楊崢嶸，楊京紫

（湖南商學(xué)院法學(xué)院，湖南長沙 410205）

在我國，城市發(fā)展速度快鄉(xiāng)村發(fā)展速度相對(duì)緩慢，城市居民的生活水平總體上比鄉(xiāng)村農(nóng)民的生活水平高，農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村比較落后存在的“三農(nóng)問題”是我國全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)、改變城鄉(xiāng)差距的突出問題。我國進(jìn)行多年來的建設(shè)發(fā)展，全國總?cè)丝诘陌霐?shù)還在農(nóng)村。農(nóng)村社會(huì)的小康建設(shè)，由于人口眾多、經(jīng)濟(jì)底子差、經(jīng)濟(jì)基數(shù)低，加快其發(fā)展的進(jìn)度和提高其發(fā)展的水平和質(zhì)量相對(duì)比較難、壓力大。為此，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確指出，全面建成小康社會(huì)，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。”①因此，黨的十八大報(bào)告確立了要把解決“三農(nóng)問題”和推動(dòng)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，作為全黨經(jīng)濟(jì)工作的基本目標(biāo)和首要任務(wù)。那么，我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的建設(shè)途經(jīng)和重點(diǎn)是什么？黨的十八大報(bào)告為我們的要求是要“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”②其中的重點(diǎn)是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量。因?yàn)椤霸谛碌男蝿菹逻M(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)，是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)人民共同富裕的需要。”③也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要難點(diǎn)問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，亦稱“農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)”，是指主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)村社區(qū)成員共同所有，實(shí)行共同勞動(dòng)，共同享有勞動(dòng)果實(shí)的經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。我國以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的一種經(jīng)濟(jì)成分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的物質(zhì)前提，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑和措施，也是進(jìn)一步完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要內(nèi)容。如何在新形勢下發(fā)展農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，解決村集體無錢辦事的現(xiàn)實(shí)問題，切實(shí)提高農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，是當(dāng)前一項(xiàng)重要的研究課題。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村的公益事業(yè)建設(shè)有了長足發(fā)展，農(nóng)民的家庭收入與生活水平有了較大提高。但是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在村與村之間差異越來越明顯，村民的經(jīng)濟(jì)狀況的在家庭與家庭之間和個(gè)人與個(gè)人之間的區(qū)別也越來越明顯。還有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民家庭和農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)之間的矛盾也比較明顯。因此發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村迫切需要解決的事情。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革涉及地方政府、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員的切身利益，既有必要性，又有復(fù)雜性和艱巨性。就目前我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r來看并不樂觀，尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然相對(duì)十分落后，本文結(jié)合對(duì)湖南西部邊遠(yuǎn)地區(qū)龍山縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)研，提出粗淺看法和建議。

一、從龍山縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，看推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的內(nèi)在附帶力及其艱巨性

湖南西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的湘西自治州龍山縣，位于湖南省湘西北邊陲的武陵山脈腹地，與湘、鄂、渝三省市交界，是湖南省最邊遠(yuǎn)的地方，是湖南省扶貧攻堅(jiān)湘西地區(qū)的主戰(zhàn)場，也是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。全縣總面積3131平方千米，轄34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），434個(gè)行政村、28個(gè)居委會(huì)。全縣總?cè)丝?7.5萬人，其中土家族、苗族等少數(shù)民族39.3萬人，農(nóng)業(yè)人口占88%。全縣2011年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值43.72億元，財(cái)稅收入2.68億元；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值20.66億元，農(nóng)民人均純收入3628元;糧食總產(chǎn)量20.1萬噸；百合種植面積6萬畝（1畝=667平方米），總產(chǎn)值突破8億元，種植規(guī)模和銷量均居全國第一；烤煙種植面積7萬畝，收購煙葉17.2萬擔(dān)，實(shí)現(xiàn)煙農(nóng)總收入1.8億元，創(chuàng)煙葉稅3325萬元，煙葉產(chǎn)量全省第四、全自治州第一；蔬菜種植面積10萬畝，進(jìn)入了全國200個(gè)重點(diǎn)蔬菜基地縣籠子；規(guī)模種養(yǎng)大戶2000余家，各類農(nóng)民專業(yè)合作組織72個(gè)，以柑橘、畜牧水產(chǎn)、中藥材等種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大。近幾年來，龍山縣大力發(fā)展百合產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)大百合種植規(guī)模，大力改善百合品種，不斷提高百合產(chǎn)品附加值和深加工，有力地推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。2012年，該縣種植百合面積達(dá)7萬畝，總產(chǎn)值將突破10億元。小小百合成了龍山縣農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的又一大支柱產(chǎn)業(yè)。目前，龍山縣已有洗洛鄉(xiāng)、石牌鎮(zhèn)等20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）3.8萬余戶農(nóng)戶種植百合，全縣百合種植面積約占全國百合種植面積的六分之一，產(chǎn)量和銷量均居全國第一。④我們從調(diào)研中還了解到，龍山縣百合業(yè)發(fā)展良好，種植規(guī)模全國領(lǐng)先，有自己品牌，栽培技術(shù)日趨成熟，遠(yuǎn)銷東南亞。不過也存在不少問題，如品種退化，品質(zhì)下降、產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、品牌意識(shí)淡薄、龍頭企業(yè)嚴(yán)重缺乏。

