楊雅廈

（福建江夏學(xué)院 公共管理學(xué)院，福州 350108）

隨著中國社會轉(zhuǎn)型的進一步深化和城鄉(xiāng)差距的進一步擴大，農(nóng)村社會各種風(fēng)險因素大量增加，農(nóng)村基層的風(fēng)險正在迅速形成，農(nóng)民應(yīng)對社會風(fēng)險的能力匱乏加劇了農(nóng)村各種社會風(fēng)險的進一步累積。我國有8億多農(nóng)民，農(nóng)村社會風(fēng)險及其管理不僅事關(guān)農(nóng)民及農(nóng)村發(fā)展，也關(guān)乎我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，是新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會建設(shè)的題中應(yīng)有之義。農(nóng)村社會風(fēng)險治理的研究不僅意義重大，而且刻不容緩。從目前掌握的文獻(xiàn)資料來看，雖然國外對于社會風(fēng)險理論和風(fēng)險管理理論的研究起步較早，但由于國外城鄉(xiāng)之間的分割不分明，公共政策在城鄉(xiāng)之間的差異也不明顯，其研究成果主要集中在城市社會風(fēng)險或國家危機管理問題方面，農(nóng)村社會風(fēng)險管理研究涉及較少，研究成果更是鳳毛麟角；我國農(nóng)村社會風(fēng)險管理研究起步晚，而且研究成果主要散布在突發(fā)事件應(yīng)急管理、公共危機管理研究領(lǐng)域，對于農(nóng)村社會風(fēng)險管理方面，缺乏針對性和系統(tǒng)性的研究。阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚搶τ谵r(nóng)民農(nóng)村問題的治理有一些有益的獨特看法，也許可以給我們提供一些借鑒，用“可行能力”能較好的探明我國農(nóng)村社會風(fēng)險存在的深層次根源以及實現(xiàn)良性治理背后的障礙，進而尋找到適合我國農(nóng)村社會風(fēng)險管理的有效制度，促進農(nóng)村和諧社會的建設(shè)。

一、農(nóng)民應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的可行能力匱乏

可行能力理論是阿瑪?shù)賮啞ど凇对谝宰杂煽创l(fā)展》一書中首先提出來的，森在批判傳統(tǒng)的發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出，發(fā)展不應(yīng)該只是關(guān)注國民生產(chǎn)總值、工業(yè)化等，還應(yīng)該關(guān)注以可行能力為核心的實質(zhì)自由的擴展。何謂可行能力？森指出：“可行能力指的是一個人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動的組合。所謂功能性活動是指一個人認(rèn)為值得去做或達(dá)到的多種多樣的事情或狀態(tài)。它包括很初級的要求，如營養(yǎng)良好 、身體健康、避免疾病等，也包括比較復(fù)雜的活動，如參與社區(qū)生活、自尊和受人尊重等。”[1]

森認(rèn)為貧困、饑餓等不僅僅是一個收入問題，還涉及到對可行能力的剝奪,而且這些組成可行能力的功能性活動之間是相互聯(lián)系、相互影響的。正如社會資本理論所闡述的，經(jīng)濟資本、社會資本、文化資本間也存在著相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，同時也互相強化或弱化。經(jīng)濟資本的萎縮會導(dǎo)致文化資本和社會資本的減少，直接表現(xiàn)在個人的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的弱化以及沒有機會接受教育從而獲得文化資本。這也正是許多應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的措施失效原因所在，純粹投入金錢或者采取維穩(wěn)措施而不提高農(nóng)民的可行能力不是應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的根本辦法。

從當(dāng)前來看，農(nóng)村的社會風(fēng)險主要包括農(nóng)村組織風(fēng)險（包括基層政府組織存在的財務(wù)風(fēng)險、村民自治組織存在的治理風(fēng)險和非政府組織的運營風(fēng)險等三個方面）、農(nóng)民人身風(fēng)險（包括貧困風(fēng)險、疾病與健康風(fēng)險、老齡化與養(yǎng)老風(fēng)險和失業(yè)風(fēng)險四個方面）、農(nóng)村文化風(fēng)險（包括新農(nóng)村建設(shè)面臨“人才”危機、農(nóng)村的精神文化生活單調(diào)乏味、村民受教育水平地參與意識薄弱、農(nóng)民的價值世界出現(xiàn)了“淪陷”和“撕裂”等四個方面）等，從可行能力的視角來審視我國農(nóng)村的社會風(fēng)險，可以發(fā)現(xiàn)主要問題在于農(nóng)民應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的能力相對匱乏。

