陳 敏

（云南師范大學(xué)文理學(xué)院，云南 昆明 650222）

云南省是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，當(dāng)?shù)厝嗣窕疽赞r(nóng)業(yè)為生，干旱、小型地震等自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)都產(chǎn)生了或大或小的影響和損失，在這樣的現(xiàn)狀下政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就顯得必不可少了。近年來(lái)，隨著云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作的逐步展開(kāi)，服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓寬，保險(xiǎn)種類的不斷多樣化，各方面的作用也慢慢地發(fā)揮出來(lái)。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨良好機(jī)遇的同時(shí)，也存在諸多制約因素：如農(nóng)民對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)概念還很模糊甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)；有些農(nóng)民的資金不足以支付保費(fèi)或者對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)還很弱等問(wèn)題。為維護(hù)人們的利益，保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，解決這些問(wèn)題就成了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的最大問(wèn)題。

一、云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.試點(diǎn)工作取得了較為矚目的成績(jī)。2008年，云南省臨滄市的云縣、鳳慶縣政府分別與人保財(cái)險(xiǎn)云縣、鳳慶縣支公司簽訂了《云南臨滄政策性甘蔗保險(xiǎn)保險(xiǎn)單》，共承保云縣和鳳慶縣種植的28萬(wàn)畝甘蔗，簽單保費(fèi)714萬(wàn)元，每畝繳納25.5元保費(fèi)，其中云南省財(cái)政承擔(dān)45%，市縣財(cái)政承擔(dān)15%，蔗糖龍頭企業(yè)承擔(dān)20%，蔗農(nóng)承擔(dān)20%，保險(xiǎn)金額為每畝600元。這標(biāo)志著云南省地方政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)始。從2010年開(kāi)始，云南省連續(xù)不斷的遭遇著特大干旱，國(guó)家財(cái)政部、云南省政府不斷追加抗旱資金投入蓄水抗旱?？购稻葹?zāi)取得階段性成效。這些充分說(shuō)明了在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的運(yùn)營(yíng)下，農(nóng)民的利益得到了保證，經(jīng)濟(jì)也穩(wěn)定發(fā)展，試點(diǎn)工作的各方面都取得了較為矚目的成績(jī)。

2.保險(xiǎn)對(duì)象的范圍領(lǐng)域不斷拓寬。在2007年前，云南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)殖業(yè)方面的險(xiǎn)種僅開(kāi)辦了中央政策性能繁母豬保險(xiǎn)，在種植業(yè)方面也只是開(kāi)辦了烤煙、林木、橡膠樹(shù)、甘蔗等商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。到了2007年初期，在種植業(yè)方面，在玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個(gè)品種的基礎(chǔ)上，就又新增加了花生、油菜達(dá)到7個(gè)品種；而自2008年開(kāi)始，在養(yǎng)殖業(yè)方面，在鞏固發(fā)展能繁母豬、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，又積極開(kāi)展家禽、淡水養(yǎng)殖和地方特色農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的保險(xiǎn)服務(wù)，另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開(kāi)展了林木、煙葉、青稞等特色險(xiǎn)種，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)對(duì)象的范圍領(lǐng)域?qū)⒉粩嗤貙挾鄻踊?/p>

3.保險(xiǎn)組織形式向多元化方向發(fā)展。目前，經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)組織形式主要有：股份制的商業(yè)保險(xiǎn)公司形式、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等，隨著政策性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的日益豐富，并形成向多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)，保險(xiǎn)的組織形式也將越發(fā)的豐富多樣，進(jìn)一步來(lái)推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步向前邁進(jìn)。

4.保險(xiǎn)作用逐步發(fā)揮。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展增強(qiáng)了農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障了農(nóng)民的災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，保證了國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、支農(nóng)惠農(nóng)政策更好的落實(shí)。例如在應(yīng)對(duì)2008年初低溫雨雪冰凍自然災(zāi)害、2010年以來(lái)云南省特大干旱和各地區(qū)的小型地震等給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成的或大或少的等方面都發(fā)揮了巨大的作用，其中僅能繁母豬保險(xiǎn)賠款一項(xiàng)就近1.5億元，有力地支持了災(zāi)區(qū)重建工作。同時(shí)，保險(xiǎn)公司發(fā)揮在防災(zāi)防損和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大大提升了農(nóng)民防災(zāi)救災(zāi)的能力，提高了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將農(nóng)民的農(nóng)業(yè)損失將至最低，分散了一部分風(fēng)險(xiǎn)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定提供了很大的保障。