根據(jù)龍山縣統(tǒng)計(jì)和反映的情況：全縣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要是體現(xiàn)在資產(chǎn)和收益兩方面。在資產(chǎn)方面，全縣村級(jí)現(xiàn)有資產(chǎn)4703萬元，其中：流動(dòng)資產(chǎn)431萬元，林木資產(chǎn)32萬元，固定資產(chǎn)4125萬元；負(fù)債總額302萬元；所有者權(quán)益（積累）4401萬元，這些主要是指的固定資產(chǎn)積累，大部分資產(chǎn)是非經(jīng)營性資產(chǎn)。在收益方面，全縣村級(jí)總收入1170萬元，其中：經(jīng)營收入82萬元，發(fā)包及上交收入1萬元，補(bǔ)助收入882萬元，投資收益31萬元，其他收入174萬元（大部分收入要分配給農(nóng)戶）；支出總額1064萬元，其中：經(jīng)營支出18萬元，管理費(fèi)用564萬元，其他支出482萬元。龍山縣共有462個(gè)村（居委會(huì)）中，無收益的村426個(gè)占總數(shù)的92.2%，這些村全靠財(cái)政補(bǔ)助才能夠維持日常開支。全縣有收益的村36個(gè)占總數(shù)的0.78%。當(dāng)年收入1萬元以下的村全縣14個(gè)占總數(shù)的3%。全縣所有的村（居委會(huì)）收入5萬元以上的14個(gè)占總數(shù)的3%，5萬～10萬元的7個(gè)占1.5%，10萬元以上的只有1個(gè)。⑤邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民利用集體資產(chǎn)來進(jìn)行開發(fā)，主要是包括利用集體承包的土地進(jìn)行自營所獲得的收入、村辦企業(yè)收入。現(xiàn)在農(nóng)村土地都被分下去了，農(nóng)民認(rèn)為屬于家庭收入。而沒用起來的就是一些集體的荒山荒地及一些預(yù)留地預(yù)留山、固定資產(chǎn)，農(nóng)民也考慮為可預(yù)期的集體收入。由此可見，龍山縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，絕大多數(shù)村的收入只能維持日常工作開支，集體經(jīng)濟(jì)收入微薄，集體經(jīng)濟(jì)收益分配主要是資產(chǎn)性的分配（土地征占費(fèi)）。