（一）農(nóng)民健康生存能力匱乏

改革開放以來，雖然農(nóng)民收入增加了，也基本解決了溫飽問題，但收入貧困仍是農(nóng)民能力匱乏的一個重要方面。一方面，農(nóng)民的收入貧困是絕對貧困。根據(jù)農(nóng)村居民生活消費價格指數(shù)推算，2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均純收入為1274元，據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查，2010年全國農(nóng)村貧困人口仍然還有2688萬，如果按照2011年調(diào)整后的人均家庭純收入為2300元，那么中國農(nóng)村的貧困人口還有1.28億。此外，目前農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)很低，如果遇上自然災(zāi)害、疾病或者經(jīng)濟波動等，相當(dāng)一部分農(nóng)民很容易返貧。另一方面，農(nóng)民的收入貧困更多表現(xiàn)為相對于城鎮(zhèn)居民的相對貧困。根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年1月18日公布的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，農(nóng)村居民人均純收入7917元，城鄉(xiāng)絕對差距16648元，前者為后者的3.1倍，據(jù)統(tǒng)計，這個數(shù)據(jù)還是十年來的最低值，而且這個統(tǒng)計還不包括城鄉(xiāng)差距甚大的教育投入、社會保障等各種福利和補貼，如果算上這些，實際差距可能要大得多。

除了收入貧困，農(nóng)民健康生存能力匱乏還包括應(yīng)對疾病和養(yǎng)老的能力不足。在中國農(nóng)村，農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施水平低，醫(yī)療費用支出增長高于農(nóng)民收入增長，而農(nóng)村的醫(yī)療保障體系也不健全，農(nóng)民普遍處于缺醫(yī)少藥或者有病不敢看不愿看的狀態(tài)，許多人因病致貧、因病返貧。

據(jù)第六次全國人口普查資料顯示，我國60歲以上人口已占總?cè)丝诘?3.26%，65歲以上人口占8.87%，其中，農(nóng)村老年人口比重超過18.3%，是城市老年人口的1.69倍，中國農(nóng)村正在進入老齡化社會，而且是未富先老。與此同時，現(xiàn)代農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系尚未建立，而傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體系（土地保障加家庭保障相結(jié)合的形式）不斷削弱，農(nóng)村養(yǎng)老面臨著極大的問題。

收入貧困導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的不斷擴大，而較低的疾病和養(yǎng)老應(yīng)對能力導(dǎo)致農(nóng)民健康生存能力下降，二者相互作用，形成惡性循環(huán)，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，農(nóng)民的健康生存能力相較城市而言更為匱乏。如果這種能力的貧困長期得不到救濟，城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)失衡狀況無法得到有效的調(diào)整，工農(nóng)和城鄉(xiāng)矛盾勢必會進一步擴大，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的根源之一。

