楊 曼

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇南通 226300）

20世紀(jì)50-70年代，在計劃經(jīng)濟和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的指導(dǎo)思想下，我國城市的快速發(fā)展與農(nóng)村的停滯不前形成了鮮明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為了緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，我國走出了一條以城鎮(zhèn)化為根本動力，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路。為尋求城鄉(xiāng)發(fā)展新動力，打通城鄉(xiāng)聯(lián)系通道，蘇南、浙江、廣東等地提出以中心鎮(zhèn)建設(shè)為著力點，推動新型城鎮(zhèn)化這一新構(gòu)想。中心鎮(zhèn)作為推進新型城鎮(zhèn)化的有效抓手，是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的持久動力，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步的突破口，是提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)和民生保障水平的著力點。

一、中心鎮(zhèn)的定義與功能

（一）中心鎮(zhèn)的內(nèi)涵

目前，學(xué)者對中心鎮(zhèn)內(nèi)涵的認識基本分為兩種觀點。一是“功能說”。此種觀點認為，“中心鎮(zhèn)是縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中各分區(qū)內(nèi)，在經(jīng)濟、社會和空間發(fā)展中發(fā)揮中心作用的鎮(zhèn)，即中心鎮(zhèn)應(yīng)該是已經(jīng)具備一定發(fā)展條件，且對周邊農(nóng)村地區(qū)具有一定經(jīng)濟帶動和輻射作用的小城鎮(zhèn)。”[1]二是“地理—功能”說。此種觀點認為，“中心鎮(zhèn)屬地理概念，它是縣域內(nèi)某一地區(qū)中周圍若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心，地理位置相對居中，一般是自然形成、客觀存在的，在一個較長的時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，在周圍地區(qū)中相比較而言其經(jīng)濟實力較強?！盵2]

筆者認為，中心鎮(zhèn)區(qū)別于普通建制鎮(zhèn)的意義在于“中心”及“均衡”。中心鎮(zhèn)依靠自身既是經(jīng)濟發(fā)展中心，又是地理位置中心的區(qū)位優(yōu)勢，通過對周圍的鎮(zhèn)村發(fā)揮帶動作用和示范效用，使城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展變?yōu)橄鄬獾陌l(fā)展。

（二）中心鎮(zhèn)的類型

根據(jù)不同中心鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)及其特色，筆者將中心鎮(zhèn)分為資源輸出型、加工配套型、生態(tài)健康型三種類型。

一是資源輸出型。資源輸出型中心鎮(zhèn)的特點是借助中心鎮(zhèn)周邊蘊含的自然資源，選擇中心鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。如，糧食種植為主的中心鎮(zhèn)將發(fā)展飼料加工等作為主導(dǎo)工業(yè)；礦產(chǎn)資源豐富的中心鎮(zhèn)將礦產(chǎn)資源挖掘與開采作為主導(dǎo)工業(yè)；歷史文化資源豐富的中心鎮(zhèn)憑借豐厚的歷史文化資源，發(fā)展旅游業(yè)以及相關(guān)的二、三產(chǎn)業(yè)。

二是加工配套型。便利的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及較高水平的公共服務(wù)、社會管理能力是此類中心鎮(zhèn)的優(yōu)勢所在。此類中心鎮(zhèn)可充分利用交通資源、公共資源、人力資源等，為所在城市的主導(dǎo)工業(yè)企業(yè)提供零部件加工、倉儲及物流服務(wù)。

三是生態(tài)健康型。此類中心鎮(zhèn)較少受工業(yè)污染，擁有良好的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的特殊優(yōu)勢可使這類中心鎮(zhèn)沿著綠色、健康、可持續(xù)的目標(biāo)發(fā)展，構(gòu)建宜居優(yōu)美的生態(tài)健康小城鎮(zhèn)。

（三）中心鎮(zhèn)的功能

中心鎮(zhèn)是連接城市與農(nóng)村的重要節(jié)點，在解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程中，中心鎮(zhèn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。