在農(nóng)村看來，有無必要在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架，培育壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改變“無收入”現(xiàn)狀，使村集體“手中有糧心中不慌，腳踏實(shí)地喜氣洋洋”，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能，提升農(nóng)村基層組織的凝聚力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾共同富裕？通過對(duì)龍山縣實(shí)地調(diào)查并通過收回的有效問卷統(tǒng)計(jì)得出如下數(shù)據(jù)：從受調(diào)查的村組干部、農(nóng)民專業(yè)合作社成員、中青年和有文化會(huì)填表的農(nóng)民代表近百人中：67%為農(nóng)民，11%為工人，5%為學(xué)生，10%為干部，7%為其他身份，其中7%的收入在500元以下，18%的收入在500～1000元，21%的收入在1000～1500元，49%的收入在1500以上；58%的人家庭有承包土地，42%的人家庭無承包土地；39%的人是把自己的承包地自己耕種，7%的是雇他人耕種，11%的是轉(zhuǎn)租他人，1%的自己耕作一部分、其余收歸集體，沒有人把承包地全部收歸集體或者撂荒的；49%的人的個(gè)人現(xiàn)金收入來源于土地承包經(jīng)營收入，27%的來源于打工或經(jīng)商，4%來源于土地等固定性財(cái)產(chǎn)性收入，1%來源于轉(zhuǎn)移性收入，10%的來源于工資收入，6%的人暫無固定的收入，3%的個(gè)人現(xiàn)金收入來源于其他方面。同時(shí)，59%的村集體財(cái)產(chǎn)有土地，30%的有房屋等建筑物，10%的有企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)，38%的有水利設(shè)施，21%的有公共設(shè)施，沒有人存在村集體財(cái)產(chǎn)有價(jià)證券，24%的有錢款，只有1%的有其他的村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)。特別是專門提及農(nóng)村鄉(xiāng)級(jí)集體、村級(jí)集體和組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)時(shí)，有52%的村民認(rèn)為非常需要完善具有統(tǒng)一支配力的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，其基本理由是村（居委會(huì)）是我國憲法和法律確定的村（居）民自治效力的組織和具有法律意義的重要管理形式，也有較好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整合、協(xié)調(diào)能力和處理發(fā)展問題的能力；有32%的村民認(rèn)為要切實(shí)加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的維護(hù)和集體財(cái)產(chǎn)的保障；有37%的村民認(rèn)為應(yīng)立法明確給予農(nóng)村村級(jí)集體發(fā)展的稅收優(yōu)惠；24%的村民認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助解決農(nóng)村村級(jí)和組級(jí)集體在過去因統(tǒng)攤統(tǒng)派統(tǒng)收統(tǒng)借貸（如修建村學(xué)校、村道、塘壩）時(shí)遺留的債務(wù)；有45%的村民認(rèn)為應(yīng)規(guī)定信貸政策資金扶持。也有一些村民認(rèn)為現(xiàn)在不必要建立農(nóng)村村級(jí)管理的所謂集體經(jīng)濟(jì)，其主要意見是村委會(huì)沒有發(fā)揮什么管理作用，村干部領(lǐng)錢不管事、干自家的事。還有一些村民認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)是過去的提法，如今分田到戶各顧各家，要么一家或者幾家有條件搞點(diǎn)“專業(yè)合作社”也算是集體經(jīng)濟(jì)嘛。⑥

事實(shí)上，龍山縣現(xiàn)有占全縣村（居）總數(shù)3%的年收入1萬元以上的14個(gè)村（居），特別是其中5萬～10萬元的7個(gè)村（居），大多是依靠其處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在和縣城所在的地理位置好處，也就是說，具有城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在附帶力和一體聯(lián)動(dòng)力的作用，這些村（居）與其他非享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在和縣城所在地理位置好處的村（居）相比較，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)好次的差別特別明顯。也就是說，是否享有城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在附帶力和一體聯(lián)動(dòng)力的作用，其效果是不一樣的。

二、結(jié)合龍山縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在的問題及其原因分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了不可低估的作用，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然在不斷發(fā)展。但是，由于種種原因，其發(fā)展存在著許多矛盾和面臨著許多新問題。從龍山縣來看：

（1）有些村干部班子的年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，綜合素質(zhì)不夠高。由于受地理位置、生活環(huán)境、文化環(huán)境以及傳統(tǒng)觀念等因素的影響，農(nóng)村村干部隊(duì)伍中有少數(shù)具有一定管理才能和科技知識(shí)的中青年人才或者外出打工掙錢或者志在城市鬧區(qū)，不愿在農(nóng)村特別是在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作或者不愿久留在此奮斗；并且很難吸引高素質(zhì)人才。有的村級(jí)干部當(dāng)選，或是“拉郎配”、或是“人情官”、或是“強(qiáng)霸派”、或是“試試看”或是“有圖謀”，在群眾中的基礎(chǔ)地位不夠，有些地方還出現(xiàn)因村干部當(dāng)選發(fā)生糾紛而影響村干部整體威望；一些村級(jí)干部組織指揮能力不強(qiáng)、缺乏必要的工作經(jīng)驗(yàn)，有些尤其缺乏專業(yè)知識(shí)和科技才能。