（二）農(nóng)民自我發(fā)展能力匱乏

一是基本生產(chǎn)能力的匱乏?；旧a(chǎn)能力的缺乏與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的落后相關(guān)，也與農(nóng)村大量青壯年勞動力和優(yōu)秀人才外流相關(guān)。由于對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本陷入停滯狀態(tài)，極大影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，制約了農(nóng)民收入的提高，進一步加劇了農(nóng)村大量青壯年勞動力和優(yōu)秀人才的外流，不僅改變了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)，也對農(nóng)村社會產(chǎn)生了一些不利影響，如留守老人和留守兒童問題、社會治安問題、土地拋荒流失問題等。二是科學(xué)文化素質(zhì)的匱乏?？萍嘉幕刭|(zhì)的匱乏一方面表現(xiàn)在農(nóng)民普遍受教育程度偏低，從全國來看，初中以下的大概占了80%，另一方面體現(xiàn)在農(nóng)民獲取知識的能力偏低，而且這種現(xiàn)象還有代際傳遞的傾向。根據(jù)森的可行能力理論，社會的經(jīng)濟發(fā)展并一定會帶來社會實質(zhì)自由的整體同步擴展，相反，不均衡的分配比例會導(dǎo)致窮人的自由被更具有可行能力擁有更多自由的富人所擠占。中國的教育投入及教育資源分布十分不均，城鄉(xiāng)之間尤其明顯，農(nóng)村學(xué)生不再享有與城市學(xué)生平等的受教育權(quán)。與此同時，教育資源的不均衡也滋生了各種教育腐敗，農(nóng)民收入不高，處于社會較底層，在這種不均衡的教育資源的爭奪中更是處于弱勢地位，其后果是農(nóng)村學(xué)生通過教育這條通道向上流動的空間越來越小，先天的不平等（資源稟賦等起點的不平等）進一步演化為后天的不平等，后天的不平等（如收入、社會保障等）再進一步強化起點的不平等，受教育水平低和貧困一樣有代際傳遞的傾向。

農(nóng)村大量青壯年勞動力和人才的外流對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響，原來維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的家庭和宗族等也發(fā)生了巨大的變化，家庭和宗族的社會資本弱化，傳統(tǒng)權(quán)威受到挑戰(zhàn)，農(nóng)民越發(fā)趨向于原子化、疏離化。而科技文化素質(zhì)的缺乏，又進一步加劇了農(nóng)村的失序和失范現(xiàn)象，各種群體性突發(fā)事件時有發(fā)生，失去傳統(tǒng)組織庇佑的農(nóng)民在現(xiàn)代組織還沒有形成的時候無以依托，就更容易對社會產(chǎn)生不滿和失望，從而產(chǎn)生越軌和違法行為，有形成社會風(fēng)險的可能，影響社會穩(wěn)定。

（三）農(nóng)民社會參與能力匱乏

改革開放以來，黨和國家不斷出臺政策擴大農(nóng)民有序參與社會管理的空間，農(nóng)民參與社會管理的意識和能力都有了很大的提高。但與此同時，我們必須看到，相對于城市居民農(nóng)民社會參與的能力明顯不足。首先，農(nóng)民參與國家政治生活渠道有限?！稗r(nóng)民參與政治生活的渠道主要通過當(dāng)選人民代表、參與政治協(xié)商和擔(dān)任國家公職人員三方面來實現(xiàn)?！盵2]雖然從2010年起，我國統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民每一代表的人數(shù)改為1:1，但據(jù)統(tǒng)計，“截至2012年2月29日，第十一屆全國人大代表實有2978人，其中官員、公務(wù)員代表2491人，民企員工代表16人(包括農(nóng)民工3人)，農(nóng)民代表13人(以村黨組織書記為主)?！盵3]這意味著占全國人口70%的農(nóng)民在全國人民代表大會中的代表不到4.5%，“參與政治協(xié)商的農(nóng)民代表更少；農(nóng)民在國家公務(wù)員隊伍中的比例也極低，農(nóng)民很難通過選舉和公務(wù)員考試兩種途徑擔(dān)任國家公職人員，即使通過了，由于農(nóng)村戶口的限制也難以如愿?！盵4]其次，缺少現(xiàn)實有效的參與組織。在現(xiàn)代社會，參與組織是農(nóng)民有效進行社會參與的重要手段，也是化解社會風(fēng)險的有效途徑。但是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)社會中的組織(宗族)無法為民眾提供依托，而現(xiàn)代意義上的自治組織遠(yuǎn)未形成，基層政府組織也存在著財務(wù)風(fēng)險等一系列問題，農(nóng)民無論通往市場還是國家的路徑都是堵塞的，農(nóng)民成為現(xiàn)代化進程中最為脆弱的一個群體。最后，農(nóng)民的參與意識薄弱，文化素質(zhì)較低，在一定程度了也削弱了農(nóng)民的社會參與能力。