一是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。一方面，中心鎮(zhèn)能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中心鎮(zhèn)可通過一定的組織能力，有效集聚支柱產(chǎn)業(yè)，拉長拉粗產(chǎn)業(yè)鏈，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。另一方面，中心鎮(zhèn)能夠集聚非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。中心鎮(zhèn)較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和較大的市場影響力，有利于改變農(nóng)村中小企業(yè)小而散的發(fā)展現(xiàn)狀，使企業(yè)布局集中于中心鎮(zhèn)，促進企業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級，帶動非農(nóng)企業(yè)的整體發(fā)展。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要載體。中心鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的全新嘗試。一方面，中心鎮(zhèn)起到連接城市和農(nóng)村信息交流、交通銜接的連接作用。中心鎮(zhèn)依靠其暢通的交通優(yōu)勢、通達的信息優(yōu)勢，為農(nóng)村市場提供及時、全面、準(zhǔn)確的信息網(wǎng)絡(luò)和流暢、穩(wěn)定、持續(xù)的物流鏈條。另一方面，中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平以及社會管理能力優(yōu)于周邊鎮(zhèn)村。周邊鎮(zhèn)村可依靠中心鎮(zhèn)強大的輻射作用和示范效應(yīng)，改善自身的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平、社會管理能力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的特殊群體。中心鎮(zhèn)能夠解決農(nóng)村剩余勞動力的問題，就地吸納、分流大中城市過剩的勞動力，緩解城市的就業(yè)壓力。目前，我國城市勞動力總量趨于飽和，高知識技能型勞動力供給不足，對知識要求不高的崗位供給過剩，再加上城市未就業(yè)工人數(shù)量的增加、農(nóng)民工擇業(yè)的自主性增強、城市生活成本的提高，公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以緩解，加大了農(nóng)民工在大中城市就業(yè)與生存的難度。中心鎮(zhèn)具有較多勞動密集型、對知識技術(shù)要求相對較低的企業(yè)，而且距農(nóng)村較近，生活成本相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等事業(yè)不斷發(fā)展。因此，農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移到中心鎮(zhèn)不僅成為可能，而且還能成為農(nóng)村剩余勞動力就地就業(yè)的首選。

二、中心鎮(zhèn)的發(fā)展對策與思考

（一）發(fā)展原則

筆者認為建設(shè)和發(fā)展中心鎮(zhèn)應(yīng)遵守合理性、前瞻性、關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性的原則。

一是堅持合理性原則。中心鎮(zhèn)要按照村鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況，合理規(guī)劃、合理布局、合理利用資源、合理配置資源，防止盲目貪大求全、浪費資源。二是堅持前瞻性原則。中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要有一定的超前意識，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要能為今后的五年、十年甚至更長的未來服務(wù)。公共服務(wù)和社會管理要有勇于突破、敢于創(chuàng)新的超前發(fā)展眼光。三是堅持關(guān)聯(lián)性原則。在產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、服務(wù)業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)集中的基礎(chǔ)上，中心鎮(zhèn)要形成暢通的交通、信息網(wǎng)絡(luò)，使其輻射、示范功能能夠輻射到周邊鎮(zhèn)村，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局。四是堅持協(xié)調(diào)性原則。中心鎮(zhèn)要在產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、市場相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，促進自身及周邊鎮(zhèn)村政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）發(fā)展對策

一是強化意識，加強領(lǐng)導(dǎo)。各地各部門要在思想上給予高度重視，正確認識加快發(fā)展中心鎮(zhèn)的重大意義，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，成立中心鎮(zhèn)建設(shè)小組。在發(fā)展中心鎮(zhèn)的過程中，只有始終把加快發(fā)展作為第一要義，堅持以人為本，注重著眼長遠，才能全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，努力實現(xiàn)中心鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