（2）部分干部對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足、信心不夠，工作思路不清、積極性不高，責(zé)任不到位。從調(diào)查情況來看，有的干部對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為在一家一戶為主體的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的作用已被迅速崛起的私有“大戶”所替代。有的甚至認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)與當(dāng)前形勢相悖。而且，貧困村由于家底薄，一些村干部對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)往往缺乏信心、發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的思路狹窄，缺乏改革創(chuàng)新精神，往往把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)單純與發(fā)包集體的企業(yè)、出售出租村級(jí)房屋等財(cái)產(chǎn)、找上級(jí)政府拉關(guān)系要項(xiàng)目費(fèi)、聯(lián)系駐村支農(nóng)干部帶錢入村等同起來，不能立足自我，不以胸懷大志去開拓和利用自己已有的農(nóng)村資源優(yōu)勢，團(tuán)結(jié)廣大村民、開發(fā)村民智慧和“筑巢引鳳”等策略和方式謀求發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是當(dāng)前農(nóng)村一個(gè)普遍存在的問題，一些干部雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性，但由于農(nóng)村情況差異性和問題的艱巨性而不愿觸及，責(zé)任心不強(qiáng)。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村困民窮，不但不能為村民謀利，而且還影響了干群關(guān)系和黨群關(guān)系。

（3）邊遠(yuǎn)農(nóng)村交通不夠發(fā)達(dá)、信息比較閉塞、事業(yè)發(fā)展艱難。龍山縣現(xiàn)今沒有通鐵路，雖然全縣公路總里程達(dá)2609千米，縣境內(nèi)達(dá)到四級(jí)以上的公路3條，即國道209、花龍公路、桑龍公路，共241.1千米，其中鋪油公路里程達(dá)到252.7千米。但是，隨著外界經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、競爭的日益激烈和人們生活水平和要求的不斷提高，所需的交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展明顯滯后，很多人不愿進(jìn)來其山里，很多事和很多商機(jī)很難扎根其山區(qū)，已成為阻礙龍山縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，影響全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平。同時(shí)，越來出現(xiàn)了與發(fā)達(dá)地區(qū)的反差和距離。

龍山縣通過努力，共發(fā)展有休閑旅游農(nóng)業(yè)20個(gè)，規(guī)模成型的休閑旅游農(nóng)業(yè)企業(yè)8個(gè)（響水洞休閑山莊、農(nóng)夫果園農(nóng)莊、太平山風(fēng)景區(qū)，烏龍山大崍谷、洗車河古鎮(zhèn)、里耶秦城、八面山景區(qū)、洛塔地質(zhì)公園）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全縣休閑旅游農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入6540萬元，上交稅金958萬元，利潤1876萬元，安置就業(yè)職工1520人，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞力3160余人，帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入休閑旅游農(nóng)業(yè)開發(fā)145戶。例如，龍山縣五星級(jí)休閑農(nóng)莊農(nóng)夫果業(yè)年接待游客近10萬人次，銷售紅提450噸，游泳、飲食年收入560萬元，安置農(nóng)民工近百人，年發(fā)放工資80余萬元。盡管效果較好，但是成本顯得高、管理比較費(fèi)力。同時(shí)，由于全縣整體經(jīng)濟(jì)能力不足，全縣旅游業(yè)開發(fā)基礎(chǔ)薄弱，休閑農(nóng)業(yè)規(guī)模較小、景點(diǎn)單一，員工總體素質(zhì)不高，休閑旅游農(nóng)業(yè)員工80%均是高中以下文化的職工和農(nóng)民工，加之思想觀念陳舊和宣傳力度不夠，從而導(dǎo)致休閑旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的支撐力不強(qiáng)。

