設(shè)的,兩堤之間已形成了實(shí)際的行洪區(qū),但“土地二調(diào)”仍以1982年發(fā)的土地證為依據(jù),將裴德里河行洪區(qū)分段劃給了兩岸的村里,屬于沿岸各村管理的集體用地。未劃定河道行洪區(qū)造成了水利部門對(duì)行洪區(qū)的行政管理糾紛、增加了管理難度和工程續(xù)建難度。
為爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)水利工程建設(shè)的大力支持,加快建設(shè)速度,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高抗預(yù)洪澇災(zāi)害的能力,對(duì)解決“土地二調(diào)”中水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界存在的問題提出如下建議:
根據(jù)《水法》和《黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例》[1]的有關(guān)規(guī)定,依法劃定水利工程管理用地。
根據(jù)《黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例》第十條相關(guān)規(guī)定,以最高洪水位對(duì)應(yīng)水面劃定為水庫(kù)水面,納入水域及水利設(shè)施用地管理,土地使用證發(fā)給工程管理單位。避免因淹沒正常蓄水位以上耕地面積造成的巨額損失賠償,有利于水庫(kù)工程的控制運(yùn)用和管理,也符合水庫(kù)工程運(yùn)行實(shí)際和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。
根據(jù)《防洪法》[2]第21 條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》[3]第二十條“有堤防的河道,其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地( 包括可耕地)、行洪區(qū),兩岸堤防及護(hù)堤地。無(wú)堤防的河道,其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定。河道的具體管理范圍,由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”的規(guī)定,無(wú)償劃定河道管理范圍和行洪區(qū)。
根據(jù)水利工程產(chǎn)權(quán)界定和工程管理的相關(guān)規(guī)定及“土地二調(diào)”確權(quán)劃界的原則,將已建的水利工程,按產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)分級(jí)劃定水域及水利設(shè)施用地。大中型水利工程、相當(dāng)于用水支渠及以上小型水利工程按使用國(guó)有土地劃給工程管理單位; 相當(dāng)于用水支渠以下小型水利工程、田間工程按使用集體所有土地劃給工程管理單位或土地所有權(quán)單位; 工程實(shí)際占地尺寸小于“土地二調(diào)”落圖規(guī)定的,按水域及水利設(shè)施用地地類統(tǒng)計(jì)。
按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》( 中發(fā)〔2011〕1 號(hào)) “大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金。從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè),充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益。進(jìn)一步完善水利建設(shè)基金政策,延長(zhǎng)征收年限,拓寬來(lái)源渠道,增加收入規(guī)模。完善水資源有償使用制度,合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大征收范圍,嚴(yán)格征收、使用和管理”的具體要求,按一定比例由土地出讓金、水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)等建立各級(jí)水利工程建設(shè)占地補(bǔ)償基金,用于水利工程建設(shè)征地的補(bǔ)償費(fèi)用。
水利工程數(shù)量多、范圍廣,中小型水利工程建設(shè)受用地的制約影響較大。各級(jí)水利部門應(yīng)將解決水利工程建設(shè)用地納入重要議程,根據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定及工程建設(shè)的實(shí)際和特點(diǎn),研究制定解決中小型水利工程建設(shè)和管理用地的辦法,加快水利工程建設(shè)速度。
[1]黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例[S]. 哈爾濱:黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),1991.
[2]第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)防洪法[S]. 北京:第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),1998.
[3]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院. 中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例[S]. 北京:中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院,1988.