二是合理布局，科學(xué)規(guī)劃。各級各部門要在充分審視中心鎮(zhèn)現(xiàn)有資源、發(fā)展規(guī)模的基礎(chǔ)上，委托高層次規(guī)劃設(shè)計單位或邀請高層次專家進行指導(dǎo)，形成“1+N”的規(guī)劃形式。“1”是指中心鎮(zhèn)整體規(guī)劃。要堅持“科學(xué)合理、適度超前”的規(guī)劃原則，高起點、高質(zhì)量地做好中心鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，合理確定農(nóng)村居民點的布局及規(guī)模，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理的配套內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)?！癗”是指與總體規(guī)劃相配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境、歷史文化傳承與保護等重要專項規(guī)劃。專項規(guī)劃要注重完善和提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，彰顯城鎮(zhèn)歷史文化和特色風(fēng)貌，增強城鎮(zhèn)承載和輻射能力?？傮w來說，中心鎮(zhèn)的各項規(guī)劃首先要確保規(guī)劃的質(zhì)量和水平，注重各項規(guī)劃的有機銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一與科學(xué)合理；其次要切實增強規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，不能朝令夕改。最后，中心鎮(zhèn)各種規(guī)劃要重點強調(diào)地方特色，避免城鎮(zhèn)建設(shè)“同質(zhì)化”現(xiàn)象發(fā)生。尤其要針對中心鎮(zhèn)重要地段、重要節(jié)點，做好城市設(shè)計，統(tǒng)籌中心鎮(zhèn)平面布局、建設(shè)風(fēng)格和容貌特色，提升中心鎮(zhèn)建設(shè)品位。

三是集聚發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)是中心鎮(zhèn)發(fā)展的重要基石，是擴大中心鎮(zhèn)人口規(guī)模與其他服務(wù)功能的前提，因此中心鎮(zhèn)需始終把加快發(fā)展作為第一要義，把做大經(jīng)濟總量、做強特色產(chǎn)業(yè)作為中心鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和核心內(nèi)容。中心鎮(zhèn)必須在立足區(qū)位、資源、市場等優(yōu)勢，進行準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，選準(zhǔn)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行升級改造、延伸轉(zhuǎn)化，對新興產(chǎn)業(yè)注重支持、培育，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度和效益，提高產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)，提升產(chǎn)業(yè)整體層次。同時，要因地制宜，避免因重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同引發(fā)的低水平惡性競爭，為中心鎮(zhèn)的持續(xù)繁榮發(fā)展奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

四是財政支持，擴充資金。首先，通過稅費返還，讓利于中心鎮(zhèn)。如：稅收增幅超過本縣（市）區(qū)稅收平均增幅以上部分中的縣（市）區(qū)地方留成部分，全額返還給中心鎮(zhèn)；中心鎮(zhèn)在土地征收轉(zhuǎn)用和出讓過程中，土地的增值收益除按規(guī)定上繳國家、省以外，全額返還給中心鎮(zhèn)等。其次，給予重大項目資金支持。各級政府部門要向上爭取項目，統(tǒng)籌安排市、縣（市）區(qū)級項目，加大資金整合力度，促進重大項目、優(yōu)質(zhì)項目、綠色項目向中心鎮(zhèn)集聚，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)跨越式發(fā)展。最后，擴大融資渠道。在積極爭取上級政府財政資金支持的同時，中心鎮(zhèn)可探索、引入市場機制，借助各種社會資本彌補、擴充資金。

五是做好服務(wù)，擴權(quán)強鎮(zhèn)。上級政府部門在行政體制改革的過程中要堅持“依法放權(quán)、高效便民、分類指導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致”的原則，以服務(wù)為導(dǎo)向，簡政放權(quán)，擴權(quán)強鎮(zhèn)。如：一方面，上級政府可通過授權(quán)或委托等形式，“賦予中心鎮(zhèn)相應(yīng)的經(jīng)濟類項目核準(zhǔn)、備案權(quán)和市政設(shè)施、市容交通、社會治安、就業(yè)社保、戶籍管理等方面的社會管理權(quán)?！盵3]另一方面，各級政府部門需加強部門協(xié)調(diào)配合，放棄條塊分割和部門利益，調(diào)整、完善中心鎮(zhèn)機構(gòu)的審批管理制度。非行政許可事項直接交辦給中心鎮(zhèn)行使，行政許可事項依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，委托給中心鎮(zhèn)直接行使。