（4）整體發(fā)展規(guī)劃不夠、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持和扶持不力。龍山縣地處邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，其城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的步子邁得實(shí)在不易。全縣在立足實(shí)際的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，很自然的呈現(xiàn)出區(qū)域差異較大、整體不平衡、發(fā)展規(guī)模小、發(fā)展基礎(chǔ)不牢的特點(diǎn)。一些臨近城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的村，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快一些。而多數(shù)村，集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，發(fā)展比較艱難。思索其主要原因，一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃不夠，有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模糊不清，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏規(guī)范、具體的指導(dǎo)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方，因資金短缺，普遍感到起步難、束手無策；發(fā)展到一定規(guī)模的村級(jí)集體企業(yè)，因建在集體所有土地上的房屋沒有產(chǎn)權(quán)，面臨隨時(shí)拆遷的窘境，對(duì)今后的發(fā)展感到很困惑；沒有從發(fā)展不平衡的差別當(dāng)中找到對(duì)策、尋出機(jī)遇、把握優(yōu)勢。對(duì)農(nóng)民群眾迫切希望政府賦予的支持和優(yōu)惠政策，膽子不大、氣派不足、出手不力。

（5）管理機(jī)制不完善、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)欠合理，現(xiàn)有的集體資產(chǎn)長期閑置，甚至流失。從龍山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，目前就只剩下了一些固定資產(chǎn)，部分村集體有少量存款，有價(jià)證券微乎其微。有少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)有村辦實(shí)體，但分布面不廣，即使有收入的企業(yè)規(guī)模也不大，還需要多個(gè)方面的支持和幫助才能繼續(xù)其發(fā)展下去。同時(shí)，集體資產(chǎn)充分盤活和使用力不夠強(qiáng)，有些存在閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象。還有部分地區(qū)存在集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)流失的不良現(xiàn)象。

（6）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營土地面臨制度困境，法律不夠完善，監(jiān)督力度不夠。在對(duì)龍山縣的統(tǒng)計(jì)調(diào)查問卷中發(fā)現(xiàn)的58%的土地承包家庭中，有39%的戶是自己耕種自己的承包地，7%的是雇給他人耕種，11%的是轉(zhuǎn)租給他人，1%的是自己耕作一部分、其余的收歸集體。同時(shí)，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，雖然農(nóng)村大多數(shù)的農(nóng)戶選擇承包土地，但是其利用土地的手段比較單一。近年來，龍山縣的工業(yè)化和城市化不斷推進(jìn)，對(duì)土地需求越來越大，農(nóng)村集體所有土地快速減少，特別是在臨近縣城的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)營土地成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要收入來源。《土地管理法》規(guī)定，只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公共事業(yè)的情況下，經(jīng)依法批準(zhǔn)才可以使用集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。從實(shí)踐情況來看，之前的立法對(duì)于民間私人資本推動(dòng)的農(nóng)村工業(yè)化引起的對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地需求擴(kuò)張估計(jì)不足，沒有為私人創(chuàng)辦企業(yè)留下合理的用地空間。由此導(dǎo)致自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，給土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施帶來較大沖擊。⑦并且，由于村民集體出租非農(nóng)建設(shè)用地不受法律保護(hù)，容易發(fā)生爭議；并且，由于監(jiān)督機(jī)制的缺失和不完善，集體經(jīng)濟(jì)很可能遭受相應(yīng)損失。

三、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及其制度改革創(chuàng)新的設(shè)想與建議

（1）堅(jiān)定發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的信心。面對(duì)上述狀況和存在的問題，集體經(jīng)濟(jì)到底需要不需要發(fā)展,到底能不能搞好。帶著這個(gè)問題，我們與各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民進(jìn)行了大量的座談與商討，大家從實(shí)例和道理已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是增強(qiáng)基層組織凝聚力、號(hào)召力的經(jīng)濟(jì)保障。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大了，才能從源頭上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，從而使黨的形象和威信不斷得到鞏固和提高，改善干群關(guān)系和黨群關(guān)系。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的堅(jiān)強(qiáng)支柱。集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,建設(shè)新農(nóng)村,關(guān)鍵是不斷發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì),從目前情況來看,已經(jīng)達(dá)到小康村的村，往往是集體經(jīng)濟(jì)搞得好的村。只有把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大起來，村一級(jí)組織才有屬于自己自由運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，才能真正為村民興辦公益事業(yè)等實(shí)事。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本保障。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是增強(qiáng)村民自治和集體公共事務(wù)能力的支撐,村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好,村集體統(tǒng)一掌握的資源就豐富,就會(huì)使集體經(jīng)濟(jì)呈良性發(fā)展。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力問題、農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)問題的有效途徑。小平同志早在20世紀(jì)80年代初就提出了兩個(gè)飛躍的重要論斷,現(xiàn)在是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)第二個(gè)飛躍的重要階段。集體經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展壯大,而且到了非壯大不可的時(shí)候了。隨著黨的十八大的要求和以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機(jī)制的建立完善,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的時(shí)機(jī)和條件比較成熟,需要抓住機(jī)遇,開拓創(chuàng)新,全力推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

