韓 東，韓洪建

(1.湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北武漢430068;2.湖北省水利廳水政處，湖北武漢430071)

對(duì)于各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而言，河道中的砂石可以說(shuō)是優(yōu)質(zhì)原材料，因此具有不可低估的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但如果“管理不善，在開(kāi)采經(jīng)營(yíng)者獲取較高收益的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)很多生態(tài)環(huán)境方面的負(fù)面影響”［1］。正因?yàn)楹拥啦缮盎顒?dòng)存在著外部性，所以對(duì)其要加強(qiáng)管理。黃岡地處湖北省東部、大別山南麓、長(zhǎng)江中游北岸，下轄一區(qū)(黃州)、二市(武穴、麻城)、七縣(紅安、羅田、英山、浠水、蘄春、黃梅、團(tuán)風(fēng))。境內(nèi)長(zhǎng)江河段上起團(tuán)風(fēng)張家灣，下止黃梅段窯，全長(zhǎng)約240多公里。黃岡市長(zhǎng)江河段歷史采區(qū)主要集中在團(tuán)風(fēng)人民洲、浠水巴河口、蘄春掛河口、武穴鄂贛采區(qū)和黃梅陸家咀等處，采區(qū)黃沙儲(chǔ)量豐富，砂質(zhì)優(yōu)良，開(kāi)采價(jià)值較高。除長(zhǎng)江河道外，境內(nèi)中小河流眾多、河網(wǎng)密布，倒水、舉水、巴水、浠水、蘄水以及華陽(yáng)河等六大支流貫穿全境，特別是巴水、舉水、浠水及蘄水等河道，砂石資源十分豐富。由于河道戰(zhàn)線長(zhǎng)，分布廣，涉及安徽、江西省際邊界以及武漢、鄂州、黃石等省內(nèi)市際邊界的河段較多，采砂管理任務(wù)繁重，管理難度和工作責(zé)任巨大。近期，筆者所在的課題組對(duì)黃岡市的河道采砂管理工作進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研的重點(diǎn)是機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制，本文是在調(diào)研的基礎(chǔ)上所做的總結(jié)與思考。

一、黃岡市河道采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

(一)長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)全面建立

自《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》頒布施行以來(lái)，黃岡市按照“四專(zhuān)”要求，建立和健全長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)。2003年3月，該市成立了“長(zhǎng)江河道采砂管理站”，與市水政監(jiān)察支隊(duì)實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，負(fù)責(zé)長(zhǎng)江河道采砂規(guī)劃、許可、收費(fèi)、監(jiān)督檢查“四統(tǒng)一”管理。沿江黃州、浠水、團(tuán)風(fēng)、蘄春、武穴、黃梅等6個(gè)縣(市、區(qū))均成立了長(zhǎng)江河道采砂管理站(團(tuán)風(fēng)縣于2007年成立了長(zhǎng)江河道采砂管理局)。

(二)中小河流河道采砂管理機(jī)構(gòu)建設(shè)全面鋪開(kāi)

目前，市級(jí)專(zhuān)門(mén)河道采砂管理機(jī)構(gòu)尚未組建，全市中小河流采砂管理工作由市水政監(jiān)察支隊(duì)負(fù)責(zé)。為保證河道采砂管理工作的正常開(kāi)展，各地近年來(lái)都加大了河道采砂專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的籌備力度。特別是自2007年以來(lái)，全市已有7個(gè)縣(市、區(qū))成立了河道采砂管理局，其中黃州區(qū)與浠水縣的河道采砂管理局為正科級(jí)事業(yè)單位，麻城、羅田、英山、蘄春以及團(tuán)風(fēng)等5個(gè)縣(市)的河道采砂管理局為為副科級(jí)事業(yè)單位(其中團(tuán)風(fēng)縣的中小河流采砂管理也由改線長(zhǎng)江河道采砂管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé))。此外，紅安縣成立了河道管理局，負(fù)責(zé)河道采砂管理工作。

二、黃岡市采砂管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀

(一)河道采砂管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障情況

1.市級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障情況

2009年12月，黃岡市人民政府按照省人力資源和社會(huì)保障廳《關(guān)于黃岡市水政監(jiān)察支隊(duì)等26家事業(yè)單位列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍的通知》的要求，批準(zhǔn)黃岡市水政監(jiān)察支隊(duì)納入?yún)⒄展珓?wù)員管理系列，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

