伍 弢 羅業(yè)委

（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

“三公消費(fèi)”又稱“三公經(jīng)費(fèi)”、“三公支出”，指政府部門人員在因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)。

一、我國“三公消費(fèi)”的現(xiàn)狀

（一）數(shù)額巨大

我國至今為止并沒有官方公布過“三公消費(fèi)”的具體數(shù)字，我們只能從一些零散或部分的數(shù)字來推算出一個(gè)大概的數(shù)字，希望能從中得窺一二：1999 年國家財(cái)政支出中干部公費(fèi)出國考察的費(fèi)用超過了3000 億元，跨過2000 年；進(jìn)入新世紀(jì)這后，出國考察之風(fēng)更是愈演愈烈，公費(fèi)出國人數(shù)及費(fèi)用都大幅度增加；到了2005 年，“三公支出”中的光是公款吃喝的數(shù)字就已經(jīng)達(dá)到了驚人的6000 億元之多，而據(jù)竹立家教授所搜集的官方數(shù)據(jù)計(jì)算表明，我國在2004 年的時(shí)候公車保有量也超過了400 萬輛，每年在這上面的花費(fèi)約為4100 億元。2006 年中央黨校的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》報(bào)導(dǎo)，我國官員一年公款吃喝達(dá)2000 億元、公車消費(fèi)達(dá)4000 億元、公費(fèi)出國耗費(fèi)3000 億元，這幾項(xiàng)公款消費(fèi)加在一起將近9000 億。如果按2006 年財(cái)政收入39000 億元計(jì)算，全國的公款消費(fèi)將近財(cái)政收入的25%。

（二）監(jiān)管缺失

國家沒有出臺過明確的規(guī)定“三公消費(fèi)”的具體范圍和內(nèi)容，也不在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，這為各地各部門的支出提供了便利，因?yàn)檎l也不知道花了多少錢，錢花到哪去了，公眾不知道，恐怕相關(guān)部門自己也不清楚，也沒有相關(guān)的管理規(guī)定，這談何監(jiān)管？1994年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳就聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，也早成了一紙公文。自1994 年公車改革以來，公車數(shù)量不斷增加，花費(fèi)日增，時(shí)至今日，就連一個(gè)貧困縣的公車數(shù)量都能上百，這說明17 年公車改革成效甚微。

（三）影響廣泛

1.影響5000 萬公務(wù)人員和14 億公眾?！叭M(fèi)”的支出與否，支出的多少影響涉及5000 多萬的公務(wù)、黨政、事業(yè)單位人員的切身利益，這也是為什么公車改革難以為繼，公款吃喝屢禁不止，公費(fèi)出國越來越多的重要原因，沒人愿意放棄既得利益，公務(wù)員也是人，公共部門也是“經(jīng)濟(jì)人”。但是“三公消費(fèi)”影響到的不僅僅是5000 萬公務(wù)人員，它還影響到了全國14 億人民。政府收入從何而來？稅收。稅收從何而來？人民。近些年我國的財(cái)政收入每年都以兩位數(shù)的比率增加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家經(jīng)濟(jì)和居民收入的增長速度，加重了人民的負(fù)擔(dān)。此外，每年的財(cái)政支出就那么多，“三公消費(fèi)”增加了，其他醫(yī)療、教育、社會保障等支出就會減少，這些支出又與14 億公眾的日常生活息息相關(guān)。

2.影響政府的形象和公信力。受到影響的還有政府的形象與公信力。2010 年國家財(cái)政決算中教育支出2547 億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出1485 億元，住房保障支出1125 億元。教育、醫(yī)療與住房是我國居民的最重要的三項(xiàng)支出，占了居民支出的絕大部分，而教育、醫(yī)療與住房改革卻深受民眾詬病。當(dāng)人們得知國家在教育、醫(yī)療與住房方面的支出甚至還不到“三公消費(fèi)”二分之一時(shí)，可想而知他們心里是什么心情，對政府又是一種什么樣的心情。有錢吃喝玩樂卻沒錢給人民讀書看病使得政府的權(quán)威與公信力受到了挑戰(zhàn)，政府說沒錢也就成了一句諷刺，政府的行為也就很難以讓民眾信任。從近年來頻頻發(fā)生的群體性事件，網(wǎng)民對一些政府部門的行為、發(fā)言的習(xí)慣性懷疑，總認(rèn)為其中有貓膩就可以看出政府的公信力正在被消弱。一些部門、官員的貪污、腐敗、“蘿卜招聘”、“雷人雷語”等事件、行為更是加重了這一趨勢。