（2）加大服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的人才隊(duì)伍管理創(chuàng)新。隨著基礎(chǔ)教育在農(nóng)村的普及和高等教育大眾化，一是拓寬選人用人渠道，對(duì)于一些城郊地區(qū)、流動(dòng)人口頻繁的村莊，應(yīng)該適當(dāng)放開村干部的身份限制，準(zhǔn)許一些“準(zhǔn)村民”參加村委會(huì)選舉。如興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體居住本村超過一定年限、其戶口尚未遷入的；已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，仍在原村居住、工作并履行村民義務(wù)的；部隊(duì)、企業(yè)、行政單位離退休人員和離職回鄉(xiāng)人員居住本村的；具有大專以上學(xué)歷或中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱以及其他優(yōu)秀人才，自愿到農(nóng)村工作和生活達(dá)到一定年限的。可以打破常規(guī)，讓更多的人才有村干部的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，拓寬村干部力量的來源渠道，保證高素質(zhì)村干部的選任和建立村級(jí)后備干部人才庫。二是引入市場觀念，提供良好的人才環(huán)境，吸引各類專業(yè)人才有志投身新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)。三是地方政府應(yīng)該有計(jì)劃、有針對(duì)性地選拔一批當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀高中畢業(yè)生，送他們到相關(guān)院校接受正規(guī)的高等教育，回來參加新農(nóng)村的管理、建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

（3）發(fā)揮地方資源優(yōu)勢，找準(zhǔn)發(fā)展路子，亮化發(fā)展特色。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持一切從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)、堅(jiān)持取人之長、堅(jiān)持市場理念、采取多種形式搞發(fā)展。具有工礦資源優(yōu)勢的,可走工業(yè)興村的路子；依托區(qū)位地理優(yōu)勢的,可走商業(yè)興村的路子，興建和經(jīng)營專業(yè)市場,開發(fā)建設(shè)工業(yè)園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、倉儲(chǔ)設(shè)施和商用樓以及餐飲、娛樂、物流等二、三產(chǎn)業(yè)，特別是可以利用龍山縣山水秀麗、風(fēng)光迷人、地勢險(xiǎn)峻、天然氧吧、偉人輩出等絕妙優(yōu)勢開發(fā)旅游事業(yè)，還可以利用豐富的資源開展民間投融資等服務(wù)業(yè)進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本的積累和集聚。傳統(tǒng)種養(yǎng)農(nóng)業(yè)型可以發(fā)揮“土鄉(xiāng)土色、環(huán)保優(yōu)質(zhì)”的特點(diǎn)，走產(chǎn)業(yè)興村的路子。