（二）現(xiàn)階段云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要手段之一，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱（農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）之一，是世貿(mào)組織允許各國(guó)支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一，日益受到各國(guó)政府的重視。從2004年政府開(kāi)展全國(guó)性的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來(lái)，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展可謂突飛猛進(jìn)。在政府制定的各種政策的推動(dòng)下，我國(guó)迎來(lái)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的黃金期。云南省是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)也是自然災(zāi)害頻發(fā)省，隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約本省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向前發(fā)展的問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。

1.農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。這是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要問(wèn)題。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過(guò)參保人參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故而造成的經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償和保障的保險(xiǎn)。在生產(chǎn)過(guò)程中，大部分農(nóng)民沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，普遍缺乏對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理解和認(rèn)識(shí)，心存僥幸，期盼老天給一個(gè)好收成，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為這是政府變相的向農(nóng)民收費(fèi)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種問(wèn)題呢？因?yàn)檎男麄髁Χ炔粔?，無(wú)法使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到為農(nóng)產(chǎn)品投保的必要性，無(wú)法使農(nóng)民清楚的認(rèn)識(shí)到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一概念及意義作用，從而使農(nóng)民就用自己主觀里面的想法來(lái)定義它。

2.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣存在瓶頸。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶與農(nóng)作物種植高分散，加之保險(xiǎn)公司一般只深入到縣城，在鄉(xiāng)村開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)缺乏足夠的條件，種種這些都在很大程度上制約著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。這一方面存在的問(wèn)題說(shuō)明政府的扶貧措施還不夠深入不夠完善，應(yīng)該將保險(xiǎn)公司深入到農(nóng)村，讓農(nóng)民充分了解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并在一定程度上提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的技術(shù)障礙。由于缺乏技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，災(zāi)害損失難以確定，容易出現(xiàn)理賠糾紛。如邵陽(yáng)城步縣的水稻在快要收割時(shí)暴發(fā)了稻瘟病，上報(bào)的受災(zāi)面積達(dá)到萬(wàn)畝以上，理賠方面如果僅靠保險(xiǎn)公司是不可能的。而目前的理賠標(biāo)準(zhǔn)較低，其僅包括種子、農(nóng)藥化肥等基本生產(chǎn)資料的價(jià)值。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司內(nèi)部機(jī)制不夠完善，沒(méi)有制定合理的理賠標(biāo)準(zhǔn)、建立一定的內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)構(gòu)來(lái)確定理賠的相關(guān)內(nèi)容，是這一問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因，使得理賠無(wú)法按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

4.法律法規(guī)的缺失。我國(guó)至今還沒(méi)有制定關(guān)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)扶持政策的一部完整的法律法規(guī)，地方也沒(méi)有管理?xiàng)l例，諸多問(wèn)題使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律的保證，使農(nóng)民的利益得不到保障，更無(wú)法穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

二、完善云南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策

（一）加大宣傳力度

一是要充分利用媒體的作用，如電視、廣播等來(lái)加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳，尤其是對(duì)養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)大戶的宣傳，使農(nóng)村居民充分了解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵和作用。

二是各級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司要印發(fā)宣傳資料，分發(fā)至鄉(xiāng)村家家戶戶，及時(shí)宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策、作用意義。

三是相關(guān)部門組織人員深入到鄉(xiāng)村開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，具體講解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保投保。