正如亨廷頓所說：“當(dāng)現(xiàn)存的政治制度無法滿足他們（新出現(xiàn)的社會主體，例如農(nóng)民工）的參與需要時，新社會主體的流動性和政治秩序往往存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，以厄瓜多爾和玻利維亞等國為例，這些新社會主體正以“破壞穩(wěn)定的方式要求更廣泛的政治參與。”[5]

上述農(nóng)民三種能力較低又相互交織，惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)民整體能力的匱乏，從而加劇了深層次的農(nóng)村社會風(fēng)險。

二、農(nóng)民應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險能力匱乏的誘因分析

森的可行能力理論注意到了人們由于先天的稟賦、出生的貧富等會有能力上的不同，但后天的不公平則往往是法律、政策等差別待遇的結(jié)果。在導(dǎo)致農(nóng)民發(fā)展能力不足的原因中，有個人先天稟賦的影響，但更多的是政策因素，這種政策因素最明顯的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)供給。長期以來，農(nóng)民不僅承受著體制性的剝奪 （主要體現(xiàn)在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換和土地征用過程中的 “不等價交換”），而且在勞動就業(yè)、社會參與、教育、醫(yī)療、社會保障等方面享受著與城鎮(zhèn)居民完全不等同的公共服務(wù)。這種不平等的公共服務(wù)供給導(dǎo)致了農(nóng)民相對城市居民的可行能力匱乏。這是因為，按照森的可行能力理論，基本公共服務(wù)的提供為個體發(fā)展功能性活動提供了平臺，是個人發(fā)展可行能力的手段?；竟卜?wù)的范圍包括教育、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、政治自由和社會參與等方面。教育和健康等方面的基本公共服務(wù)影響到人們的健康水平和教育水平，進而影響到人們的就業(yè)能力和就業(yè)水平，就業(yè)機會又與就業(yè)再就業(yè)服務(wù)等（如基礎(chǔ)設(shè)施狀況、勞動力市場和金融市場的完備程度）密切相關(guān)，健康水平、教育水平和就業(yè)再就業(yè)等公共服務(wù)一起影響到人們的收入狀況，收入狀況又會反過來影響人們對教育和健康的投入。社會保障等基本的公共服務(wù)不僅可以確保人們基本的醫(yī)療、養(yǎng)老等，提高人們的可行能力，增強人們的安全感提高人們對未來的預(yù)期，甚至?xí)绊懙郊彝ο乱淮说慕逃顿Y等進而影響其下一代人的可行能力的提升。而這些基本需求的實現(xiàn)又取決于政治自由和社會參與的實現(xiàn)程度。只有在個人擁有順暢的需求表達(dá)渠道和對公共事務(wù)的社會參與權(quán)的基礎(chǔ)上，政府供給的基本公共服務(wù)才能與民眾的需求達(dá)成一致。

三、可行能力視域下農(nóng)民應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的路徑選擇

烏爾里?！へ惪怂f的“風(fēng)險社會是現(xiàn)代化不可避免的產(chǎn)物”。而長期的二元治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重落后于城市，農(nóng)村應(yīng)對風(fēng)險的可行能力不足，成為風(fēng)險社會中的弱勢主體。要實現(xiàn)對中國農(nóng)村社會風(fēng)險的良性治理，核心在于通過改善農(nóng)村公共服務(wù)來加強農(nóng)民的可行能力建設(shè)，從而促進農(nóng)民在政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障等在內(nèi)的實質(zhì)自由的實現(xiàn)，最終促進農(nóng)村和整個社會的和諧發(fā)展，防范和減少農(nóng)村社會風(fēng)險的發(fā)生，即使發(fā)生了，也可以快速有效的應(yīng)對。

（一）農(nóng)民可行能力提高的主要內(nèi)容

1．加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育的投入，增強農(nóng)民自我發(fā)展能力