六是盤活土地，確保用地。各地要在保證土地動態(tài)占補平衡的基礎(chǔ)上，確保中心鎮(zhèn)用地需要。首先，在每年度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)總量中，給每個中心鎮(zhèn)安排一定的額度。其次，用足用好農(nóng)村集體建設(shè)用地，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地有償、公開、透明流動。再次，探索建立“先用、后還、再用”的用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)良性循環(huán)機制，落實好村級集體留用地政策，用于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，引導(dǎo)農(nóng)民居住向新城鎮(zhèn)、新社區(qū)集中。最后，探索建立農(nóng)民承包地、宅基地退出補償機制。

七是制度統(tǒng)籌，改善服務(wù)。農(nóng)民是中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要承擔(dān)者和受益者。中心鎮(zhèn)的發(fā)展也是為了破解城鄉(xiāng)二元體制難題進行的有益探索。因此，中心鎮(zhèn)的建設(shè)要全面落實以人為本的科學(xué)發(fā)展理念，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，讓農(nóng)民在中心鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中得到更多的實惠。如：一方面，加快基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)等方面的規(guī)劃建設(shè)，完善長效管理機制，著力改善中心鎮(zhèn)生產(chǎn)生活條件，增加中心鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余勞動力的吸引力和吸納力。另一方面，按照城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的要求，全面建立農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、低保等社會保障制度，建立按居住地登記的戶籍管理制度，合理配置教育資源，解決農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民能夠真正享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇，實現(xiàn)農(nóng)民身份的真正轉(zhuǎn)變。

八是提升素質(zhì)，提高品位。從長遠的發(fā)展思路來看，中心鎮(zhèn)聚集的不僅是物質(zhì)財富，也是精神財富，實現(xiàn)的不僅是土地的城鎮(zhèn)化，也是人的城鎮(zhèn)化。中心鎮(zhèn)建設(shè)的最終目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)民身份市場化、就業(yè)方向非農(nóng)化、生活方式的現(xiàn)代化、居住和生產(chǎn)生活范圍的非農(nóng)化。實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是個長期、潛移默化的過程，土地的城鎮(zhèn)化往往快于人的城鎮(zhèn)化。因此，在推進中心鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)的同時，要全面提升農(nóng)民的整體素質(zhì)，提高農(nóng)民的人文品位。由于中心鎮(zhèn)的居民絕大多數(shù)是由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變而來的，要培養(yǎng)他們的城市意識、環(huán)保意識和市場經(jīng)濟意識，強化公民道德、社會公德、職業(yè)道德、家庭美德的教育。由于中心鎮(zhèn)的一些居民受教育程度仍然落后于大中城市居民，封建思想和舊俗惡習(xí)依然存在，因此，要依靠中心鎮(zhèn)對周圍基層鎮(zhèn)村的輻射效應(yīng)和帶動能力，加強引導(dǎo)中心鎮(zhèn)居民破除封建迷信思想，抵制舊俗惡習(xí)，養(yǎng)成健康、文明的生活方式，提高居民的人文素質(zhì)。

九是建立體系，強化監(jiān)督。一方面，建立中心鎮(zhèn)綜合評價指標(biāo)體系。中心鎮(zhèn)應(yīng)對其整體實力、輻射效應(yīng)、集聚效應(yīng)、發(fā)展前景進行量化，設(shè)定全面、合理的評價指標(biāo)，形成科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系。另一方面，要強化督查，嚴(yán)格考核。根據(jù)中心鎮(zhèn)評價指標(biāo)體系制定年度考核辦法，加強檢查督促，嚴(yán)格實施績效考核。

[1]陶特立，張莘植，吳強.中心鎮(zhèn)規(guī)劃若干問題的思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2008，（1）：49.

[2]宴群.關(guān)于“中心鎮(zhèn)”的認識[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2008，（1）：33.

[3]浙江省委、省政府.浙江省關(guān)于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6374514401011uig.html.