二、我國“三公消費(fèi)”存在的問題

（一）無法可依，管理混亂

在我國到目前為止沒有一部法律對“三公消費(fèi)”的預(yù)算、審查、聽證、審計(jì)、評估、使用、監(jiān)督、問責(zé)和處罰做出規(guī)定。因此三公支出的多少就成了自己說了算，想花多少就花多少，在對自己有利的情況下，本級人大自然是睜只眼閉只眼地通過了政府預(yù)算。無法可依使得“三公消費(fèi)”的數(shù)額越來越大，政府及工作人員也把“三公消費(fèi)”當(dāng)做了福利之一 ，成為了剛性消費(fèi)，積重難返。從一個(gè)小城市的副市長在短短的幾年內(nèi)就“因公”去過了60 多個(gè)國家，就不難理解為什么公車改革會失敗、公款消費(fèi)會愈演愈烈、出國熱會持續(xù)升溫，三公經(jīng)費(fèi)屢攀新高。

（二）預(yù)算體制存在缺陷，統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一

《預(yù)算法》中沒有對“三公消費(fèi)”預(yù)算做出具體規(guī)定，比如公務(wù)接待費(fèi)的范圍、內(nèi)容，規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)等，也沒有公務(wù)用車的購買標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，使用范圍、規(guī)格、限制，出國考察的范圍，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，效果考核。從國家財(cái)政部目前公布的財(cái)政預(yù)算文件當(dāng)中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算分類科目中沒有“三公支出”等相關(guān)科目，“三公支出”的費(fèi)用都是隱藏在“其他行政經(jīng)費(fèi)支出”這一寬泛科目當(dāng)中，不為人所知。因此“三公”經(jīng)費(fèi)有轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目的可能，公務(wù)接待費(fèi)用的空間和靈活性比較大，在實(shí)際情況中，很可能會被轉(zhuǎn)移到“會議費(fèi)”等其他項(xiàng)里。這也是為什么這次中央各部門公布的數(shù)據(jù)相差這么大的原因之一。

（三）監(jiān)督體系不完善

按《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于技術(shù)、能力以及利益等原因，人大代表很難對政府預(yù)算做出合理判斷，監(jiān)督也流于形式。由于缺乏相關(guān)法律規(guī)定，政府以涉及國家機(jī)密為由一直拒絕公布預(yù)算數(shù)據(jù)與內(nèi)容，公眾和媒體監(jiān)督無從談起。“三公消費(fèi)”之所以成為頑疾，幾近失控，其中一個(gè)重要原因是不透明。不透明則便于暗箱操作，無法監(jiān)督，助長有恃無恐。此次中央各部門的“三公消費(fèi)”公開也只是國務(wù)院的要求，并沒有出臺法規(guī)，也沒有通過黨內(nèi)系統(tǒng)的貫徹，更沒有上升到法律，約束力有限，能不能長久執(zhí)行下去還有待觀察。

（四）數(shù)據(jù)保密或數(shù)據(jù)公布過于簡略

在2007 年以前財(cái)政預(yù)決算的數(shù)據(jù)是作為國家機(jī)密不對外公布的，之后情況漸有好轉(zhuǎn)，但所公布數(shù)據(jù)多為總數(shù)，缺乏具體說明，對大多數(shù)人來說只是霧里看花，不利于推進(jìn)預(yù)算進(jìn)步與公眾監(jiān)督。正因?yàn)椴恢?，各種猜測甚至謠言紛至沓來，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。就此次的中央部門公開“三公”經(jīng)費(fèi)來說，社會上有叫好聲，也有質(zhì)疑聲。而且公布的預(yù)算數(shù)據(jù)不要說普通百姓看不明白，就連專業(yè)人士都是霧里看花，不知所云。達(dá)不到公開的目的和公眾監(jiān)督的效果。

（五）績效考核與評判標(biāo)準(zhǔn)的缺失

從一個(gè)政府部門履行職能和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來看，一定的“三公”支出是合理的，也是必要的。為了更好的履行政府職能，一定的“三公消費(fèi)”是必須的也是可以理解的，這也是國家行政管理費(fèi)用的一個(gè)重要組成部分之一。關(guān)鍵并不在于該不該花，而在于花多少？怎么花？花了之后的效果，花得值不值？但是在我國目前的“三公”支出的花費(fèi)中，如此巨額的支出很難讓人相信都是政府部門履行職能所必需的，從國外的研究中也可以發(fā)現(xiàn)并非如此。事實(shí)上很多的“三公”支出與政府履行職能并無太大關(guān)系，而是用在了政府部門內(nèi)部的“享受性”消費(fèi)之中，成為了各級公務(wù)人員的福利。這個(gè)需要一個(gè)具體的法律來對其作出規(guī)范與約束，以提高行政管理的效率。評價(jià)‘三公’高低的標(biāo)準(zhǔn)是績效，關(guān)鍵是用盡可能少的錢把該辦的事辦好”。

三、規(guī)范“三公消費(fèi)”的對策性建議

“三公”消費(fèi)近些年來成為社會的關(guān)注焦點(diǎn)有著多方面的原因，一是這類支出在國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，既不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)支出，也有別于維持政府部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的日常支出，而是更多地與公務(wù)人員的個(gè)人利益相關(guān)；二是近年來我國的貧富差距、地區(qū)差距還在不斷擴(kuò)大，民眾的心理公平感和承受能力都受到了影響，而“三公”消費(fèi)就成了發(fā)泄不滿的一個(gè)目標(biāo)之一。故我們需要對“三公”經(jīng)費(fèi)進(jìn)行規(guī)范，使政府能夠更加合理、高效、廉潔的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）完善法律、法規(guī)