（二）加快保險(xiǎn)立法進(jìn)程，完善相關(guān)保險(xiǎn)法律

通過(guò)立法，來(lái)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵、保險(xiǎn)范圍、組織形式以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等問(wèn)題加以界定，使農(nóng)保措施的實(shí)行真正做到有法可依，而不是單純依靠行政命令去推廣。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律的制定，在多個(gè)國(guó)家都發(fā)揮了重要的作用。如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都對(duì)各自的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展起到了促進(jìn)和保障作用，但是在我國(guó)，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法始終缺乏重視和完善，這嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。由此本人建議有關(guān)部門應(yīng)該加快政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，完善相關(guān)保險(xiǎn)法律，重視以及明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)家農(nóng)業(yè)機(jī)制中的主體地位，然后推廣至各省市，云南省是農(nóng)業(yè)大省，相關(guān)法律的制定更是至關(guān)重要。加快立法進(jìn)程可以為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律保障，并進(jìn)步一促進(jìn)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向法制化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（三）改善保險(xiǎn)公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)

改善保險(xiǎn)公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)，為更好的實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做鋪墊。保險(xiǎn)公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)，這里主要說(shuō)的是內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。

1.內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)。據(jù)調(diào)查，大部分保險(xiǎn)公司尚未制訂完善的內(nèi)控制度，這一事實(shí)反映其尚未完全認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的意義。某些制定了內(nèi)部控制政策的公司一般都缺乏行動(dòng)落實(shí)，停留在只說(shuō)不做得層面，控制制度猶如一張空殼。為此我們需要完善保險(xiǎn)公司的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)。

首先需要合理確定公司內(nèi)部控制目標(biāo)。一個(gè)合理的目標(biāo)對(duì)公司的發(fā)展起促進(jìn)作用，任何措施的實(shí)施都是為這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)的。其次要對(duì)公司科學(xué)運(yùn)用內(nèi)部控制方法。只有在合理運(yùn)用各種內(nèi)部控制方法的基礎(chǔ)上才能真正將內(nèi)部控制落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

2.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。保險(xiǎn)行業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要金融行業(yè)之一，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高有著巨大的作用。保險(xiǎn)公司的治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)被納入中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管體系之中，成為三大核心監(jiān)管體系之一。只有完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，公司才能有條不紊的運(yùn)作，內(nèi)部機(jī)制才能合理的運(yùn)行，才能更好地為老百姓服務(wù)。

（四）設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理主要由中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)來(lái)實(shí)施，但政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在管理方面要比商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)復(fù)雜得多，它不僅在承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、金融、投資、財(cái)政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域。為了避免出現(xiàn)因管理不當(dāng)或分割、資源分散導(dǎo)致浪費(fèi)、低效率的局面，我國(guó)有必要借鑒外國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，如美、日等國(guó)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來(lái)監(jiān)督和管理政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施，以保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。

（五）加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有弱可保性，它無(wú)法單獨(dú)依靠市場(chǎng)來(lái)完成交易，需要政府的參與和扶持，世界上許多國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況都采取了不同的政策扶持方式。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度不斷加大是世界各國(guó)的普遍做法。云南省地處西南地區(qū)，經(jīng)濟(jì)本就不發(fā)達(dá)，農(nóng)民生活水平低，收入低，而政策性農(nóng)業(yè)報(bào)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)又高，政府若不進(jìn)行扶持，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行很難在這里進(jìn)行。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的逐漸鋪開(kāi)，云南省政府必須進(jìn)一步加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度，以確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步持續(xù)的推進(jìn)。

1.完善稅收優(yōu)惠政策。目前，我國(guó)現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營(yíng)業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。為此本人建議可以在此基礎(chǔ)上考慮進(jìn)一步實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。一是在一定時(shí)期一定范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)臏p稅；二是可以免除保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定的所得稅。

2.加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。首先要對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理和再保險(xiǎn)提供一定的補(bǔ)貼，來(lái)激發(fā)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情。其次要對(duì)參保人實(shí)行一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。貧窮的農(nóng)村里，有些農(nóng)民交不起保費(fèi)，為此，國(guó)家可以提供一些保費(fèi)補(bǔ)貼，使農(nóng)民能投保，減少了自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)農(nóng)作物對(duì)農(nóng)民帶來(lái)的損失，穩(wěn)定了農(nóng)民的收入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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