2.縣級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障情況

縣級(jí)的長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)中，除黃梅縣納入財(cái)政預(yù)算外，其他縣市均為自收自支事業(yè)單位，工作經(jīng)費(fèi)均來(lái)源于行政罰款、收費(fèi)返還?？h級(jí)中小河流采砂管理機(jī)構(gòu)中，只有黃州、浠水兩地由于黃沙資源稅費(fèi)貢獻(xiàn)較大，當(dāng)?shù)刎?cái)政按照核定基數(shù)落實(shí)了工作經(jīng)費(fèi)保障，麻城、羅田、英山、黃梅、團(tuán)風(fēng)、紅安等6個(gè)縣(市)的工作經(jīng)費(fèi)則大多來(lái)源于行政罰款返還及河道砂石資源費(fèi)。

(二)“六統(tǒng)一聯(lián)”:黃岡河道采砂管理機(jī)制的創(chuàng)新

在做好長(zhǎng)江河道采砂管理工作的同時(shí)，市水行政主管部門(mén)對(duì)中小河流采砂管理工作認(rèn)真進(jìn)行調(diào)研，注重因勢(shì)利導(dǎo)，堅(jiān)持以相關(guān)法律法規(guī)和河道采砂規(guī)劃為前提，積極探索對(duì)河道采砂管理模式的改革深化和工作創(chuàng)新。

黃州區(qū)、浠水縣的“六統(tǒng)一聯(lián)”模式:即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拍賣(mài)、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一收費(fèi)、聯(lián)合執(zhí)法。

羅田縣在“六統(tǒng)一聯(lián)”模式的基礎(chǔ)上，對(duì)河道采砂的生產(chǎn)全面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)。

紅安縣則是在“三權(quán)分離”的基礎(chǔ)上實(shí)行“六統(tǒng)一聯(lián)”，即河道采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)歸縣政府所有，采砂許可審批權(quán)歸市、縣水行政主管部門(mén)所有，河砂開(kāi)采權(quán)通過(guò)招投標(biāo)后歸采砂業(yè)主所有。在這種基于“三權(quán)分離”的新“六統(tǒng)一聯(lián)”模式實(shí)施過(guò)程中，紅安縣一是成立了國(guó)有獨(dú)自的黃砂公司，負(fù)責(zé)全縣河道黃砂的經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售，設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì);二是科學(xué)、合理布設(shè)采砂點(diǎn)，由水行政主管部門(mén)組織實(shí)施黃砂開(kāi)采權(quán)的掛牌出讓工作，確定采砂人，辦理河道采砂行政許可手續(xù);三是統(tǒng)一砂價(jià)，黃砂銷(xiāo)售價(jià)格由物價(jià)部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)厣笆Y源儲(chǔ)量、市場(chǎng)需求和實(shí)際銷(xiāo)售情況核定;四是公司經(jīng)營(yíng)，相關(guān)的經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售由成立的國(guó)有黃砂公司在每個(gè)采砂點(diǎn)派駐3人，24小時(shí)輪流值守，按照治超要求的時(shí)間銷(xiāo)售，使用縣地稅局印制的“一式五聯(lián)”的票據(jù);五是采砂現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管，在每個(gè)采砂站點(diǎn)安裝監(jiān)控設(shè)施，全程監(jiān)控黃砂經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售、開(kāi)票和運(yùn)輸?shù)惹闆r，并將視頻資料與當(dāng)?shù)毓簿?10指揮中心監(jiān)控系統(tǒng)共享。在主要地段、交通要道分別設(shè)立稽查驗(yàn)票站，由河道采砂市場(chǎng)整治工作專(zhuān)班派人駐守驗(yàn)票，防治稅費(fèi)流失，控制黃砂資源外流。這種最新的“六統(tǒng)一聯(lián)”模式實(shí)現(xiàn)了黃砂資源效益和河道安全的統(tǒng)籌兼顧，缺了了依法許可和依法履責(zé)的協(xié)調(diào)一致，增強(qiáng)了河道采砂管理的合力。

三、推進(jìn)黃岡市河道采砂科學(xué)管理的構(gòu)想

(一)關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

首先，名稱(chēng)進(jìn)一步統(tǒng)一。從黃岡市的現(xiàn)狀來(lái)看，履行河道采砂職責(zé)的既有長(zhǎng)江采砂管理站，也有采砂管理局，還有市水政監(jiān)察支隊(duì)。應(yīng)將河道采砂管理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)統(tǒng)一為河道采砂管理局。武穴、黃梅等沒(méi)有中小河流的縣市，也應(yīng)將長(zhǎng)江采砂管理站更名為河道采砂管理局。

其次，資源進(jìn)一步整合。本著“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能高效”的原則，應(yīng)將河道采砂管理資源進(jìn)一步整合，如黃州、浠水等縣，既有長(zhǎng)江河道采砂管理職責(zé)，又有中小河流采砂管理職責(zé)，并分設(shè)了長(zhǎng)江河道采砂管理站和河道采砂管理局。對(duì)此，應(yīng)將長(zhǎng)江和中小河流采砂管理職責(zé)進(jìn)一步整合，統(tǒng)一整合到新成立的河道采砂管理局之中。