規(guī)范“三公消費(fèi)”修改《預(yù)算法》就成了當(dāng)務(wù)之急，1994 年出臺的《預(yù)算法》已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期的各種新情況與新問題。規(guī)范、治理“三公消費(fèi)”也需要一部法律來做保障，這是以法治國的需要。把“三公消費(fèi)”納入《預(yù)算法》的管理范疇，明確“三公經(jīng)費(fèi)”的使用數(shù)額、評估、審計(jì)、范圍、規(guī)格、核查、責(zé)任及違紀(jì)的處罰。有明確的法律法規(guī)才能依法辦事，減少政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的黑箱操作與無規(guī)范、低效率運(yùn)作，達(dá)到減少浪費(fèi)提高效率的目的。同時(shí)，要改進(jìn)目前我國財(cái)政預(yù)算分類設(shè)計(jì)，專設(shè)“三公”經(jīng)費(fèi)這一科目，使其“無處藏身”，堵住制度缺陷。

（二）改進(jìn)預(yù)算體制

“三公”消費(fèi)在國家的三令五申中反而不斷增加，成為一個(gè)舉國關(guān)注的話題，“三公”支出信息公開的過程中出現(xiàn)的問題一直未能解決，除了各部門、公務(wù)人員出于自身利益不想主動改進(jìn)之外，歸根結(jié)底還在于目前的預(yù)算制度不夠完善。所以，想要抑制、壓縮，甚至解決“三公”消費(fèi)問題，需要建立健全預(yù)算制度及相關(guān)法律法規(guī)，預(yù)算公開必須有法可依。在確保預(yù)算公開這一基本原則得到切實(shí)執(zhí)行的基礎(chǔ)上，還要對預(yù)算公開的內(nèi)容、程序做出詳細(xì)的規(guī)定，建立一套完整的預(yù)算報(bào)告、審查、聽證、評估、問責(zé)和處罰制度。

（三）公開詳細(xì)數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督

陽光是最好的消毒劑。要將群眾意見強(qiáng)烈的“三公”高消費(fèi)真正降下來，最有效的辦法就是將所有公務(wù)消費(fèi)一并列入地方財(cái)政預(yù)算，并將預(yù)算和消費(fèi)支出逐項(xiàng)支出逐項(xiàng)公開透明，自覺接受公眾監(jiān)督。但“三公”支出的信息公開如果只是公布一個(gè)總體數(shù)據(jù)，難免讓人霧里看花，監(jiān)督也就無從談起。如果我們國家的政府部門也能達(dá)到美國的預(yù)算公開化程度，將每一次公務(wù)接待的人員、地點(diǎn)、消費(fèi)項(xiàng)目、支出；每一輛公車的出行、維修甚至加油費(fèi)用；每次出國考察的時(shí)間、人員、目的地、內(nèi)容、消費(fèi)等都詳細(xì)地在網(wǎng)上公布出來，供民眾監(jiān)督，那么控制、減少“三公”支出將指日可待。

(四)實(shí)行績效考核，建立評判標(biāo)準(zhǔn)

“三公”費(fèi)用的支出不能有出不“進(jìn)”，要有成本效益意識，對“三公”費(fèi)用的使用進(jìn)行績效考核，要出成果、出效率，錢不能白花，要讓老百姓明白為什么要花這個(gè)錢，是怎么花出去的，辦了什么事，又取得了什么社會效益，只有這樣才能得到公眾的理解和支持。同時(shí)要對各部委、各級政府、各級部門，各個(gè)級別的工作人員的年“三公”經(jīng)費(fèi)做出規(guī)定，具體到每個(gè)部委，每個(gè)地方，每個(gè)單位，每個(gè)人。當(dāng)然在這個(gè)過程中要考考慮到不同地區(qū)、不同部門、不同崗位之間的差別。例如，某省某市某部門（崗位）一年有多少公務(wù)接待費(fèi)、公車使用經(jīng)費(fèi)、出國考察費(fèi)，同時(shí)要把經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行詳細(xì)記錄，在每年的政府決算中進(jìn)行公布，發(fā)布到網(wǎng)上供公眾核查和監(jiān)督。

[1]帥恒.“三公”經(jīng)費(fèi)公開應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、科學(xué)化[J].公民導(dǎo)刊，2011(06):55.

[2]林力.如何治理“三公”消費(fèi)[J].管理觀察，2009(06):58-59.

[3]都市快報(bào).50 部門今年三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算超去年 規(guī)模無判斷標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL]. http://hzdaily.hangzhou.com.cn/dskb/html/2011-08/07/content_1114088.htm，2011-08-07