（4）構(gòu)筑集體經(jīng)濟(jì)平臺(tái)為主，創(chuàng)新發(fā)展模式和機(jī)制。一是強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)的管理。村級(jí)集體資產(chǎn)管理水平弱,是制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)59%的村集體有土地性財(cái)產(chǎn)收入，30%的村有村集體房屋等建筑物，有10%的村有集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)，38%的村有集體水利設(shè)施資源，21%的村有村公共設(shè)施資源，24%的村有貨幣存款，1%的村有其他的村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)。要制定農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法，加強(qiáng)資產(chǎn)核查，政府組織應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的各類集體資產(chǎn)資源采取拉網(wǎng)式進(jìn)行認(rèn)真逐項(xiàng)核實(shí)，對(duì)集體資產(chǎn)的占有、經(jīng)營及日常管理做出明確規(guī)定，并定期公開賬目，確保集體財(cái)產(chǎn)不浪費(fèi)、不流失。二是要充分發(fā)揮現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)的效能，強(qiáng)化集體資產(chǎn)增值機(jī)制，盤活集體存量資產(chǎn)，建立健全集體經(jīng)濟(jì)積累機(jī)制,因地制宜采取多種經(jīng)營方式：如采取承包式：把集體資產(chǎn)在規(guī)定的期限內(nèi)以一定的承包費(fèi)承包給他人（承包合同期限可延長到30年，但承包費(fèi)每年收取一次，不得一次性收取全部承包費(fèi)）。這種形式主要適用于果園、棄耕地、無主地、溝渠、坑塘及四荒地。如采取租賃式：把集體資產(chǎn)在規(guī)定的期限內(nèi)以一定租金的形式租賃給他人使用。這種形式主要適用于閑置的學(xué)校、廠房。如入股式：把集體資產(chǎn)所有權(quán)量化為股份，以股份形式與他人共同生產(chǎn)，按股分紅。這種形式主要適用于機(jī)動(dòng)地、溝渠、堤埝、廢棄地等。如采取有償使用式：就是村集體籌資興建的一些公用設(shè)施，受益群眾在使用過程中要交納一定的費(fèi)用。這種形式主要適用于道路、街道等農(nóng)村公用設(shè)施。三是挖掘資源潛力，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化共建力度。比如龍山縣里耶鎮(zhèn)的楊家村，依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善的聞名里耶古鎮(zhèn)，投入較大資金，在1999年修建了里耶古城賓館，村集體每年收入上交款5萬元，現(xiàn)在該賓館的收入越來越好了，村收入更加可靠。比如位于龍山縣西北邊陲的石牌鎮(zhèn)紅橋村，距縣城26千米，系湘西自治州定移民庫區(qū)重點(diǎn)扶持村。近年來，紅橋村黨支部緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村、文化繁村”的發(fā)展思路，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大黨員干部群眾，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色集體經(jīng)濟(jì)，開展了“百合—水稻連作”、“百合地膜覆蓋”、“高山脫毒育種”、“珠牙繁殖”、“無硫干片加工”等工程，促進(jìn)了全村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展。還比如龍山縣茨巖塘烤煙廠，在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，廣大農(nóng)民突破農(nóng)村社區(qū)界限，在自愿、互利的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動(dòng)、資本、土地等生產(chǎn)要素的聯(lián)合，自發(fā)成立了專業(yè)合作社以及股份制、股份合作制的經(jīng)濟(jì)組織，依托城鎮(zhèn)化生成的柏油公路和由政府組織農(nóng)戶集中種植煙葉的條件，由村委會(huì)集體提供烘烤加工場地和設(shè)施設(shè)備，實(shí)行集中加工和供銷，形成統(tǒng)一管理，2011年種植烤煙9179畝，收購煙葉2.46萬擔(dān)，產(chǎn)值達(dá)2460萬元，幫助農(nóng)民人均增收1200余元，村集體的收入也十分可觀。龍山縣有里耶鎮(zhèn)村的“戰(zhàn)國古城”、八面山的“空中草原”等一系列重要旅游景點(diǎn)，圍繞歷史文化、科技教育、民族風(fēng)情、農(nóng)耕文化等主題，打造出一批特色鮮明的園林生態(tài)農(nóng)業(yè)型、垂釣休閑型、農(nóng)村風(fēng)景旅游型、歷史人文景觀型、特色餐飲休閑型、科技園區(qū)型休閑旅游農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家、工礦企業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)商和村鎮(zhèn)集體、農(nóng)民廣泛參與的投資模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前休閑旅游農(nóng)業(yè)的投資構(gòu)成中，農(nóng)民家庭投資占16%左右，民間私人資本和國家資本占84%左右。