最后，職責(zé)進(jìn)一步明確。實(shí)行水政監(jiān)察支隊(duì)與河道采砂管理局“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。在內(nèi)部分工上，職責(zé)要進(jìn)一步明確。水政監(jiān)察支隊(duì)負(fù)責(zé)河道采砂執(zhí)法，河道采砂管理局負(fù)責(zé)河道采砂行政許可、規(guī)劃以及日常管理。

(二)關(guān)于管理機(jī)制的設(shè)想

首先，提高行政級(jí)別。目前，黃岡市的市級(jí)長(zhǎng)江河道采砂管理站為科級(jí)事業(yè)單位，縣級(jí)長(zhǎng)江河道采砂管理站為股級(jí)事業(yè)單位，縣級(jí)河道采砂管理局有的是正科級(jí)事業(yè)單位，有的是副科級(jí)事業(yè)單位。對(duì)此，應(yīng)相應(yīng)提高采砂管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別。市級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為副縣級(jí)，縣級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為副科級(jí)以上。

其次，落實(shí)財(cái)政保障。按照國(guó)家相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，河道采砂管理機(jī)構(gòu)作為法規(guī)授權(quán)的行政執(zhí)法單位，應(yīng)納入全額財(cái)政撥款和參照公務(wù)員管理序列。

最后，加大裝備投入。目前，全市長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有供執(zhí)法船舶專(zhuān)門(mén)使用的碼頭，執(zhí)法船舶也多是超期運(yùn)行，存在較大安全隱患。相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也缺乏可靠的辦公場(chǎng)地，比如武穴市長(zhǎng)江河道采砂管理站的辦公場(chǎng)所都是租用的民房。為了保障執(zhí)法管理工作的正常開(kāi)展，需要進(jìn)一步加大相關(guān)硬件設(shè)備的投入。

四、有關(guān)思考和建議

河道采砂管理工作事關(guān)防洪安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的一項(xiàng)重要工作，當(dāng)前采砂管理中還存在基礎(chǔ)工作薄弱、保障不到位、裝備落后等問(wèn)題，為了做好新時(shí)期的河道采砂管理工作，特提出以下建議:

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的政府領(lǐng)導(dǎo)。河道采砂工作的重視力度既來(lái)自于自身工作的成績(jī)，更來(lái)自于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。建議上級(jí)主管部門(mén)積極關(guān)注基層河道采砂管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大與地方政府的溝通力度，爭(zhēng)取在人事、財(cái)政上提供進(jìn)一步的保障。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂政策法律的配套。目前，我市的河道采砂管理活動(dòng)所依據(jù)的是《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》以及《湖北省河道采砂管理辦法》，這兩部規(guī)章在執(zhí)行過(guò)程中都遇到了實(shí)際性的問(wèn)題。比如《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》對(duì)從事違法采砂活動(dòng)的船只處以10萬(wàn)元以上的罰款，這個(gè)數(shù)額在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中難以落實(shí)到位;《湖北省河道采砂管理辦法》對(duì)砂石資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)由省價(jià)格行政主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政主管部門(mén)制定，河道砂石資源費(fèi)的征收使用管理辦法由省財(cái)政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)行政主管部門(mén)制定。但目前與《辦法》相配套的砂石資源費(fèi)征收、使用、管理等制度規(guī)范仍未出臺(tái)，基層工作人員在工作中缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，采砂業(yè)主對(duì)此也有不滿(mǎn)情緒，因而時(shí)常出現(xiàn)矛盾沖突。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂機(jī)構(gòu)的建設(shè)。應(yīng)將各級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)定性為行政執(zhí)法單位，其工作人員列入行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥付。結(jié)合河道采砂執(zhí)法的實(shí)際，還必須做到水上執(zhí)法有基地、有碼頭、有船、路上執(zhí)法有車(chē)、有取證器材。對(duì)采砂管理任務(wù)繁重的地方，建議上級(jí)主管部門(mén)不但要加強(qiáng)主管部門(mén)直屬機(jī)構(gòu)的建設(shè)，還要加大對(duì)地方采砂管理機(jī)構(gòu)的資金、政策扶持力度。必要時(shí)，可參照長(zhǎng)江海事或其他部門(mén)的工作管理模式，實(shí)行垂直管理或雙重管理，實(shí)現(xiàn)上下齊抓共管，協(xié)同做好河道采砂管理工作。

［1］王金生.淺議河道采砂管理體制［J］.中國(guó)水利，2012(20):32～34.