首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，必須加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要重點做好兩方面工作。一方面，要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)自我發(fā)展能力；另一方面，要加強農(nóng)民最急需最密切相關(guān)的生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，目前尤其要重點做好“水、路、氣、電”等設(shè)施建設(shè)，因為這些設(shè)施的建設(shè)與農(nóng)民的收入水平、信息獲取和健康生存能力等都有很大的關(guān)系。其次，要加強對農(nóng)村的教育投入，增強農(nóng)民自我發(fā)展能力。因為，“窮國事實上開始農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程時，農(nóng)民所受的教育水平低下很快就成為農(nóng)業(yè)增長率的限制性因素”[6]。而“教育和在職培訓(xùn)是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的重要手段，新農(nóng)業(yè)技能和關(guān)于農(nóng)業(yè)的新知識成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長的主要源泉”[6]，“教育遠(yuǎn)不是一種消費活動，而是一種投資行為。農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高，會改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式，培養(yǎng)農(nóng)民的開放意識，提高農(nóng)民的知識技能”[7]，增強農(nóng)民的自我發(fā)展能力，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。當(dāng)前，急需做好以下幾件事情。一是加大政府尤其是中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，在此基礎(chǔ)上，推動高等教育的發(fā)展，在這個過程中，尤其要注意教育公平的實現(xiàn)。二是加強對農(nóng)民的培訓(xùn)，包括職業(yè)技能培訓(xùn)、科技培訓(xùn)等。三是加強農(nóng)民文化站建設(shè)，加強農(nóng)村文化建設(shè)，大力倡導(dǎo)科學(xué)、健康、文明的生活方式。

2．加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，增強農(nóng)民健康生存能力

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)對于增強農(nóng)民的健康生存能力具有十分重要的意義，而且是農(nóng)民更好地應(yīng)對農(nóng)村社會風(fēng)險的基礎(chǔ)。社會保障是社會發(fā)展的最后一道防線，健全的社會保障體系對于社會風(fēng)險的防范具有極為重要的意義?！懊绹陀晒Φ乇苊饬损嚮陌l(fā)生，靠的不是英國人的平均高收入，也不是美國人的普遍富裕，而是由其社會保障系統(tǒng)所提供保證的最低限度的交換權(quán)利?！盵8]

必須貫徹“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的原則，盡快出臺農(nóng)村社會保障法律、法規(guī)，加強農(nóng)民保障的制度供給，加快建立健全社會保障、家庭保障與集體保障相結(jié)合的農(nóng)村社會保障體系。這主要包括農(nóng)村最低社會保障制度、以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為主的農(nóng)村醫(yī)療保障制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

3．深化政治體制改革，完善農(nóng)民利益表達(dá)機制，增強農(nóng)民社會參與能力

改革開放以來，我國的政治體制改革不斷深化，公民尤其是農(nóng)民的政治權(quán)利不斷增加，政治參與力度不斷增強，但在我國現(xiàn)行的政治體系中，農(nóng)民的利益表達(dá)和社會參與還是十分有限的，就連與農(nóng)民切身利益最密切相關(guān)的自由遷徙權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)產(chǎn)品定價權(quán)等，在現(xiàn)實中也經(jīng)常受到侵害。 必須深化政治體制改革，完善農(nóng)民利益表達(dá)機制，提高農(nóng)民的社會參與能力。這需要做好制度設(shè)計、組織體系建設(shè)、公民意識動員等多方面的工作，從而引導(dǎo)民眾勇于表達(dá)自己的觀點，學(xué)會理性有序的表達(dá)自己的訴求，通過社會參與有效捍衛(wèi)自己的利益，從而減少農(nóng)村各種沖突的發(fā)生，有效防范農(nóng)村各種社會風(fēng)險。