（5）建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律政策新體系。一是從經(jīng)濟(jì)體制思考，確立現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的界定和內(nèi)涵，在農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變和農(nóng)民土地承包經(jīng)營使用權(quán)不變的基本前提下，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能價(jià)值的社會(huì)關(guān)系。二是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)思考，在堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村道路的前提下，理順社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)制度和堅(jiān)持公有制和堅(jiān)持多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的法律關(guān)系。三是從農(nóng)村發(fā)展思考，在堅(jiān)持解決“三農(nóng)”問題的工作任務(wù)思考，理順城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的市場化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民富裕的關(guān)系。在上述基礎(chǔ)上，科學(xué)建構(gòu)符合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律新體系，改革和完善制度促進(jìn)和保障農(nóng)村建設(shè)。四是從法律、政策層面明確農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，逐步修訂和完善《土地承包法》、《民法通則》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，把進(jìn)行股份合作制改造的農(nóng)村社會(huì)合作經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織列入調(diào)整范圍，確立農(nóng)民合作社的法人地位，解決其法人登記注冊(cè)、繳納稅費(fèi)以及在股份合作改造過程中的財(cái)產(chǎn)清查、股份構(gòu)成、股權(quán)配置、股權(quán)流轉(zhuǎn)等操作層面的配套文件，保證改革的市場化取向及規(guī)范運(yùn)作，使農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織成為外聯(lián)千變?nèi)f化的市場、內(nèi)聯(lián)千家萬戶的農(nóng)民的橋梁和紐帶。五是增強(qiáng)政策扶持力度。在調(diào)研過程中有42%的認(rèn)為需完善集體經(jīng)濟(jì)組織形式，32%的認(rèn)為要切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)，37%的認(rèn)為應(yīng)立法明確給予稅收優(yōu)惠，24%的認(rèn)為應(yīng)政府協(xié)助解決集體債務(wù)，45%的認(rèn)為應(yīng)規(guī)定信貸政策資金扶持。大多數(shù)人希望通過完善集體經(jīng)濟(jì)組織形式創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件，發(fā)展各種所有制形式的企業(yè)，特別是加快發(fā)展村級(jí)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，要繼續(xù)放寬政策，放開領(lǐng)域，放手發(fā)展。政府在政策制定、項(xiàng)目引進(jìn)、信貸資金、稅收等方面給予優(yōu)惠，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。

（6）加強(qiáng)基層民主管理、社會(huì)監(jiān)督及強(qiáng)化責(zé)任約束措施，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要制定切合農(nóng)村實(shí)際的各種管理規(guī)章和制度，在具體執(zhí)行中，必須把強(qiáng)化民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫穿到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，保證集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。強(qiáng)化民主決策，主要是指在選擇集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目和確定經(jīng)營方式上，必須讓群眾廣泛討論，集思廣益，科學(xué)論證，防止少數(shù)干部盲目決策，給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損失。強(qiáng)化民主管理，主要是指在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，建立健全民主理財(cái)制度，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)的開支、分配約束機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)會(huì)制度，堅(jiān)決制止平分集體財(cái)產(chǎn)、亂占濫用集體資金和拖欠集體公款現(xiàn)象。強(qiáng)化民主監(jiān)督，就是要求集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)公開，實(shí)行收入公開、支出項(xiàng)目公開、結(jié)存余額公開，接受社會(huì)監(jiān)督，提高集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)收支的透明度，依靠群眾的力量，保證和有力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展。

注 釋：

①摘自2012年11月8日，中共中央總書記胡錦濤代表十七屆中央委員會(huì)向中共十八次代表大會(huì)作了題為《堅(jiān)定不移沿著中國社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建設(shè)小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告。

②黨的十八大報(bào)告關(guān)于加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出的推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求：“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化、相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”

③《專家：壯大集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的需要須高度重視》來源：人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/n/2012/0903/c1001-18905813.html 2012年09月03日15:11北京9月3日電（記者楊文彥）2012年8月28日，以“集體經(jīng)濟(jì)理論與政策”為主題的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展智庫第6屆高層論壇在京召開。與會(huì)專家認(rèn)為，在新的形勢下進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)人民共同富裕的需要。

④⑤湖南省湘西自治州龍山縣農(nóng)村工作辦公室2012年9月提供的材料和數(shù)據(jù)。

⑥⑦農(nóng)村村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究課題組若干名成員于2012年9月在湖南省湘西自治州龍山縣實(shí)地調(diào)研所獲的材料。