（二）農(nóng)民可行能力提高的核心在于農(nóng)村公共服務(wù)的改善

森認(rèn)為，每個人的初始稟賦存在區(qū)別，其將初始機會轉(zhuǎn)化為各種功能性活動的能力也存在區(qū)別。為此，不可避免的需要積極的公共政策和社會安排來調(diào)節(jié)個人的能力。首先，森將可行能力看作是一系列的社會承諾的社會安排，一方面可以通過社會安排來提高個人的可行能力，另一方面，個人可行能力反作用于社會安排，使之趨于完善。其次，森在強調(diào)積極的公共政策和社會安排的同時，也肯定了包括市場等多元主體的作用?？傊目尚心芰Φ姆治鲆暯?，基于可行能力的發(fā)展所需要的條件認(rèn)識，以及發(fā)展和這些條件、這些條件相互之間的關(guān)系的分析，提示我們必須關(guān)注長期以來被忽視的社會安排，而就當(dāng)前來看最為重要的在農(nóng)村的社會安排便是農(nóng)村公共服務(wù)的改善。

1．堅持以能力平等作為改善農(nóng)村公共服務(wù)的長期導(dǎo)向

德沃金認(rèn)為，“把人視為平等之身來對待的政府應(yīng)該對每一個成員表示同等的關(guān)懷與尊重，為此政府必須保證‘資源平等’。資源平等是指平等的關(guān)切需要政府致力于某種形式的物質(zhì)平等。政府有義務(wù)補償給他們應(yīng)當(dāng)擁有的那部分資源，也有義務(wù)培育他們獲取那部分資源的能力?！盵9]

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟和社會都獲得了長足發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，這種發(fā)展很大程度上是以犧牲農(nóng)民利益為代價的。森指出，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于勞動力成本相對較低，其供給基本公共服務(wù)的成本也比較低。然而在中國，因為城鄉(xiāng)二元管理體制的存在，農(nóng)村與城市無論在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會保障等方面都有著相當(dāng)大的差距。這種差距的存在，進一步加劇了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民可行能力上的不平等?！皬慕?jīng)濟發(fā)展獲得成功的國家和地區(qū)來看，在人均國民生產(chǎn)總值超過300美元之后，開始轉(zhuǎn)向保護農(nóng)業(yè)；在人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到1000美元之后，基本上完成了轉(zhuǎn)變。我國人均國民生產(chǎn)總值已過1000美元大關(guān)，是到了補償反哺農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民共享社會發(fā)展成果的時候了”。[10]這種分享不能靠短期的扶貧或者補貼政策，必須通過公共服務(wù)均等化來提高農(nóng)民的可行能力，培育農(nóng)民巨大的自我發(fā)展能力，提高“造血”功能。

2．整體推進農(nóng)村各項公共服務(wù)的供給

農(nóng)村公共服務(wù)的供給，涉及的范圍很廣，必須以可行能力觀為導(dǎo)向，優(yōu)先提供那些會對農(nóng)民可行能力產(chǎn)生重要影響的基本服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)再就業(yè)等。但是，更重要的是，要認(rèn)識到這些基本公共服務(wù)之間存在著相互依賴性，必須整體推進。

3．注重以政府為主導(dǎo)的多元主體在改善農(nóng)村公共服務(wù)中的作用

森認(rèn)為，可行能力的實現(xiàn)離不開社會安排，為此，以平等為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)改善必須以政府為主體。這是因為，對個人有著決定性影響的經(jīng)濟機會、政治自由等主要通過政府的制度安排和公共政策來進行分配，在傳統(tǒng)集權(quán)思想較為濃厚的我國，政府的主導(dǎo)作用更加明顯。

當(dāng)然，森在強調(diào)政府的社會安排的同時，也肯定了市場、非政府組織、個人等其他主體的作用。在改善農(nóng)村公共服務(wù)的過程中，要正確處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，建立農(nóng)村公共服務(wù)多元化的供給體制。值得一提的是，當(dāng)前農(nóng)村的公共服務(wù)供給，還應(yīng)該特別注意個人的能動性作用。以往的農(nóng)村公共服務(wù)供給的過程中，往往更為重視上級官員和專家群體的意見，而忽視了可行能力需求的政策客體。這一做法的后果是要么政策制定不合理交易起來成本很高，要么效果很差。政府應(yīng)該通過“透明性保證”保障農(nóng)民的有效參與，通過“政治自由”營造公眾參與的良好氛圍，通過教育等“防護性保障”提高農(nóng)民的參政議政能力，形成政府與農(nóng)民共同決策參與管理的模式，保證農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。

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